政府采购对创新的促进：争议问题综述

李冬琴

(1.浙江理工大学经济管理学院,浙江 杭州 310018；2.浙江省生态文明研究中心，浙江 杭州 310018)

0 引言

近年来，政府采购对创新的促进作用在被忽视许久后重新赢得了各国政府的青睐。例如欧盟推出的领先市场行动计划(Lead Market Initiative)，澳大利亚推出的创新、竞争力和生产力项目指南都把公共采购置于重要地位，美国著名的小企业创新研究计划(SBIR)也是公共采购促进创新的典型案例。欧洲委员会2010年提出的2020欧洲战略把公共采购作为实现智慧、可持续增长的主要政策工具。

尽管存在许多不同的定义和表述，例如旨在创新的公共采购[1]，创新导向的公共采购[3]，公共技术采购[4]，创新友好型公共采购[5],创新的公共采购[6]，等等，促进创新的政府采购的基本含义是一致的，即一系列能够直接或间接地激励创新的政府采购政策措施的集合。这里，公共采购一词主要用于欧盟区，政府采购一词常用于世界贸易组织和美国等地。两词含义基本一致。

虽然许多国家政府部门对政府采购促进创新的作用期望很高，并推出了多种旨在推动创新的与政府采购有关的计划或激励政策，但在学术界，政府采购的创新促进作用并未得到广泛认同，支持方把政府采购视为需求侧创新政策的重要政策工具之一[5，7]。持怀疑态度的学者则认为政府采购不需要设定有意识的或明确的促进创新的目标[4,8]。例如Uyarra等提出政府采购促进创新的作用有时仅仅发生在某些政府采购计划中，而且是事后的现象[4]。一些政府采购计划可能有意无意之间带来促进企业创新的结果，但是政府采购到底对创新起到多少推动作用还是个未知数。NESTA也指出许多政府采购政策得到的仅仅是有限的成效[9]。因此创新导向的政府采购并不是促进创新的灵丹妙药[10]或者“快速补救”工具[11]。

1 政府采购：是否应以促进创新为目标

政府采购在政策制定时往往被赋予多重目标，包括节约成本、促进公平、防止腐败、促进社会发展、保护中小企业等，例如中国政府采购法规定政府采购具有促进效率和廉政及有助于经济社会发展等，近年来促进创新也被许多欧美国家政府采购的政策目标之一，但是对于这一目标的加入是否适当尚存较大的争议。

支持者认为政府采购应强调促进创新的政策目标。由于公共部门发挥其功能离不开政府采购，因此政府采购在各国都是必然存在的，而如果这种采购可激发一种产品或服务创新，或直接采购创新的产品或服务，显然这些采购行为都有利于创新。学者们关于政府采购对创新的影响的分析虽然很多，但较为零散，这里笔者把政府采购对创新具有的直接和间接影响汇总分析，图1为政府采购对创新的作用图。

在图1中对创新产品进行了分类，产品分为现有创新产品/服务以及企业通过创新活动形成的新的创新产品/服务两大类，扩大市场已有产品或服务的需求会增加产品或服务的销售，增加企业收入和利润，使企业有条件把更多资金投入创新活动，开展技术创新，技术创新始于新需求以及由此形成的新创意，通过一定的研发过程，形成原型产品，在此基础上再进行进一步开发活动，能够产生新产品或者新服务。新产品或者新服务推广上市后，成为市场已有产品/服务，该过程周而复始，促进企业的创新发展。

