新形势下民事执行检察监督的定位及其实现路径

杜页川 何伟

摘 要：随着党深化依法治国实践的不断推进，法院解决执行难力度的不断加大以及监察机关的成立等客观形势下，检察院对法院执行活动的监督已逐步被重视，执行检察监督将成为有别于其他类型的新的法律监督方式，对于该监督的性质、方式及实现途径亟须新的认识和思考。

关键词：民事执行检察监督;定位;实现途径

中图分类号：D925.1

文献标识码：A

收稿日期：2018-11-04

作者简介：杜页川（1986—），女，江苏镇江人，助理检察员，本科;

何 伟（1967—），男，江苏扬中人，本科，副检察长。

我国民事诉讼法第235条规定：“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督。”但是民事诉讼法并未对监督的范围、方式做具体的规定，实践中检察院在对法院民事执行监督的过程中往往感到困惑、混乱。随着十八大、十九大“深化依法治国实践”，一系列新的情况摆放在检察机关面前，对检察机关如何行使法律监督职能提出了新的要求，检察机关将面临新的考验。

一、民事执行检察监督面临的新形势、新挑战

1.党的深化依法治国实践要求的推进

党从十八大《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》开始就将“保证公正司法，提高司法公信力”提升到新的层次，特别是将完善对司法活动的监督，完善检察机关行使监督权的法律制度，加强对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的法律监督。民事执行检察监督必将成为新形势下检察机关行使监督权的重要内容。党的十九大要求进一步推进落实司法责任制，民事执行检察监督作为新类型监督也是“深化依法治国实践”的重要举措之一。

2.人民法院解决执行难问题力度加大

党的十八届四中全会明确提出要“切实解决执行难，依法保障胜诉当事人及时实现权益”。2016年3月，最高法在十二届全国人大四次会议上提出“用两到三年时间基本解决执行难问题”。最高法还在其出台的工作纲要中确定了“基本解决执行难”的总体目标和核心指标。解决执行难的意义在于加强法院裁判文书的权威性，真正做到“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”。各级地方法院都将执行工作放在极其重要的位置上。对检察机关而言，如何把握裁判文书权威性和加强民事执行检察监督之间的尺度将是一个挑战，把握民事执行检察监督如何进一步促进解决执行难问题亦是一个契机。

3.监察委的成立和监察法的实施

国家监察体制改革是建立中国特色监察体系的创制之举，党中央将国家监察体制改革纳入全面深化改革总体部署，目前改革实践成果成为宪法规定，国家监察委已然成立，各地监察部门也纷纷挂牌。监察机关的主要职责是对领导干部行使权力进行监督，对公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况进行监督检查，对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责等，新颁布的监察法已将该职责予以立法。在对待包括民事执行检察监督的各项监督职能方面，检察机关应重新审视自己监督的定位，让自己的法律监督职能与监察委的监督职能相辅相成而又避免越俎代庖、重复劳作。

二、检察机关民事执行检察监督的定位

1.是对执行活动的监督，而非生效裁判文书的监督

检察机关是否能够启动暂缓执行建议，一直以来争议较大。很多检察系统内部人员坚持认为暂缓执行检察建议，是检察监督权的重要组成部分，是执行监督的重要方式。笔者认为，暂缓执行建议不能作为民事执行检察监督的方式。最高法在《关于如何处理人民检察院提出的暂缓执行建议问题的批复》中已经明确检察院对法院生效民事判决提出暂缓执行的建议没有法律依据。最高法之所以如此批复，并非否定民事执行检察监督，其目的是保证裁判文书的权威性。如检察机关认为已生效裁判文书存在事实错误或适用法律错误，或当事人申诉理由需要抗诉的，为避免法院再审后可能出现执行回转难，而向法院提出暂缓执行建议，这其实不是对执行本身的监督，而是对民事审判活动的监督。新民事诉讼法明确规定，按照审判监督程序进入再审的，原执行应当中止，但法院未中止的或在申诉阶段确有充分证据表明原生效裁判文书确有错误的，如不暂缓执行将造成严重后果的情形的，检察机关可提出暂缓执行的建议作为对民事审判监督的内容之一。有的同志会说，这有什么区别？笔者认为，民事执行检察监督作为新类型的监督，必然有着民事审判监督的不同之处，两者监督方式、规则、理念存在显著区别，因此如何理解暂缓执行建议，对它的适用将有着重要意义。党中央推进深化依法治国实践，生效裁判文书的权威性保障也将是实践内容之一，如果仅是对执行本身的原因提出暂缓建议，将严重削弱检察机关的权威性，不利于解决执行难问题，不能保障申请执行人的正当权益，如果是裁判文书本身的问题，将启动审判监督程序，将暂缓执行建议作为民事审判监督的内容，不在民事执行活动中探讨，不仅会避免法检两家的矛盾，也能切实保障人民的权益。因此，民事执行检察监督定位于执行活动本身，而非对生效裁判文书的监督。

