民事检察建议程序设计的实证研究

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(1.济南市人民检察院，济南 250099；2.济南市高新区人民检察院，济南 250099；3.济南市槐荫区人民检察院，济南 250023)

一、引言

检察建议是检察机关着眼维护司法公正和权威，依据法律原则和立法精神，在履行民行检察监督权上的发展和创新。2012年修改的《民事诉讼法》在检察监督领域一个重大变化就是增加规定了检察建议，扩充了检察监督方式。自2012年8月《民事诉讼法》修改以来，学术界对检察建议有不少研究。但总体来看，现有文献多对检察建议的历史沿革、概念、性质、适用条件、强制力和完善建议等进行过介绍、分析和总结，这为本文研究提供了丰富资料和参考依据。但在研究检察建议的现有文献中，专门系统研究民事检察建议的文章还比较少，在研究内容、研究方法和研究结论上都为本文研究留下了一定空间。一是现有文献对民事检察建议往往只针对《民事诉讼法》对检察建议的规定进行研究，没有结合“两高”相关会签文件以及高检察院关于民事行政检察办案的相关规定作系统分析研究。二是现有文献对民事检察建议的研究以理论分析和探讨为主，缺少以一定办案数据作为基础和支撑的实证研究。三是现有文献往往笼统的对民事检察建议进行整体介绍和分析，缺少对民事检察建议类型化的研究。四是现有文献对再审检察建议的研究，仅限于比较其与抗诉制度的异同和优劣势，在完善再审检察建议的效力方面，并未考虑建立同级抗诉制度的合理性和可行性。

笔者认为，仅从词义上分析“建议”的效力，显然无法支撑起检察监督的功能，《民事诉讼法》的修改在检察监督的应然效力和实然效果之间埋下了矛盾的种子。本文采用实证研究和类型化研究的方法，以提高民事检察监督效力、实现最佳监督效果为核心，从宏观到微观、从形式到实质，对裁判结果监督、诉讼程序监督中的关键性程序问题进行重新整合与设计，为突破当前民事检察建议监督方式之瓶颈提供可行建议。

二、民事检察建议的基本类型和制度功能

(一)民事检察建议的基本类型

通过考察我国目前关于民事检察建议的相关法律和司法解释，民事检察建议规范意义上的外延主要包括民事再审检察建议、民事审判程序监督检察建议、民事执行监督检察建议和改进工作检察建议等四大类，四类检察建议的监督对象各有不同。

一是民事再审检察建议。该类检察建议以法院已经生效的错误民事裁判和损害国家、社会公共利益的调解书等实体处理结果为监督对象，旨在启动再审程序，属于程序启动式[1]的检察个案监督。二是民事审判程序监督检察建议。该类检察建议以民事审判程序中法官、陪审员和书记员的违法行为为监督对象，属于矫正式[1]的检察个案监督。三是民事执行监督检察建议。该类检察建议以民事执行活动中违法的执行行为为监督对象，旨在促使法院直接纠正错误行为，也属于矫正式的检察个案监督。四是改进工作检察建议。该类检察建议是以同类或多起案件中的适用法律问题和相同违法行为为监督对象，同样属于矫正式的检察监督，但更侧重类案监督。最高人民检察院《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》(以下简称《民事诉讼监督规则》)第112条对民事检察领域的改进工作检察建议作出了相对系统的规定，明确列举了四类监督事由。

从内涵上分析，民事检察建议应当是人民检察院针对人民法院在民事诉讼实体结果、民事诉讼程序和裁判标准等方面存在的问题，以法律监督机关的定位，提出自己的意见和建议，督促人民法院纠正其错误和偏差的民事检察监督方式。从立法定位上看，民事检察建议是与人民检察院传统的监督手段抗诉相并列的一种法律监督方式。民事检察建议与抗诉这两种检察监督方式所产生的监督效果的差别，仅仅是出于检察监督策略的考虑或因检察监督对象的不同而造成的必然结果，不能因此而将民事检察建议简单定性为强制力不大的所谓“柔性权力”[2]。人民检察院作为国家法律监督机关的宪法定位以及民事诉讼法的明确授权，决定了人民检察院对民事诉讼活动的监督应当有位有为。民事检察建议，即便冠以“建议”之名，也不能因此而削弱这一法定检察监督手段的监督效力。民事检察建议以“建议”之名，行监督措施之实，归根结底是一种具有法律效力的监督措施，而不应当仅仅是一种商榷式仅供参考的普通建议。

(二)民事检察建议的制度功能

1.侧重同级监督，提升监督效能。民事检察建议的这一制度功能主要体现在两个方面：其一，缩短监督周期。检察建议这一监督方式专为同级监督设计，程序设置更加简洁。以再审检察建议为例，与目前的上级抗诉制度相比，它免去了抗诉监督在检察机关内部所要经历的提请抗诉环节，也免去了案件由接受抗诉的法院重新指令回下级法院再审的繁杂程序和检察机关的指令出庭环节，有利于节约司法资源，提高监督效率。其二，分流监督案源。根据再审检察建议的制度设计，在《民事诉讼法》第200条规定的13项再审事由中，除存在适用法律确有错误和审判人员有职务犯罪行为两项事由，以及对同级法院再审后作出或经同级法院审判委员会讨论作出的裁判结果进行监督外，检察机关可以选择提出再审检察建议直接对同级法院的生效裁判、调解书进行监督，有助于减轻上级院的办案压力。