在此循环过程中，政府采购在许多环节都可以发挥推动创新的重要作用。政府采购对于创新的首要作用在于扩大对市场上已有的创新产品的现实需求[12]。增加产品市场需求，实现规模经济效益，对企业R&D投资产生激励作用；采购方还可以作为领先用户率先使用创新产品。另一方面，不仅限于对于创新产品的采购，政府采购也可提供给创新产品的一定的商业化平台，政府采购也作为实验用户给予创新产品使用的机会，有利于企业对创新产品进行检验和改进[5,13-14]。当然，政府采购过程中，通过招标文件或产品功能说明书等文件的信息披露可以让潜在需求更为明显，某些特定采购形式例如R&D采购或商业化前采购，能够让企业增强技术能力。在政府采购过程中，一些有技术能力的政府采购方还可加入创新过程，与供应商进行合作创新。政府采购还有助于形成统一的标准从而促进创新扩散[4]。这些影响最终会减少创新的市场风险和不确定性，促进了企业的创新能力和信心。因此可以说政府采购支持创新存在理论上的合理性，政府采购有助于抵消市场和系统失灵对创新的阻碍作用[1,5]。

图1 政府采购对创新的作用

在政府采购类型的分析中，一些学者也强调了政府采购具有一定的创新特征。Edquist等认为创新采购存在两种类型，即世界范围内全新的创新采购(开发型采购)和采购国范围内新颖的创新采购(改进型或适应型采购)[3]。显然开发型采购的比例较低。但Uyarra和Flanagan对于把政府采购分为创新和非创新两种相互对立的类型表达了谨慎的态度，因为创新可能只是公共采购的副产品。他们主张按照采购的产品和需求的特征把公共采购分成四种类型：采购标准化产品服务于一般市场的效率型采购(如办公用品的采购)、提出特定需求并采用已知生产技术来满足的改进型采购(如定制的软件)、鼓励新的技术解决方案满足一般市场需求的技术型采购(如废品管理)、应用技术解决方案的实验性采购(如特定的技术设备)。他们还将四类采购与Abernathy等的创新分类[15]结合了起来，提出与技术型采购相关的是架构创新，与改进型采购相关的是市场补缺创新，过程创新和根本创新分别与效率型采购和实验型采购相关联。不同的创新机会来源于不同市场和生产方式的组合以及所采购的产品的差异，不同的政府需求影响创新的方式，使得创新在不同的技术阶段呈现出不同的形式[4]。这一观点虽然具有一定的理论合理性，但目前还缺乏证据支持。

一些持怀疑观点的学者认为理论上和现实中，政府采购对创新的作用都不全是积极的和促进的作用。他们认为理论上，政府采购对创新的作用具有两面性，既有激励作用也有抑制作用，因此即使政府采购可能带来刺激创新的结果，也不应该把它作为政府采购的目标。例如政府的公共需求与消费者的个人需求可能存在差异，企业可能会倾向于专门服务一方而忽略另一方[16]。而由于获得公共部门的合同往往被认为是企业地位的象征，且企业能够借助公共采购合同获取较好的利益，因此企业可能会更依赖于服务于公共采购市场而不再关注消费者需求，维持现状不再投资于创新活动。公共部门也可能基于售后服务或转换成本的考虑而倾向于维持现有供应商，在这种情况下供应商更不重视大众消费群体，创新动力减弱，限制了新市场新产品的开发[17]。

分析指出，现实中政府采购的目标众多，许多目标相互对立，加入更多的目标只会让政府采购的目标体系更加复杂，不同目标可能的抵消效应导致目标无法实现或实现结果不理想。例如，效率目标与促进创新的目标是相互对立的[18]。与保护中小企业的目标也是不相符合的。实现公平的目标与促进创新也是不一致的[10]。也有研究指出，成功的政府采购创新会替代现有技术，导致了浪费而不是节约成本。采购促进的创新可能在一夜之间使原来的技术设备变得过时，要转换为创新产品就意味着重复采购和成本浪费[19]。Edquist和Zabala-Iturriagagoiti也强调在现有体系下再增加新目标只会降低公共采购系统的效率。政府采购的诸多目标显然是不可能同时实现的，因此如果创新成为主要目标之一，政府采购的基本条件就要改变并需要促进合作[1,10]。

新目标的加入在实践中还遭遇到促进创新的政府采购会违背自由贸易原则、导致保护主义的担忧。世界贸易组织政府采购协议(GPA)遵循促进竞争、保护自由贸易，体现公平、非歧视、透明等原则，创新目标的加入带来双重作用，一方面通过创新可以刺激竞争，但另一方面促进创新的目标也可能成为许多国家进行市场干预、实施保护主义、抑制竞争的保护伞。如何在不违背自由贸易和开放市场的前提下实现利用政府采购促进创新的目标一直是政府采购政策与创新政策亟待解决的难题[13]。

