社区治理与社区调解实效的提升

梁宇栋

摘要社区调解是人民调解制度的重要形式。权威与信任是调解制度实效化的必备条件。本文以此为基点，通过对传统基层社区进行历史分析，进一步证明社区治理是社区调解实效化重要外在制度变量，并针对当前城市社区治理的现状，提出社会组织的常态化介入与制度性参与是健全社区治理体系，提升社区调解实效性的重要因素。

关键词社区治理 调解 权威 信任 社会组织

一、问题与视角

多元纠纷解决机制研究与现实探索一直是学界关注和研究焦点之一。多年来，学者们从中国现实出發，发现问题，着力挖掘和梳理本土的各种智识资源，以探索适合中国国情的纠纷解决机制，并取得了丰富的理论成果。而这些成果中很大一部分涉及调解制度。诉讼调解、行政调解和人民调解相互衔接、贯通的大调解机制的提出以及随后在全国各地的推行，标志着具有中国特色的调解制度的确立。“南通模式”、“山东青县模式”等具有地域特色的调解机制进一步丰富了大调解机制，也显示了大调解机制的生命力。为了进一步完善大调解机制，在2011年修订、颁布了《人民调解法》。该法规定了人民调解的主体及其资格、调解程序、调解效力和经费保障等内容，其中，人民调解委员会与行政、法院之间的关系、（第五条）、调解协议的效力与救济（第三十二条）、人民调解与司法程序的对接（第三十三条）是此次立法中的亮点。人民调解协议“可诉可确”的立法安排不仅进一步强化调解活动的规范化、制度化，而且通过规定和完善诉讼、行政与人民调解的对接机制，改变了人民调解在大调解机制中相对弱势的境况，提升了人民调解在纠纷解决机制中的地位和作用，从而进一步有效引导民众通过调解来方式解决人们日常生活中的各类民事纠纷，客观上减轻行政、司法等机构的解纷压力，提高了司法机构的办案效率，更加有力地维护基层社会的稳定与有序。如何推动人民调解制度的落地与实效，是我们当前必须思考的问题。学界在诉调对接机制的完善、创新人民调解模式，如深圳市的桃园模式、警民联调模式。等取得了一些成果。然而，这些研究成果关注的焦点往往集中于人民调解制度本身，而忽视了调解制度与外在制度环境之间的有机联系。我们知道，任何制度的生发、形成和发展需要丰厚的社会土壤，需要各种制度条件的支持和配合，该制度才能真正发挥其应有或者更大的作用。法律同样如此。我们可以将法律置于特定的社会背景中，通过分析法律与社会其他事物之间的关系来认识和理解法律的本质与实际运作状况，从而发现法律对社会产生影响力的大小往往与该制度内外条件交互作用的程度密切相关。而这些外在条件则是以一系列制度的建立与合力运作为支撑的。可以说，特定法律制度的外在环境及其彼此匹配度是该法律制度得以产生实效的重要因素。因此，沿循此思路我们拟从调解产生实效的外在条件出发，考察、分析我国古代传统基层社区治理体系的构建、运作与这些实质条件的关系，并以此为参照来思考当前社区治理与社区调解所面临的问题及其应对路径。

二、社区调解实效性的实质条件：权威与信任

学界通常认为调解是指“介入纠纷的第三者运用一定的社会规范、习惯、风俗、伦理、法律等渊源，通过对纠纷双方晓以道理和厉害，促成谅解或妥协。调解的正当性基础是当事人自愿，其基本特征是非正式性和非专业性。”对此概念分析可知，调解有效实施需具备两个条件：

一是介入纠纷的第三者的权威。基于自愿选择调解方式来处理双方的争议或纠纷的双方当事人而言，介入纠纷第三者的资质在于双方当事人对其独立公正的处理纠纷或争议的信任，并且能够有效的组织、推动调解活动的开展，最终能够提出妥当的解决纠纷或争议的方案并被双方当事人认可、服从和执行，即“自愿的制度化服从。”

二是调解参与者之间的信任。在社区，人们在长期的日常生活中持续沟通与交流，情感、信息与文化意识的不断地在合作与竞争中交互流动，彼此的认同和依赖感得到不断增强，形成彼此共享并遵循各种价值与规范的社区共同体。信任成为人们日常关系状态的基本表达。正是在这种状态下，调解的双方当事人对彼此的行为的性质、依据及其后果都有相对肯定的预期或确信，才会自愿选择调解作为解决彼此纠纷或争议的方式。在彼此意见向左、甚至激烈冲突的情况下，彼此愿意选择妥协来推动调解活动的继续。最终彼此愿意在多次沟通与协商中援引社区中共同规范，诸如风俗、习惯、惯例等规范达成彼此合意的调解方案，并主动执行使得矛盾得以化解。

