中国博士后政策变迁的历史与特点分析——基于政策量化分析的研究

黄园淅

(中国科协创新战略研究院，北京 100038)

1985年7月，国务院正式批准原国家科委、教育部和中国科学院《关于试办博士后流动站的报告》，这是中国博士后制度正式确立的标志[1-2]。同月，由原国家科委牵头，组成了全国博士后管委会，统一组织和协调全国博士后工作[3]。不久，首批流动站在北京大学、清华大学、中科院等高校、院所正式成立[4]。如今，中国博士后制度已经走过了30多年的发展历程，博士后从无到有，目前已形成独具特色和相对独立、完善的人才培养和使用机制，形成了学科专业齐全、部门和地区分布广泛的博士后流动站、科研工作站体系。同时，博士后事业也培养出一大批高水平的学术领袖、科研骨干等服务国家科学事业发展的中坚力量。据统计，全国460所高等学校和科研院所共设立博士后流动站3011个，专业覆盖全部13个学科门类的110个一级学科，各大企业建立的博士后科研工作站已达3595个[5]。

博士后工作的巨大发展得益于与之相关的各项博士后政策，这些政策是如何不断变化从而适应社会经济发展，并培养了大批博士后人才，可以通过对政策的梳理和分析来总结分析。本文通过系统梳理1985—2015年颁布实施的博士后政策，在频数统计的基础上，结合共词分析和聚类分析等方法，对其变迁进行量化研究。

1 数据基础

以1985年以来中国实施博士后政策为起点，收集到2015年以来中央政府颁布的博士后有关政策文件。主要来源包括《中国科技政策要目概览》、中国博士后网、清华大学科教政策研究中心政府文献数据库及有关政府官方网站等。

经过专家评议和筛选，最后选出1985—2015年中央级政府机构颁发的博士后政策共106份。根据博士后事业发展水平变化和不同时期的政策特点，将博士后政策发展划分为创立(1985—1987年)、探索(1988—1997年)、发展(1998—2015年)三个阶段进行分析。

2 研究方法

2.1 描述统计

描述统计是用科学的方法搜集、整理、分析经济和社会发展的数据资料，并通过统计所特有的统计指标，表明所研究的社会经济现象的规模、水平、速度、比例和效益，以反映社会经济现象发展规律在一定时间、地点、条件下的作用，描述社会经济现象数量之间的关系和变动规律。主要通过图表或数学方法，对数据的分布状态、数字特征和随机变量之间的关系进行估计和描述。本文主要通过对博士后政策相关信息的总量、平均数、频数等基本统计量进行描述统计，时间跨越博士后政策实施的各年份和不同阶段。

2.2 主题词构造

早期的政策文献在制定时，必须由文件的制定者确定表征文献核心内容的特征词汇，称为主题词，其概念与学术文献的关键词相接近，均用于表示文献的主题或核心内容[6]。为了保证每份政策文献都包含主题词，在充分熟悉政策文献的基础上，人工补充政策主题词，确定高频词。借鉴文献计量学对于学术文献中关键词的研究分析方法，通过词频统计、共词和聚类分析等发现受关注程度高的主题词及其潜在关系，进而探究政策聚焦点的时代演变。

2.3 共词分析

共词分析是通过对反映文献主题内容的关键词进行统计分析，研究文献的内在联系和科学结构。在对政策文本分析中，通过对主题词进行统计分析来实现。具体来说，通过统计一组主题词两两出现在同一篇政策文献中的次数，发现这些词之间的亲疏关系[6-7]。主题词在同一篇政策文献中两两同时出现，即称为共现，两个主题词即为词对。为了方便词对共现频率的运算，设计共词矩阵。对于N个高频词的共词分析，便形成一个N-N维的共词矩阵。

2.4 聚类分析

聚类分析的核心内容是，对共词矩阵中词与词之间的距离进行数学运算分析，将距离较近的主题词聚集起来，形成一个个概念相对独立的类团。即在共词频次统计的基础上，将距离较近的主题词聚集起来形成不同的群组，每个群组反映一定时期内文献的特定聚焦点，进而据此研判这些词所反映的政策文献焦点变化[6]。

本研究对每份政策文献确定3～5个主题词，通过词频统计将出现频次大于2的主题词作为高频主题词。根据阶段划分，分别建立各阶段高频主题词的共词矩阵。利用共词矩阵，通过SPSS软件进行聚类分析，将共词聚类后的群组进行展示和分析。