显然即使质疑者也并未完全否认政府采购具有一定的促进创新的作用，尽管这种作用可能存在许多因素的制约，也可能存在一些作用相互抵消的情形和违背原则的隐忧，怎样实现政府采购促进创新的作用成为学者关注的重点问题。

2 促进创新的政府采购：如何实现？

一些学者在政府采购能够促进创新的理论基础上，探讨了创新导向的政府采购如何实现的问题。学者们研究了促进创新的政府采购的指导性原则、政策设计以及政策实施中的问题。

2.1 指导原则

许多学者提出促进创新的政府采购的一些指导原则。Geroski总结了计算机、半导体行业领域的来自公共采购的多项创新，指出如果条件满足，采购会成为激励创新的有效工具。这些条件包括采用高标准，能明确描述导致创新的需求，在产品生命周期的早期就提供新产品或服务的市场，鼓励竞争等等。他还特别提醒采购只能在少数案例下发挥促进创新的作用，而且可能存在误用的风险[12]。

Edler和Georghiou提出的原则包括实现政府部门间的协调，把创新目标与行业政策、创新政策和采购政策整合起来形成统一认识，致力于部门战略思维的转变；把政府采购与私人需求结合起来，公共政策的设计对私人需求行为转变得越多，这种催化式采购对需求的影响越大，刺激创新的作用越强；把公共需求和供应商能力结合起来，让供应商针对需求形成创新的解决方案，未来公共需求越完整和清晰，传递越广泛，竞争性解决方案越多，那么形成创新的可能性越大。由于创新产品的成本收益特征与普通产品不同，引入生命周期成本概念和最经济有利投标(Most Economically Advantageous Tender，MEAT)原则，形成新的成本-收益评价体系，取代现有的最低初始成本准则，有利于促进创新产品的采购。采购者和代理机构也应加强培训，大力提升自身素质和技术水平，提高政府采购管理水平[13]。一般政府采购中应把创新作为招标和评标的重要指标，而战略采购则应直接面向某种创新的新技术、新产品或新服务[5]。

他们还认为应提倡商业化前采购。商业化前采购本质上是R&D采购合同，这是利用采购促进创新的最直接方式，也是适用例外原则，避开WTO的GPA协议的主要方式[20]。美国把WTO的 R&D例外与购买本国产品政策限制结合起来，在R&D政府采购中控制和实质上限制了某些供应商进入。利用商业化前采购促进创新产品和服务研发，为处于商业化前的创新活动提供了继续研发的机会。借助该采购的资金可助推创新走向原型设计、试制以及最终商业化[13]。

值得注意的是，上述原则都是基于成功案例或者理论分析提出的，对于成功的支持环境或条件的讨论分析相对不足，因此上述原则的适用性尚待更多的检验。

2.2 政策设计

正如Aberg等所指出[10],“公共采购设定目标很重要，设计公共采购的实践同样重要。”但由于采购各方之间的信息不对称，设计合理的政府采购政策并不容易。当前许多创新导向的政府采购政策被认为存在诸多问题，难以发挥激励创新的作用。

Cave等提出要设计有效的促进创新的政府采购必须考虑四个关键因素，即公共需求和私人需求之间的关系、政府干预的原因、涉及的创新类型以及政府采购模式的选择[16]。Hommer 和Rolfstam分析认为，诸如军方需求等与国家利益紧密相关的需求的政府采购，采用直接型创新采购居多。而合作型创新采购则更多出现在把公共需求与私人需求相结合的领域，例如美国政府的替代能源汽车采购计划即发挥了对新能源汽车的创新引领和需求刺激作用。瑞典政府对环境技术的催化式采购则对环境创新产品和工艺技术的开发与应用发挥了重要作用。因此，合理选择和有效利用不同的政府采购方式，有助于实现政府采购促进创新的目标[21]。