然而，权威与信任并不是调解制度内生的，也不是凭空产生的或任意选择的结果。相反，他们是各种外在结构性条件的相互配合、彼此交互叠加、相互作用的结果。我们必须对权威、信任产生的结构性背景展开进一步的探讨。

三、古代基层社区的治理与调解

保罗·康纳顿认为：“我们对现在的体验很大程度上取决于我们有关过去的知识。”套用此话，当前我们对社区调解制度的思考，同样取决于我们对过去调解制度的认识与理解。调解作为我国古代传统社会的民间解决纠纷的主要方式，通过对它实际运作产生影响的诸多社会条件的分析，我们能够从中获得许多启发。

权力文化网络的概念是杜赞奇提出的，并将此概念运用到在国家治理现代化的背景下，20世纪前半叶华北农村乡村治理模式变迁的社会学考察和分析中，在此基础上提出了国家政权内卷化的观点。

杜赞奇认为，权力不仅是指个人、群体和组织通过各种手段（包括暴力、强制、说服以及继承原有的权威和法统等）以获取他人服从的能力以及各种无形的社会关系的合成。这些关系存在于宗教、政治、经济、宗族等社会生活的各个领域关系之中。而文化一词是指各种关系与组织中的象征与规范，这些象征与规范包含着宗教信仰，相互感情，亲戚纽带以及参加组织的众人所承认并受其约束的是非标准。这种象征性价值赋予文化网络一种受人尊敬的权威，并反过来激发人们的社会责任感、荣誉感来激励人们对文化网络中的领导地位的推崇和追求。而这种文化的共享是包括国家政权在内的各种不相同的社会集团间相互竞争，妥协及自我调节的结果。通过争夺文化中的领导权不仅使自我权力合法化，而且可以尽可能地获取各种资源和舆论支持为自我利益更大化服务。文化网络正是由乡村社会中多种组织体系以及塑造权力运作的各种规范构成。这些组织体系包括以地域为基础的具有强制性的团体，自愿组成的联合体以及非正式的人际关系网络。

据此，我们可以通过权力文化网络这一理论工具来分析我国古代基层社区治理与调解之间的关系。传统社区是以农耕经济为基础的社会。经济上的自给自足，使得人们之间相互交往并发生多种多样的社会关系的可能性较低，与外界的联系也较少，彼此之间只具有地域性的联系。因此，基层社区具有相对封闭性的特点，成为构建基层社区治理模式的基本约束。

古代基层社区的权力主体主要由家族、宗族、地方乡绅、保长（里正）等构成，而他们的权力来源并不相同。在相对封闭的社区中人们依附于土地，以血缘为纽带聚族而居。这些家族或宗族在基层社区治理中扮演重要角色源于经济生产方式的内在要求。而其族长权威的确立与强化则是在处理家族内事务的过程中逐渐确立起来的。马克斯·韦伯曾指出：“在村落中，每个族都有自己的宗祠，在国家正式官员缺乏的情况下，村民在宗族的组织下，过着一种自治的生活。宗族具有自己的公共财产，为内部成员提供经济、法律、贷款等方面的互助服务，并且使用武力来保卫本宗族的公共权益。族长在管理和执行这些公共事务过程中，逐渐确立自己的地位和权威。”不仅如此，对于家庭内部成员之间以及家族之间的纷争的解决，家族或宗族的族长也扮演者关键性角色。自秦朝实行郡县制以来，国家治理呈皇权与绅权共治的基本格局。在这种格局中，皇帝依靠各级官僚来实现对全国的统治与管理。由于在交通、通讯以及治理技术等方面的制约，其权力能够直接控制的区域仅至县府一级，皇权的触角无法直接延伸至广大基层农村，并对人们的日常生活和社会交往发挥影响力。因此，皇权将在基层中寻找自己的代理人：地方乡绅。因此，地方乡绅作为皇帝和各级官僚利益在基层社区中的代理人享有一定的自治权力。他们不仅从事为政府筹集税款，组织训练和指挥地方团练等政府性事务，还要调解、仲裁地方纠纷、开办学堂、维护官方道路、慈善以及社会救助等活动。他们基于财富、声望、荣誉、地位等因素的考虑，在官僚和村民之间穿梭往返，不断调整自身的定位，以实现自身利益的最大化。如此也将官僚与村民、村民之间利益关系的紧张与冲突得到最大限度的缓和，从而维护基层社区的稳定与秩序，从而间接维护皇权统治的合法性。然而，虽然士绅控制着基层社会，但并不意味着国家权力完全退出基层社区的治理。相反，即便受到地方士绅的排斥和制约，国家权力依然通过保甲制的方式将自身的权力触角延伸至基层社会，从而保持着自身对基层社会的影响力和控制力。它是为官方在基层乡土社会有效实现其权力意志的的产物。它们是国家基于制定土地政策、为官方收取税款、抓捕罪犯以及控制社会动荡，维护基层社会稳定的等因素考量的结果。保长根据上级行政机构的指令执行这些事务的过程中，也在民众中发挥自身的影响力，从而成为基层社区治理的又一权力主体。最终，在自给自足自然经济条件约束下，构建了与此相适应的基层社区治理结构：皇权、绅权、族权在權力彼此分工又相互交叉重叠的状态下，协同治理基层社区。