3 实证分析

3.1 总体情况

1985—2015年共发布博士后相关政策106份，年均3.5份。其中,1999年政策数量最多，达到10份。1995年、2003年、2004年、2010年、2013年发文数量最少，均为1份(见图1)。按照博士后制度3个阶段的划分，创立阶段、探索阶段、发展阶段分别为15份、35份、56份，年均政策颁布数量分别为5份、3.5份、7份。

图1 1985—2015年发文数量统计

在发文部门方面，为方便研究，结合发文机构合并、拆分等历史变迁，以2015年发文机构所用名称为准，对发文机构名称进行整理。作为中央级部门，国务院共发文2份，均为单独发文，分别为1985年《国务院批转国家科委、教育部、中国科学院关于试办博士后科研流动站报告的通知》(国发[1985]88号)，和2015年《国务院办公厅关于改革完善博士后制度的意见》(国办发[2015]87号)。其余104份政策文件涉及10个部门，以及中央职称改革工作领导小组和国务院军队转业干部安置工作小组。10个部门中，人社部发文最多，高达71份，其次是博管会发文55份。部门单独发布的政策数量是56份，多部门联合发文数量是48份。无论是联合发文还是单独发文部门，人社部和博管会均领先于其他部门(见表1)。

3.2 政策变迁

(1)创立阶段(1985—1987年)。1985年7月，《国务院批转国家科委、教育部、中国科学院关于试办博士后科研流动站报告的通知》(国发[1985]88号)正式批准试办博士后科研流动站、试行博士后制度。由原国家科委牵头，组成的全国博士后科研管委会统一组织和协调全国博士后工作。同年10月，全国72个学术单位的102个博士后流动站经评审后获准建立，其中包括北京大学、清华大学、中国科学院等，这标志着中国博士后制度的正式形成。1985—1987年，博士后制度刚刚实行的三年间，设站规模比较小，主要集中在理科和少数工科；博士后进站数量较少，分

表1 发文部门统计

别为1人、44人和100人，留学回国人员占相当大的比重[8]。这一时期共颁布博士后政策15份，对这15份政策提取主题词，共30个。将出现频数大于等于2的主题词作为高频主题词，共7个。按照词频由多到少排序，子女和配偶、经费、专业技术、基金、资助、设站、留学人员成为这一时期政策关注度较高的词汇(见表2)。

从高频词可以看出，在博士后政策实施的最初阶段，政策关注点主要集中在博士后站的设立、博士后生活、待遇等方面的基本问题。对这一时期的政策进行进一步梳理，主要标志性政策的关键表述见表3。这一时期博士后政策的关注点与当时博士后制度设立的初衷是完全吻合的。

20世纪80年代初，面对教育经费缺乏、出国留学渠道不通、国家面临人才断档的危机，李政道教授满怀对青年一代和中国教育事业的热切期望，提出了CUSPEA计划，从中国选派了一批年轻科技人员赴美留学。为吸引CUSPEA学者学成回国，1983年3月和1984年5月，李政道教授两次给国家领导人写信，建议在中国设立博士后流动站，实行博士后制度[9]。为了适应国家改善高级人才培养环境、培养方式的客观要求，在教育和科研制度改革的大背景下，吸引留学博士回国工作的博士后制度在知名学者倡导和中央领导重视下得以产生。作为博士后制度的初创时期，此阶段的工作主要是组建机构、制定规章、建立流动站和招收博士后[7]。

表2 1985—1987年博士后政策高频主题词

表3 政策关注点的主要标志性政策(1985—1987年)

结合博士后政策的高频主题词和重点政策描述，可以看出，这一时期博士后制事业刚刚起步，设站是最重要的政策关注点之一。同时，为了给博士后研究人员创造较好的工作和生活环境，生活和待遇也成为这三年政策的主要关注点。全国博士后管委会会同教育部、人事部、公安部、商业部等，就博士后研究人员及其配偶和子女户籍管理、劳动人事关系、住房、上学、工资、职称评审等一系列问题做出了明确规定。这些政策与规定，初步构成了具有中国特色的博士后制度的基本框架[3]。

