我国群众体育政策的执行机制及其绩效提升策略研究

陈　涛， 易高明

(1. 三峡大学 体育学院， 湖北 宜昌　443002； 2. 长阳县文体新广局， 湖北 宜昌　443500)

北京奥运会后，国务院相继颁布《全民健身条例》和《全民健身计划》，将8月8日定为“全民健身日”，充分体现了党和国家以人为本、执政为民，对人民群众身体健康的高度重视，体育锻炼越来越成为群众文化生活中不可缺少的重要内容。但由于我国经济发展的不均衡性以及区域、民族、地理条件的不同，群众体育的发展很不平衡，这一问题在城乡以及经济发达地区和欠发达地区之间显得尤为突出，政府提供的公共资源远远满足不了老百姓参加体育锻炼的需要，这一矛盾在相当长一段时间内都将存在。因此，体育工作如何顺应新时期人民群众对体育健身活动的多样化需求，出台更多更好的群众体育政策，积极建立完善长效的群众体育政策执行机制，贯彻落实国务院颁布的《全民健身条例》和《全民健身计划》，保障群众体育权益，让更多人享受社会进步和体育发展的成果，已经成为一个亟待解决的问题。

本文以我国群众体育政策执行机制为研究对象，运用文献资料法、实地访谈法和逻辑分析法，对我国群众体育政策执行机制绩效提升等问题展开分析，并对如何提升绩效这一问题提出了自己的建议，为政府体育部门执行人员更好地开展群众体育活动提供参考。

一、我国群众体育政策执行现状及影响因素

目前我国群众体育政策执行中还存在一些问题：城乡以及经济发达地区和欠发达地区之间群众体育政策执行反差很大，群众体育政策执行过程中存在“官僚偏好”严重的现象，公民对群众体育政策执行结果不太满意，群众体育政策执行机制绩效评估和监督工作还不完善。

1.执行现状

第一，城乡以及经济发达地区和欠发达地区之间群众体育政策执行反差很大。在城市和经济发达地区，群众体育开展很早，政府职能部门有专门的机构来执行群众体育政策，并且这些部门有专门的资金来保障群众体育活动的开展，有的地方在街道、社区都安排了社会体育指导员对来参加体育锻炼的群众给予健身指导。但是，在乡村和经济不发达地区，群众体育政策执行效果很差，有的地方甚至没有执行。一方面是这些地区政府职能部门的负责人对全民健身不够重视，另一方面是这些地区财政资金有限，能用到群众体育上的经费微乎其微，地方体育主管部门难以开展群众体育活动。

第二，执行主体的“官僚偏好”严重。地方体育职能部门往往根据上级部门的喜好来选择群众体育政策是否执行或者是否认真执行。《全民健身条例》和《全民健身计划》中要求各级体育部门要大力发展群众体育，积极开展老百姓参与度高的体育项目。但在具体实施过程中，体育职能部门对上级部门重视的项目支持力度大，对上级部门不重视但老百姓喜欢的项目只是给予少量的支持。

第三，体育职能部门负责人对群众体育的看法、认识也影响着群众体育政策的执行绩效。如果执行主体的负责人对群众体育有很高的认可，也愿意在群众体育事业上做出成绩，那么会想方设法组织相关部门去执行群众体育政策。如果执行主体的负责人对群众体育的认可度不高，在执行群众体育政策时往往是敷衍了事。

第四，大多数老百姓对群众体育政策执行结果不是太满意。在访谈中得知，10%的群众对体育职能部门组织的体育健身活动非常满意，20%的群众对政府职能部门举办的体育活动比较满意，20%的群众基本满意，35%的群众不太满意，15%的群众很不满意。广大群众日益强烈的体育需求与政府职能部门提供的单一、平庸的公共体育服务体系之间的矛盾越来越明显。政府职能部门热衷于发展上级部门喜好的体育项目，举办大型群体类活动，在竞技体育上投入过大，这些都造成了大多数老百姓对群众体育政策执行结果不太满意。

2.我国群众体育执行机制绩效影响因素

第一，群众体育本体特性。群众体育本身与竞技体育和学校体育是不同的，它是以休闲为主，公民自愿参加，没有强制性。因此，没有定量的标准来限制，这是阻碍执行绩效的一个本体因素。

第二，政策执行制度。群众体育的发展需要大量的人力、物力、财力，需要从各层面进行规划，但我国大多数执行主体是体育行政部门，在需要更多政策和资金支持的时候往往超出自己权限，只有向分管政府领导申请调配资源，过程复杂，对政策的执行造成了一定阻碍。

