法治政府监管能力

周欣

摘要党的十八大制定《法治政府建设实施纲要》，此《纲要》是在继承近年来国务院颁布实施的《全面推进依法行政实施纲要》、《关于加强市县政存依法行政的决定》、《关于加强法治政府建设的意见》等文件的基础上，对于建设法治国家的创新和发展。《法治政府建设实施纲要》中提出的七个方面的主要内容全面的论述了法治政府能力建设的要求。本文认为，法治政府能力建设中监管能力是保障政府能力有效行使的重要方面，在对政府监管范围的合理限制后，应当强化政府监管能力的有效性。监管能力除包括政府对其管制的对象进行监管的能力外，也应当从广义上包括政府受到中央政府、民众的监管，以及自身监管的能力。

关键词法治政府 政府能力 监管能力 被监管能力

随着中国经济的不断发展，国家法治建设迫在眉睫。政府是中国经济社会发展直接的实施者和推动者，也是应对各种经济、社会和政治危机的直接负责机构，此外，我国政府公信力缺少、执法不当问题以及政府官员贪腐问题的高发。证明，要加强国家法治能力建设，提高应对各种可能出现的危机的能力，首先要加强法治政府建设，提升各级政府依法应对社会矛盾和问题的能力。国务院近年来出台了一系列有关国家法治建设的政策性文件，直至《全面推进依法行政实施纲要》的出臺明确法治政府作为目前的法治改革重点，《纲要》提出了七个方面的主要任务，七项任务全面围绕中国当前法治政府建设出现的问题，符合中国现实国情，此次《纲要》意在用五年时间基本建成法治政府，对于政府能力提升的要求很大。

要使政府能力能够有效实施，在赋予政府合理的权力外，需要政府在其权力范围内对其监管对象进行有效监督管理。监管能力指政府监督以及管理的能力，是政府在市场经济条件下为某些公共政策的落实而对微观经济主体实行的规范与制约。政府是维持社会秩序的主要机构，政府监管能力的有效性将影响国家公共政策落实有效性。但政府监管能力不能没有限制，政府由于其自身利益考量，在行使监管权力时可能违反市场规则，因此，政府监管需要确定其监管范围。此外，政府不只是权力的拥有者，主要是义务的承担者，其行使权力的过程同样需要受到监管，以保证其监管的合法性。因此，政府监管能力除了表现在其对外的监管效力上，也表现在中央对地方政府的监管、地方政府内部的自我监管以及外界对政府监管的接受度。此次《纲要》的相关规定重点在于对政府能力的限制以及对政府权力行使的监管，也对政府监管能力提出诸多要求，但以下几点在政府监管能力中没有体现：

一、政府对外监管能力

政府监管能力首先要求监管范围的确定性，但不能完全对市场不加监管。政府监管应当通过立法及政策的出台明确其权力边界，此次《纲要》对于政府在市场监管的范围进行限制，以防止政府对正常市场竞争产生不利影响，对于政府政策出台过程的公开化、透明化都展现出我国开放市场，将政府从市场的主导地位转变为引导地位。但考虑到我国现今市场消费者权利保护的薄弱，消费者权利受到损害的情景不断发生，政府的监管能力不能忽略其依照法律应当对市场进行的监管，即在不影响市场正常竞争的基础上，应当加大对于市场违反法律规定，危害消费者权益的行为的监管力度。

政府监管能力要求监管的公平性，例如，在环保方面中央政府出台了一系列关于整治污染企业的法律规定及政策性文件，但在地方对于污染企业的整治中，由于地方政府的财政收入部分来源于地方产业税收，大型企业的引进也是目前政府官员晋升的主要决定因素，政绩的产生途径之一，且大型企业为地方提供大量就业岗位，确实有利于地方的经济发展。因此，产生污染的大型企业往往会被地方政府明确忽略，以确保企业为地方经济发展的推动作用。政府监管在不同企业的不同对待不符合监管的公平性，其对污染企业的放纵导致的大量环境污染损害了公众利益。政府监管的不公正也与地方政府的利益导向及中央政府对地方政府监管不到位有关，此点将在后文具体论述。

二、政府受监管能力

政府监管能力从狭义解释仅指政府对社会机构的监管能力，从广义而言，应当包括政府受到监管的能力，政府受到监管的能力决定其监管能力是否能够有效实施。中央政府对地方政府、社会公众对政府、政府自身内部都有监管的权利。

（一）中央政府对地方政府的监管

中央政府是地方政府的主要监管机关，中央赋予或委托地方政府以国家权力，并监督地方政府权力的行使，限制地区政府权力的国家力量应当是中央。此时，中央政府既是政策的制定部门也是监管部门。出于地方政府自身利益的考量，当地方政府的利益与中央政府的监管要求不一致时，中央政府会对地方政府施加压力，以实现中央政府的政策目标，地方政府也由于缺乏独立性的制度使得它对于中央政府的命令只能服从而不能有任何异议，长此以往就导致地方政府在贯彻落实中央的决策时出现问题，中央也未能有效监管，出现地方政府的权力行使地方政府自身的利益驱使与中央全局性考虑的矛盾，导致中央决策在地方推行时发生困难，并使得地方保护主义的滋生。此次《纲要》加大打破地区壁垒的力度，力求统一全国市场，在市场交易方面破除地方保护主义。但对于全面改进中央决策在地方施行不畅的现状，并未加以规定。中央需要改变其政策在地方施行出现扭曲的情况，不仅要改变中央与地方的财政结构，还应当加大对于地方政府的监管力度。