(2)探索阶段(1988—1997年)。1988年，博士后工作转入国家人事部负责，博士后政策发展也进入了长达10年的探索阶段。这一时期，博士后事业全面快速发展。博士后进站人数迅速增加，年增长率约为28%。博士后科研流动站从上一阶段72个单位设站102个增加到212个单位设站428个，设站单位包括119所高校和93所科研机构。博士后科研流动站涉及学科由理科、工科逐渐拓展到理、工、农、医、哲、法、文、教育、经济、历史、军事、管理这12个大的学科门类的54个一级学科。1994年博士后流动站由过去的事业单位向企业发展，企业设站称为“博士后科研工作站”。同年，宝钢被批准建立第一个“博士后科研工作站”，开启了设立企业工作站的历史。区域分布从北京和中央部门设站向其他城市和地方发展，北京、上海、南京、武汉、西安设站分别为135个、53个、28个、25个、24个，40个中央、国家所属的部门和14个地方所属单位设站总数分别为400个和28个。无论是从招收人数，还是设站单位数量、设站学科数、设站的地区分布来看，这一阶段的博士后事业发展突出体现了“快”和“全”的特征[8]。

1988—1997年，共颁布博士后政策35份。对这些政策提取主题词，共计提取主题词68个，其中频数大于2的高频主题词共25个(见表4)。

经过共词聚类，25个高频词形成资助、待遇、生活、设站、管理体制改革五个群组，代表这一阶段博士后政策五方面重点关注的问题(见图2)。

表4 1988—1997年博士后政策高频主题词

图2 1988—1997年博士后政策高频主题词聚类

为了进一步了解每个群组代表的博士后政策聚焦点的具体含义，通过查找包含该主题词的具体政策并选择对该政策聚焦点具有一定代表性的政策进行内容描述(见表5)。

这一时期，博士后政策的主要贡献集中在形成完整的工作网络、促进博士后事业的发展改革，并开启了设立企业工作站的历史。结合政策主题词及其共词聚类、重点政策梳理情况，可以发现，政策关注主要集中在博士后资助、待遇、生活、设站和管理体制改革五个方面。与上一阶段相比，设站、生活、待遇仍然是政策关注的内容，但所关注的政策点有所变化。设站方面，学科、行业方面均有所拓展，尤其开拓了企业博士后站的先河；生活方面，已从对博士后配偶和子女生活事无巨细的安排，到重点关注博士后配偶工作安置等问题；待遇方面，从博士后期满出站职称评定等方面的内容扩展到工资、工作分配、增干指标等具体问题。随着博士后事业的不断发展，对博士后事业的投入和科研工作的支持力度也不断增大，资助成为这一时期政策的关注点之一。同时，由于社会经济的不断发展，博士后政策需要不断完善，以国家、地方、设站单位三级管理改革试点为举措的管理体制改革从1990年开始实施，也使管理体制改革成为探索十年的主要关注点之一。

表5 政策关注点的主要标志性政策(1988—1997年)

(3)发展阶段(1998—2015年)。1998年以来，博士后政策进入发展阶段，博士后事业持续稳定发展。博士后进站、出站人数持续增多，增速基本平稳。为了适应社会经济发展的需要，于2001年、2006年两次修订《博士后管理工作规定》，使博士后管理工作更加规范化、制度化；为使博士后事业发展与经济社会发展整理规划和国家科技人才战略结合更加紧密，相继制定了博士后工作“十五”规划、“十一五”规划、“十二五”规划；为提高博士后管理工作的科学化水平，开展了博士后流动站、工作站评估工作。

这一时期共颁布博士后政策56份,提取主题词，可得到65个主题词，其中词频大于2的高频主题词24个(见表6)。

表6 1998—2015年博士后政策高频主题词

对这一时期的24个高频词进行共词聚类，形成管理体制改革、设站、人才培养、制度规划和管理、生活与科研保障五个群组，代表这一阶段博士后政策的主要关注点(见图3)。

图3 1998—2015年博士后政策高频主题词聚类

对这一时期博士后政策的主要关注点的代表性政策进行梳理，见表7。

结合政策主题词及其共词聚类、重点政策梳理情况，可以看出这一时期博士后政策的特点是不断改革创新，以适应社会主义市场经济发展的需求。自1998年以来，市场经济条件下主体多元化、需求多样化的特色日趋明显，为适应社会发展要求，博士后管理开始探索建立起政府宏观调控、分级分类管理、运转高效灵活、适应社会主义市场经济发展要求的具有中国特色的博士后管理体制[3]。这一时期，设站和管理体制改革仍然是博士后政策重点关注的内容；博士后的生活、待遇、资助等问题已经凝练为生活与科研保障的关注点，说明在博士后政策体系不断完善的过程中所关注的问题不断增多，如人才培养、制度管理和规划就是博士后政策发展阶段新出现的政策关注点。