2.是对执行行为的监督，而非执行人员的监督

2011年3月，最高法和最高检出台《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》（以下简称《通知》），该《通知》对哪些法院的执行行为需要检察机关予以监督，对今后民事执行检察监督立法有着借鉴意义。《通知》第二条明确了五类执行行为，可以看出，民事执行检察监督的定位在于执行行为是否规范、合理。对执行人员存在的违法执行的问题，不是民事执行检察监督、检察建议的主要内容。检察建议的目的是要求法院意识到并纠正自己的违法执行行为，最终保障执行走上正轨，让申请执行人实现自己的权益。比如，检察建议中指出发现法院收到执行案款后超过规定期限未将案款支付给申请执行人的，要求法院尽快将案款予以发放，至于具体执行法官是谁并不一定在检察建议中提及。监察委成立后，對国家工作人员违法乱纪行为的监督权已逐步由各地监察机关行使。当然，针对法院执行人员因过失造成执行行为存在瑕疵甚至不当的，检察机关仍可在执行监督检察建议中向法院指出并要求改正。

3.具有支持性的监督，并非单方纠错的监督

检、法两家均是司法机关，性质与目的是维护社会公平正义，保障人民根本利益。唯有支持与合作才能共赢。学界和实务界有不同的认识，形成了两种不同的观点。一是认为对民事执行实施监督的目的仅在于监督法院，旨在纠正和消除法院的违法执行行为，二是认为执行监督的目的更倾向于“支持”。司法的独立性要求其在司法活动中不能受到外界干扰，但现实中，个人甚至政府对法院民事审判、执行都存在各种形式的干扰，针对这些干扰，检察机关提出排除妨碍的检察建议，此监督方式表现对法院的“支持”。民事执行检察监督过程也是法律适用过程，该监督制度定位应通过对法院执行活动中的监督来保障民事执行权的正确行使，这其中就包括监督法院执行行为和支持法院依法执行两个方面。这里支持以监督为前提，是在监督基础上支持。

三、检察机关民事执行检察监督的实现途径

1.坚持民事执行检察监督所适用的原则

第一，监督、支持并重。司法的中立性，需要有效的方式排除干扰，检察机关可以监督的方式对法院予以支持。目前法院执行压力较大，如检察机关只强调监督，而不予以支持，因为易产生抵触情绪。因此既要履行好监督职责，又要支持法院做好服判息诉工作，共同维护司法权威。

第二，效率、公平并重。执行相较于审判而言，更强调效率。民事执行检察监督本质追求生效裁判文书所确立的结果得以迅速实现。当然如果过于追求执行的效率性，可能会在一定程度上与执行的正当性价值发生冲突，毕竟执行过程中仍存在实体问题，比如，执行异议及执行异议之诉。如果效率和公正的问题没有搞好，债务人、第三人的合法利益就可能会因为国家权力的强制性介入而受损。

第三，合法亦合理。必须在法律框架内严格行事，依法采取民事执行检察监督方式。要特别强调检察权的“谦抑性”，检察机关须保持中立，以事实和法律依据为衡量和判断的依据;同时尊重法院的审判权，在国家制度运行层面上依法履行有限监督的职能。此外，检察机关在个案中所采取的民事执行检察监督方式要注意合理性运用，以实现民事执行工作为目的。

2.完善民事执行检察监督具体机制

第一，着力克服“重刑轻民”的传统执法思想，把執行监督工作摆在检察工作的重要位置。加强民事业务学习，配强民事执行监督专业人才，充实民事办案力量。

第二，建立动态监督跟踪机制，针对法院执行立案、结案情况建立清册，实施动态监督;制作执行监督具体操作规则，在规则指引下进行调查取证、结合询问当事人等综合审查，最终形成监督决定。

第三，加强监督工作协调机制，正确处理好与党委、人大、法院的关系。检察机关要积极争取党和权力机关支持，自觉接受党委领导，政法委指导和人大监督，主动汇报执行监督进展情况和存在的问题。加强监督工作协调机制的主要形式，包括定期座谈、会议互邀、信息沟通等，必要情况下得到法院的理解与支持。

3.完善民事执行检察监督的方式

民事执行检察监督的方式主要以检察建议为主，即检察院发现有违法侵犯当事人合法权益的执行裁定、执行决定，应及时以检察建议的方式督促法院进行纠正。检察建议的类型越细化，越容易针对不同的执行问题实施更有效的监督。具体而言，包括重启执行检察建议、督促执行检察建议、变更执行检察建议、纠正执行检察建议等。重启检察建议，针对经原申请执行人提出申诉，查实确有重新具备可供执行条件但法院迟迟未启动的。督促检察建议，针对法院在执行程序中有拖延执行、推诿执行的。变更执行建议，针对法院的执行措施如不变更方式方法，将极大损害当事人利益或国家、社会公共利益的。纠正检察建议，针对法院执行工作出现失误或者错误的，如查封了并非属于被执行人的财产等。

参考文献：

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