促进创新的政府采购需要“顶层设计”，即把政府采购的整体框架向促进创新的方向引导。为在政府采购中获得创新解决方案，早在2005年，欧盟政府的采购政策中就规定了更为灵活的内容，包括允许供应商提出能够满足需求的不同的技术方案，招标时允许多样化的创意，允许知识产权转移给供应商，促进供需双方的技术对话等。2011年欧盟还首次把促进创新明确写入政府采购的目标之中[20]。欧盟诸国、美国、澳大利亚等国的实践中，促进创新的政府采购一般出现在国家计划甚至区域创新激励计划的政策措施之中，彰显了顶层设计的重要性。

促进创新的政府采购的成功关键是需求被准确地识别、说明和满足。因此政策设计的核心点是实现采购方和供应商之间进行有效沟通、传递信息，明确需求，并使供应商与采购方针对解决方案进行合作。因此创新导向的政府采购政策的设计需要考虑把采购方与供应商联系起来的渠道和措施，例如建立供应商和采购方联系的创新平台，通过需求描述寻求开放式解决方案，运用市场研究和技术预测技术探索解决方案等[20]。

创新导向的政府采购要设置必要的激励，也要确保采购方具备必不可少的技能来促进创新。政府采购方需要了解参与采购的供应商的完整信息，包括其技术能力、知识库和创新表现才能进行评价和选择。因此有必要建立完善的供应商管理系统来收集供应商信息，监督供应商的行为表[4]。同样重要的是要开发一个更灵活的采购流程和供应商评价体系来取代严格控制的流程，这也有利于建立“创新友好型”政府采购[4]。此外，政府采购也需要来自外部的监督者对政府采购的创新影响进行评价，从而有利于政府采购的政策改进。

国外学者指出，中国所提出的“创新产品采购目录”是最为正式的传达需求的系统[20]，但众所周知，2011年中国被迫停止执行相关政策，其中的原因也许正与过于“正式”和明确有关。由于过于直接和正式地表达了需求对应的产品，阻碍了其他产品进入市场的可能性，而被其他国家政府及企业指控不符合WTO的反歧视原则以及《政府采购协议》要求[21-22]。在这个问题上，欧美国家的普遍做法值得深思，这些国家的政策设计普遍强调表达自身需求而非确定符合需求的产品，强调需求识别、供给方要求以及需求和供给的合作而非有明确指向的供给方，例如欧美国家在采购相关的政策法规中对本国产品的界定，面向中小企业创新的保护措施，基于维护国家安全或公共道德等设计的例外措施、技术壁垒或生态壁垒的设置、商业化前采购的广泛采用等等，无一不是在以隐蔽方式极力规避或降低违反上述原则或要求的可能性。

中国促进创新的政府采购措施上多强调应完善政府采购法，制定相配套的法律法规以优先购买本国货物和服务，保护扶持本国中小企业发展，以及设定保护国家安全等方面的例外条例，完善政府采购方式方法，探索新的政府采购模式等[23-26]。

2.3 政策实施

创新导向的政府采购的实施也存在诸多问题。政府采购成功实现促进创新之目标需要多个组织的相互配合，关联各方的缺陷会导致政府采购促进创新的努力失败。

从供应商角度来看，Georghiou等研究表明影响组织参与创新采购主要是两大缺陷，一是组织参与创新采购的意识和努力不足，二是员工实施创新采购的能力和经验不足。在这种情况下，供应商难以有效参与创新促进型政府采购[20]。

另一方面，供应商还可能存在无意愿参与创新导向的政府采购前期开发的问题。如果供应商提出的创新方案得不到采购方的回应，或者供应商没有得到能够获得合同或者前期投资会有回报的保证[10]，供应商也不可能会自愿参加和投资于创新过程。因此一些国家尝试提供资金补贴方式来提高供应商的参与意愿。例如提供资金补贴激励来减少中小企业参与创新采购项目的风险。法国规定采购高技术产品或R&D时可提供给创新型中小企业价格优惠[27]。