表7 政策关注点的主要标志性政策(1998—2015年)

4 结论与展望

博士后制度是中国有计划、有目的培养高层次人才的一项重要制度[10]，目前已形成了较为完善的管理制度和运行机制，形成了学科专业齐全、部门和地区分布广泛的工作体系。博士后政策呈现出国家为主导、自上而下大力推动的特点[1]；由于博士后政策采取了一系列特殊措施和优惠政策，使博士后的管理相对独立、自成体系，开辟了高级人才培养、使用和流动的“绿色通道”。

30年来，设站一直是博士后政策的主要关注点。设站从部分学科发展到覆盖所有学科门类，设站方式从高校拓展到企业、开发区，并从流动站到工作站，呈现出渐进发展的过程。博士后制度实施5年后，管理体制改革便成为博士后政策的重要内容，也成为贯穿博士后工作的主要关注点之一。对于博士后生活的政策，对全方位的关注开始减少，并逐渐与待遇、资助等问题凝练为生活与科研保障的关注点。近年来，制度、规划和管理逐渐成为博士后政策的关键词之一，也体现了博士后政策体系向着更加完善的方向发展。

尽管博士后制度及其相应的支持政策已经取得了巨大成绩，但随着社会经济条件、政治环境、社会文化环境以及国际环境等方面的变化，现行博士后政策也面临着新的问题与挑战。尤为突出的是全球化背景下，中国博士后国际化水平亟待提高。有关统计表明，美国每个大学平均拥有272位国际博士后，来自他国的博士后占65%，美国公民只占35%[9]。全国博士后管委会办公室统计数据显示，2015年外籍人员和留学回国(含港澳台)人员来华做博士后人数达到1755人，占全国博士后总人数11%[11]，这一数据与发达国家差距十分明显。与此同时，中国博士后国际化水平不高还体现在国际交流时间处于较低水平。在知识和经济全球化的背景下，为使博士后制度真正成为开放的、国际化的博士后制度，达到培养和吸引更多、更有竞争力的年轻高级科研人才的目的，必须通过全球视野完善博士后政策，提高博士后的国际化水平。从观念上，与国际接轨；从政策上，鼓励博士后走出去参与国际交流；从资金上，探索外籍博士后差异化资助政策；从宣传上，搭建平台扩大各国间博士后交流，积极宣传中国博士后政策。

未来中国博士后政策将更加密切结合社会发展需求，以市场化、国际化导向促进人才培养和流动[12]，促进博士后人员创新创业，使博士后政策在培养高层次创新型青年人才、推动大众创业万众创新中发挥更大作用。

[1]姚云，张爽.中国博士后制度：反思与前瞻[J].高教发展与评估，2006，22(05)：1-7.

[2]许士荣.试析全球化视野下的我国博士后政策取向[J].黑龙江高教研究，2010(07)：9-13.

[3]中南大学博士后网.中国博士后制度发展概况及实施特点[DB/OL].[2015-07-06].http://bsh.csu.edu.cn/info/1068/1240.htm

[4]周峰.独具特色 前程似锦——中国博士后制度实施二十年历程回眸[J].中国人才，2005(11)：12-15.

[5]王睿.博士后三十年[J].中国人力资源开发，2015(07)：15.

[6]黄萃，赵培强，李江.基于共词分析的中国科技创新政策变迁量化分析[J].中国行政管理，2015(09)：115-122.

[7]CALLON M，LAW J,RIP A.Mapping the dynamics of science and technology:sociology of science in the real world[M].Macmillan，1986.

[8]姚云.中国博士后制度的发展与创新[J].教育研究，2006(05)：36-40.

[9]中国科学院学部.关于改革博士后制度和壮大博士后队伍的建议[J].中国科学院院刊，2009，24(04)：407-410.

[10]人力资源和社会保障部，全国博士后管理委员会.博士后事业发展“十二五”规划(人社部发[2011]91号)[Z].2011-08-26.

[11]俞家栋.我国博士后培养及国际交流工作[DB/OL].[2017-08-28].http://www.scbz.hrss.gov.cn/index.php/cms/item-view-id-5653.shtml.

[12]许士荣.我国博士后政策制定的渐进主义分析[J].中国高教研究，2014(08)：7-12.