中央政府对于地方政府的监管多采取运动式执法的方式，重点针对地方政府在日常运作中监管缺失的部分，如扫黄打非专项执法活动，打击黑社会、恐怖组织等暴力活动专项行动，对于地方政府确实起到监管作用，但此类运动式执法活动并没有长远效力，也只是中央政府卡里斯玛权威的加强。《法治政府建设实施纲要》以政策的形式发布代之以法律规定的出台，显示出现今中国的法治改革还是以政治推动机制为主，国家的政策发布只能显示出中央的卡里斯玛权威的盛行，政府官僚体制依然没有被限制在规则的框架下。在卡里斯玛权威衰弱后，若政府权力无法被规则限制，将导致政府权力的无限制扩大，因此，在2020年基本建成法治政府后，应当减弱政策对于政府的调控作用，代之以法律的明确规则对政府权力加以限制，法律的缺失使得政策在实际操作中难以得到实现。中央政府对于地方政府的监管需要在规则下的监管，而不是政策性的、运动性的监管。

（二）政府自身监管

政府权力的自身内部监管表现为政府组织机制的优化，政府自身内部监管的缺失有政府机构设置、职能分配、部門职责不合理或不清晰的原因，政府自身组织结构的混乱将导致政府自身监管的难归责、难处理。学界对于我国政府运作出现问题的原因有政府“压力型”体制导致的上级政府为实现政治目标对下级政府施压，下级政府为应付上级政府施加的压力，往往会采取其他手段；政府“控制权”以中央与地方所享有的目标设定权、检查验收权及激励分配权不同的分配组合导致的不同的治理模式；以“政绩”为考核目标的不当政府激励方式导致官员为晋升追求政绩忽略其背后可能导致的危害；中国的政府体制为由下至上，每级政府只对其上级政府负责，且政府作为主要由上一级政府评价，一级负责的体系导致政府官员为其“政治生涯”的发展，对主管其部门的领导采取如行贿拉拢的非正式规则。以上几种理论对我国政府组织机制的详细分析显示出我国政府组织机制改革的必要性，且由于政府是进行行政活动的主要机关，其自身对于行政工作的程序、内容的熟悉程度是其他机关无法比拟的，更为容易判断法律范围内行政机关行政权的行使适当与否，并能够及时对不适当的行政行为予以纠正。

此次《纲要》对于法治政府职能的优化主要表现在有关优化政府组织结构的规定中：“完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。深化行政体制改革，优化政府机构设置、职能配置、工作流程，理顺部门职责关系，积极稳妥实施大部门制。创新行政管理方式，完善政府绩效管理。推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度，强化中央政府宏观管理、制度设定职责和必要的执法权，强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化职责，强化市县政府执行职责。”对于政府内部的权力监督机制作了详细规定。第四项任务“坚持严格规范公正文明执法”中规定了有关完善行政执法程序、全面落实行政执法责任制、加强执法保障等的具体措施；第五项任务“强化对行政权力的制约和监督”中对健全行政权力运行制约和监督体系、加强行政监督和审计监督、全面推进政务公开、完善纠错问责机制的规定都对行政权力的监督作了规定。此次《纲要》提及了对政府内部职能和行政体制的完善，有望通过政府内部组织职能的完善，促进政府自身监管的完善。

（三）社会公众对政府的监督

社会公众的监督能够切实监测政府权力行使的合法性及适当性，政府权力使、政策制定、执法程序合法性监督，只由政府自身及上级主管部门监督难以完全保证监督结果的公正性，由公民参与监督才能保障政策符合社会需求，程序合法。此次《纲要》在“完善依法行政制度体系”中规定有完善立法项目向社会公开征集制度、拓展社会各方有序参与政府立法的途径和方式、健全公民、法人和其他组织对规范性文件的建议审查制度；在“推进行政决策科学化、民主化、法治化”中规定有事关经济社会发展全局和涉及群众切身利益的重大行政决策增强公众参与；在“强化对行政权力的制约和监督”中规定起草法律法规规章和规范性文件，要有效落实公开行政权力运行流程、自觉接受党内监督、人大监督、民主监督、司法监督、完善社会监督和舆论监督机制。此次《纲要》赋予社会公众广泛的对政府的决策制定、行政执法、行政权力等的监督权。

保障社会公众对政府的有效监督需要注重政府行为的民众参与，民众对于政府行为的影响及行为目的的不了解，容易使民众参与流于形式，《纲要》对于政府行政行为的民众参与相关规定可能会迫使政府为实现其政策目的，用民众参与的形式代替民众实际了解政府行为的实质要求。因此，民众参与不仅是从形式上加强民众在政府行为决策中的“出席率”，更多的应该是充分解释政府行为的内在价值，再由民众提出其对该政府行为的意见。

三、结论

政府作为社会秩序的主要维护者，政府能力建设是实现法治政府的基础，政府监管能力作为政府履行其职能的重要途径，必须得到强化，以减少政府的不作为。同时应当注意政府的被监管能力，以切实将权力关在制度的笼子里。