从采购执行部门来看，Georghiou等强调了政府采购执行部门在创新采购问题上的不同关注点的问题。政府采购虽然能够激发创新，但是政府采购的执行部门不一定愿意在采购过程中实施创新导向的采购，因为执行部门在选择一个新产品或新服务取代现有产品时可能要承担更大的风险和责任[20]。减少这方面风险的途径主要是提供相应的保险保障。韩国的新技术采购保险规划免除了购买方由于产品采购而带来的损失，包括功能保险。中小企业可得到产品的功能认证，并从政府提供的价格和购买保险中获益[6]。利用标准和证书(例如质量标志)也是减少采购不确定性的一种方式。英国NHS利用中介组织建立示范采购流程(国家技术应用中心，NTAC)或者质量证书和商业案例(国家健康和临床优秀机构，NICE)来减少交易成本和风险。

3 政府采购促进创新的效果评价

许多学者对政府采购促进创新的实际效果进行了研究。由于获取数据难度较大，以数据为基础的定量研究较为缺乏[28-30]。Aschhoff等人比较了采购与其他工具例如法规、R&D补贴和大学研究对德国企业创新的作用，发现公共采购和大学提供的知识基础设施都对创新的成功有正效应[28]。Guerzoni等人利用2006—2008年数据分析表明政府采购在刺激创新方面比R&D补贴的作用更大，而当所有工具一起使用时激励创新的作用力最强[29]。

案例研究是研究政府采购促进创新效果的主要方法[4，12，18]。许多案例研究都选择了政府采购促进创新的经典的重大成功案例，例如互联网的案例，也有学者指出案例的选择缺乏明确标准[30]。现有的政府采购促进创新的案例是有限的，而且主要集中在高技术领域，不能由此推断日常的商品或服务采购具有同样的作用。

有观点认为，大部分政府采购在促进创新方面可能只发挥有限的作用。采购能够促进根本创新的状况非常罕见，大部分创新属于适应本国或本地区需求的改进型创新[3]。Lember等发现，大部分采购带来的创新不是新兴技术的创新，而是现有技术适应新需求的改进，甚至不属于技术创新[31]。Yaslan对土耳其的信息技术解决方案的政府采购进行的研究也发现，30多项采购项目几乎没有根本创新，只是对未来商业化应用或者企业流程创新存在显著影响[32]。

有的政府采购对创新没有促进作用。Edquist等认为对于X2000高速火车的采购案例作为一个适应型政府采购的案例，结果并未在火车系统上有根本性的技术变革也没有在全球市场上广泛应用，这个采购从创新政策角度看并不成功[1]。促进创新的政府采购可能满足了国内市场的需求，但是没有获取最新技术，因此没有促进创新。ABerg等人也认为政府采购在面向创新时存在局限性，他们指出能够选择一个喜欢的供应商是导致采购具有正面效果的关键因素，否则，采购结果就没有创新性[10]。来自中国政府采购数据的定量研究也表明，政府采购没有对创新产生积极推动作用[33-34]。

在某些情况下，促进创新的采购政策可能限制了创新而不是推动了创新。某些政府采购中的限制条款会把某些类型的企业或某种潜在的创新来源排除在外，从而减少了创新的机会。但是没有这些限制条款可能会带来评价成本很高以及时间成本高。Amann等利用欧盟成员国的针对政府采购激励创新的实践所做的大规模调查数据进行了实证分析，发现从公共采购者角度看，耗时和复杂性是成功的创新采购的主要障碍[35]。采购部门遇到严格的采购流程，涉及很多不同的关联方和复杂的创新技术或产品时，面向创新的政府采购实施起来非常困难和耗时[36]。