在文化层面上，自汉武帝实施“独尊儒术”的政策以来，直到清朝覆灭，儒家思想被历代统治者奉为文化正统。尤其是自隋唐实行科举制后，教育的普遍推广导致儒家思想的影响力不断地渗透到社会的各个领域和层面。儒家思想完全迎合的封建宗法等级制度的要求，它所倡导的敬天法祖、君轻民本的理念、针对君臣、父子、夫妻、兄弟、朋友等关系提出的三纲五常和仁义礼智信等伦理规范和要求都被包括官僚、乡绅、族长在内的人们在日常社会行为和生活中所奉行不悖。针对民众彼此之间的纠纷的态度上则倾向于无讼是求、以和为贵，并将好诉被视为是不道德的行为。这种以“家国同构”为核心理念的儒家伦理不仅为皇权、绅权、族权存在和发挥作用提供了正当性，而且也使得的特定的地域、地域之间乃至整个国家具有彼此的认同感和凝聚力。而在基层社区中，人们共享儒家文化的理念和规范、象征和仪式，并据此从事社会活动与交往，人们彼此问的认同感和社区整体的凝聚力得到强化，社区共同体真正形成。

当然，除了儒家文化之外的各种宗教、神话传说、图腾等也成为各类乡村组织构建自身合法性的源泉。正是在人们彼此信任的氛围中，人们共享各种处理社会关系的行为规范与准则，这不仅为调解的开展提供了基本依据，而且使得人们彼此都能对对方的处境、行为及其后果有着稳定的预期，为调解的推动及其有效实现提供了重要基础。

可见，中国传统基层社区的治理体系是一张由权力和文化构建的控制之网。在这张网中，族长、士绅、保长都是节点，而儒家伦理及其他文化因子则是这张网的墨绳与准据。它们的相互连接将人们牢牢的固定在特定的位置上，在人们彼此互动中形成具有高度信任感的同质化社区。张维迎教授也曾明确指出：“早期社会的技术特点决定了人口的流动远远弱于现代社会，整个社会被分割成若干个相对孤立的村庄。尽管村庄之间信息流动很少，但村庄内，居民“比邻而居”，“朝夕相见”，信息的传递（采用了gossip的形式）速度较快，信息共享程度很高，对价值观念的共识很高。”这些都为社区调解制度的有效运行提供了充分的实质条件——叔威与信任。而这也恰恰说明，调解作为古代基层社区成员问处理彼此纠纷与冲突的主要方式有着深刻的社会基础。