第三，体育资源配置不合理。我国体育资源配置中存在的主要问题有：资源缺乏、分散而且利用率低,投入渠道很单一且量也非常小,资源配置结构不合理,流通渠道不通畅,再生能力很差。

第四，体育资源不足。研究发现我国不管是体育场馆、器材还是体育指导人员都非常缺乏，体育场馆大多不对外开放，器材设施陈旧，指导员水平也不高，年龄偏大。

三、现行执行机制原因分析

第一，政策执行主体责任。“主体”相对于客体存在，是指对客体有认识和实践能力的人、实践的对象。群众体育需要投入大量的人力、物力、财力，群众体育与竞技体育不一样，它不具有强制性，所以在短时间内看不到效果。既然看不到效果，则各级政府大力发展竞技体育，而忽视群众体育。

第二，政策执行客体责任。“客体”指的是政策执行直接作用和影响的对象，就是目标群体和服务的对象。由于群众体育的开展主要以执行客体自愿为原则，不具备强制性。客体对政策的执行情况主要是对政府信不信任，政策主体也只能宣传，引导客体。

第三，政策环境。每一项政策都要在特定的环境中才能执行，否则便不可能实施下去。群众体育公共政策执行环境主要指影响群众体育执行的环境，包括政治环境、经济环境、历史环境等。这些都是客观存在，不受主观改变的。

第四，政策资源。政策的执行，不管目标多么明确，策划多么具体，没有经济资源来支撑，都是不可行的，这主要表现在三个方面：一是经费不足。根据调查，投入到竞技体育的经费远高于群众体育，而且投入到竞技体育的增长率在逐年增大，投入到群众体育的经费少之又少。二是资源严重不足。根据我国体育场馆的研究调查可以得知，我国标准体育场馆较少，且大多数在教育机构，出于安全管理，不对外开放。三是社会指导员不足。存在人数少、结构也不合理、利用率极低等方面的因素。

第五，政策执行制度。国家体育总局是体育政策的制定者，它属于国务院直接管理，主要负责体育政策方针的制定和发布，而大量的经费支出由地方政府拨出，地方体育局是政策执行部门，归省、市管，经济不是线性关系。再者，群众体育政策执行过程中对执行的具体方式和过程没有一个可以量化的标准，对政策执行的结果缺乏评估和监管，形成了很多好的政策没有落到实处。

四、绩效提升策略

第一，重视政策执行主体的利益，建立完善的长效激励机制。政府工作报告中写到，各级体育行政部门要落实为人民服务这一宗旨，要把增强人民体质作为一项使命来完成。体育工作的重点是开展更多老百姓参与度高的项目，提高老百姓参与全民健身的积极性，让群众对体育职能部门的工作感到满意。由于对政策主体利益的忽视，导致执行主体缺乏主动性，注重从其他方面追求利益。建议加大体育事业考核的比重，若是执行效果好，则给予奖励；如果执行不好，严格追究责任，把政策执行效果和利益紧密联系，调动他们的积极性。

第二，提高政策执行客体群众体育参与意识。充分发挥乡镇街道综合文化站的功能，推动农民体协、社会体育指导员协会、老年人体协向城乡基层覆盖延伸。大力宣传体育锻炼的目的、原理、作用等，使广大群众能主动参与其中，可以成立兴趣社团，做好政策，财政扶持，政府部门积极配合，推广更多丰富多彩的体育活动。

第三，加大群众体育财政支出，扩宽体育渠道。随着经济发展，在群众体育这块要加大财政支出，列入本级财政预算和基本建设投资计划，并随着国民经济的发展逐步增加对体育事业的投入，确保体育事业经费随着财政收入的增长逐步增加。要落实好每项工作，避免挪用和浪费，扩宽体育融资的渠道，让更多社会资源投入到群众体育当中。各级体育行政部门应采取多种措施，多方筹集全民健身事业经费。

第四，优化社会经济环境，提高认识。政策的执行与环境有关，要摒弃传统的不健康休闲方式，例如打麻将、长时间上网等，从潜在方面改善群众体育基础设施，优化社会环境。加大公共体育服务体系建设力度，进一步推动各级政府认真履行公共体育服务职能，加快城乡公共体育设施建设，着重抓好农村体育设施建设。

第五，建立完善监督机制。为了群众体育公共政策绩效能够得到有效提升，必须要建立完善的监督机制，对政策执行进行评估和监督，使监督有理有据，加大可操作性，使监督更有权威性。同时遵照《中华人民共和国体育法》等法律法规，对群众体育政策、资源确认与保护，进一步巩固和提升全民健身的法律地位。

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