应该指出的是，因果关系含糊性限制着政府采购对创新的激励效果的分析。政府采购仅为创新的推动因素之一，要辨识推动创新的因素是否来自于政府采购本身就较为困难，而采购活动的开展与创新激励的结果之间又存在时间滞后，因此要评价政府采购对创新的激励效果存在因果关系较难验证的现实问题。可靠的评价是合适的评价方法、独立客观的评价者和真实可靠的评价数据综合作用的结果。从目前状况来看，政府采购的评价还不具备这三个条件，目前学者们还在探索适合于政府采购的评价方法，政府采购评价所需数据的获取也较为困难，因为政府部门大多不愿意提供这些数据进行采购效果的评价。

4 促进创新的政府采购：述评与展望

考察政府采购促进创新的理论脉络，包含两个基本逻辑：一是政府采购是政府为优化公共资源配置而推出的政府作为采购合同一方当事人进行采购的制度；二是政府采购能够创造或影响市场需求。在此逻辑指引下，政府可以利用其采购制度和政策通过市场需求的引导而达到影响企业创新活动的目的。但是政府采购并不是天然地促进创新。一方面需求的传导不一定有效，另一方面企业具有创新的自由决策权，还有政府采购政策设计、实施中一些障碍因素都可导致促进创新的效应减弱，因此政府采购对促进创新的作用效果并非理论上那么显而易见，而是存在着复杂的相互作用关系。这些也是当前促进创新的政府采购应进一步研究的关键问题。

首先，政府采购用于促进创新的机制和条件以及情境的研究。政府采购在促进创新方面的作用存在争议的根本原因在于学术界对政府采购促进创新的机制仍然不甚清晰，政府采购在什么情况下、具有什么环境时能够带来创新的结果，目前仍缺乏认识。简单地认定政府采购能够或者不能够促进创新都是不适宜的，政府采购对于创新的作用本质上是多种内外部环境条件综合作用的结果，因此需要深入分析政府采购作用于创新的机制，辨析各种环境条件对政府采购的作用发挥的正面负面影响，区分关键因素和关键作用条件。

其次，不同政府采购类型对创新的不同影响。不是所有的政府采购都能够促进创新，因此应分析适用于创新分析的政府采购类型划分，并探讨不同政府采购类型对创新的不同影响，力求认识政府采购中的对创新具有激励作用的采购类型，关键采购方式及流程、途径。

再次，促进创新的政府采购的政策设计和实施。“怎么做”一直是政府采购领域面临的一个突出问题。在设计促进创新的政府采购时，如何设计合理的采购方式、流程、管理模式能使政府采购更具创新效应，如何在符合GPA的基础上制定有利于创新的政府采购政策，如何在实施过程中去除政府采购促进创新的障碍，这些都值得各国学者结合本国实际情况开展专门研究。

最后，政府采购对创新的效应评价。虽然存在因果关系含糊等客观因素的影响，政府采购对创新的效应评价多数采用案例研究方式，有必要进一步加强基于数据的定量研究。宏观层面的研究可能只能说明政府采购与技术创新的关系，但是政府采购的哪些类型、哪些政策手段有利于创新，影响程度如何等问题仍未解决。因此定量研究需要把研究重点放在科学的评价体系，合理的评价方法，以及对各种政府采购政策、政府采购类型、政府采购的方式等有针对性的分析上，这样才能全面认识和掌握政府采购对创新的影响。要实现公正的政府采购效应评价，政府和学术界有必要紧密配合，因为目前大部分政府采购的数据掌握在政府部门手中，由于这一评价对于政府制定相应的政府采购政策极其重要，因此政府部门应尽可能支持学术界研究政府采购的政策评价。

在中国，规模巨大的政府采购市场，激励创新、促进经济转型和建设创新型国家等国家战略措施形成的强大动力和压力，都使得促进创新的政府采购研究面临迫切的现实需要。结合国外研究成果，分析国外促进创新的政府采购类型、手段和措施在中国的适用性，研究中国背景下建立可行的、有效的政府采购政策激励创新，并在集中采购和分散采购相结合的采购模式下、在多主体、多级政府部门的环境下实施促进创新的政府采购，以及如何有效发挥政府采购工具达到促进创新的目标，是中国学者们当前促进创新的政府采购研究面临的核心挑战。

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