四、当前社区治理的现状

与传统社会中的基层农业社区相比，城市社区具有了人口密度高，规模大、异质性浓重的特点。随着工业化、城镇化进程的持续推进，大量人口涌入城市。人们从原有的社区脱域而出，在日益多变的环境中，根据自身的愿望和需要自主选择，自主安排自己的职业、生活方式及其社会交往，并承担相应的后果。人们的生活方式日趋多样，利益诉求日益多元，日常生活表现出了浓重的多元性。原有的基于血缘、地缘关系形成的规范人们行为的风俗习惯、伦理要求也逐渐失去了约束力和影响力。传统的意义世界逐渐退出了历史舞台。同时，由于工具理性全面渗透到人们的日常生活及其自身，任何理性的必然性并没有替代传统社会中程式化真理的地位，价值与规范变得多元而模糊。人们的日常生活与社会交往处于“失范”的状态。人们的社会流动频繁、生活节奏快等因素进一步加剧了这一后果。个人内心焦虑、人际淡漠与疏离、对他人和社区没有认同和归属感，人们彼此之间学习、模仿的可能性日渐消逝，彼此的影响力日益式微。彼此信任度低，参与社区公共事务的动力不足、社区缺乏凝聚力成为当下社区的基本生态。

德国社会学家滕尼斯认为，社区是有血缘、情感伦理构建的彼此共享价值与规范的持久共同体。也就是说，社区成员对社区的认同感、归属感以及彼此之间的凝聚力是社区的重要特征。因此，社区治理体系的构建与运作必须能够有效地回应这种要求。白改革开放以来，在政企分开和企业市场化运作的背景下单位的全能型角色逐渐向市场逐利型角色的转变，相应的单位在社会管理和控制的职能逐渐被淡化，并最终退出了社区治理体系。这种变化的结果之一就是原来单位为主、居民委员会辅助的治理格局被打破，社区的居民委员会将单独承担起基层事务的管理与控制。然而，社区委员会的权责分配倒挂一即自身拥有的资源、手段并不能完全满足履行职责的要求——导致在实际履职过程中社区居民委员会基于自身拥有资源的有限性和行政压力等因素的考量权衡下将更多的资源投入到政府分配的行政性事务中。与此同时，居民委员会则没有更多的时间和精力将各类社会性事务纳入自身实际日常工作视野中，进而无法真正有效地组织人们参与和管理社区公共事务。而由于在公共空间、物质资源、制度激励、个人能力等因素的影响，社区成员基于自身对公共利益的诉求而自发开展的社区公共活动陷入个体化、碎片化、非理性甚至极端化的无序自治的状态中。权威单一且影响力不足、社区成员彼此缺乏认同感，无法形成共享的基本行为规范与准则是当前城市社区治理的基本现状。这也说明当前的社区治理体系无力回应和有效解决现代社区基本社会生态所提出的内在要求。而在这张松散无力的治理之网中，人们选择社区调解解决彼此纠纷的预期和积极性也会大大降低，社区调解制度的推動与落地还需要做很多工作。

五、社区治理之网精致化的路径：社会组织的制度性常态化介入

针对社区委员会权责不匹配的问题，可以通过两种途径来解决。一种是通过对基层社区委员会的进一步赋权来最大限度满足社区委员会主持公共事务所要求的资源投入。然而，不仅政府资源是有限的，而且基层社区委员会的扩张同时也引发了行政成本的上升以及相应行政效率的下降。其结果可能出现与制度安排的初衷不一致，甚至相悖的情形。而另一种途径就是社会组织在社区治理中的制度性常态化介入。

一股而言，社会组织可以将处于原子化状态，在生活方式、价值理念存在异质性的人们重新组织起来，再次嵌入社会既有的治理结构之中，形成一个个具有同质性的小群体，并以此为平台和渠道让人们有序地参与社区公共事务的建设与管理。不仅如此，社会组织在开展公共活动，提供公共服务的同时也能够巩固和强化社区委员会、业主委员会、物业公司以及各种社会组织之间的联系与互动，不断地型塑社区的公共生活，从而形成社区共享的行为准则和具体规范。最终形成以社区委员会为主导，社会组织及其他主体积极辅助，社区成员共同参与，彼此共享社区公共伦理和行为准则的治理之网。

在这个权力文化网络中，各个治理主体在不断地表达和保护社会组织成员的要求同时，赢得和强化组织成员对各个组织的认同感和归属感以及对其领导者的信任和支持。当社区成员问发生矛盾和纠纷时，基于纠纷所涉及的范围不同，这些组织的领导者可以以主导者或参与者的角色介入纠纷中，利用自身在当事人中的影响力参与社区调解。与此同时，社区成员彼此共享的组织或社区文化与行为规范为双方当事人预测和评价彼此的行为及其后果提供了基本的预期，从而使得整体上调解的组织、推动乃至最终实现的可能性大大提升。因此，从提升社区调解实效的角度讲，社会组织应当介入社区治理制度化、常态化。