2.充实检察权能，实现权力制衡。民事检察建议丰富了检察监督措施，有效串连起民事诉讼检察监督的全过程，是将检察监督触角从裁判结果延伸至审判程序、从审判活动延伸至执行过程的重要依托。一方面能够有效填补人民检察院抗诉监督的盲区，通过引入外在权力因素，强化检察权对审判权的制衡，改善审判权一权独大的强势职权主义民事诉讼模式。另一方面，也为民事诉讼当事人提供了一条权威可靠的司法救济途径，有助于疏导当事人对司法不公的不满情绪。同时，民事执行领域的种种乱象一直受到人们的普遍诟病，民事检察建议这一检察监督方式的有效运用，有助于以常态化的检察监督规范执行权的行使，从而保障裁判结果的执行力。

3.程序实体并重，维护公平正义。由抗诉所对应的裁判结果检察监督曾一度代表了民事检察监督的全部内容。事实上，与裁判结果的事与愿违相比，在民事诉讼过程中，违反法定期限办案、违法送达、违法中止或终结案件等审判人员的有意或无意造成的程序违法或程序瑕疵更易引发当事人的怀疑、不满和敌意，甚至会使当事人将对己不利的实体裁判结果，完全归咎于程序的不公正。民事审判程序监督检察建议能够及时修正民事诉讼程序中的违法行为，补救程序不公可能引发的对实体裁判结果的信任危机，以当事人能够切身感知的程序正义促进实体正义的实现，也有利于提高当事人对裁判结果的认可度。

三、民事检察建议的困境与成因分析——以J市的相关实践为分析对象

(一)以J市民事检察建议工作开展为切入点的分析

通过分析表一“2010—2015年J市再审检察建议发出与采纳情况”可以看出，再审检察建议工作在2012年《民事诉讼法》修改前就已经成为J市检察机关一种常态化的监督方式。特别是在2011和2012年，再审检察建议发出数量大幅增长。2010—2012年的3年间再审检察建议的采纳率也处于较高水平。相比之下，2012年《民事诉讼法》修改后，2013—2015年再审检察建议的发出数较以往有所下降，采纳率也随之下降。通过分析表二“2010—2015年J市再审检察建议监督事由分类情况”可以看出，2014年以前，有相当一部分再审检察建议是因为法院适用法律错误而提出。而由于2013年11月开始实施的《民事诉讼监督规则》明确规定对于生效裁判适用法律错误的情形只能通过抗诉予以监督，此后，J市检察机关发出的再审检察建议已经不存在适用法律错误的监督事由。此外，因2012年修改后《民事诉讼法》删除了“违反法定程序可能影响案件正确判决、裁定”这一兜底性的程序违法再审事由，故2013年以后J市检察机关因程序违法而提出的再审检察建议数量也相对减少。

通过对表三、表四“2010—2015年J市民事执行监督检察建议发出与采纳情况”、“2009—2015年11月J市审判程序监督检察建议发出与采纳情况”进行分析可以看出，在2012年《民事诉讼法》修改前，民事执行监督和审判程序监督检察建议案件的办理数量长期处于较低水平，但采纳率均达到100%。2012年《民事诉讼法》修改后，特别是在近两年，民事执行监督和审判程序监督案件数量有了一定幅度的上涨，也都维持了较高的采纳率。此外，J市检察机关发出的民事检察建议均属于个案监督，没有在履行民事检察监督职责过程中，专门针对类案问题向法院发出民事诉讼内改进工作检察建议。表五“2014—2015年J市民事执行监督、审判程序监督检察建议监督事由分类情况”显示，实践中J市办理的该两类监督案件监督事由分布相对集中，且多数属于对法院的不作为行为进行监督，如怠于履行执行职责和超出法定期限办案。

表1 2010—2015年J市再审检察建议发出与采纳情况

表2 2010—2015年J市再审检察建议监督事由分类情况

表3 2010—2015年J市民事执行监督检察建议发出与采纳情况

表4 2009—2015年11月J市审判程序监督检察建议发出与采纳情况

表5 2014—2015年J市民事执行监督、审判程序监督检察建议监督事由分类情况

(二)民事检察建议的实践困境与原因剖析

1.民事再审检察建议的实践困境与原因剖析

通过以上对J市近年来再审检察建议案件办理情况的分析，不难看出，再审检察建议案件目前存在的主要问题有：一是在2012年《民事诉讼法》修改后案件数量不升反降；二是法院对再审检察建议的审查处理周期过长。究其原因，一方面是由于2012年修改后《民事诉讼法》明确规定了申请检察监督的前置程序，导致就生效裁判申请检察监督的案件尤其是一审生效裁判监督案件数量减少。同时，再审检察建议的具体监督事由因法律和司法解释规定的变化而缩减。另一方面，法律和相关司法解释对再审检察建议受理前法院的审查期限至今未有明确规定，《民诉法司法解释》也只是规定了法院受理后对再审检察建议的审查期限，并对再审检察建议受理前的形式审查条件作出了具体而严格的规定，提高了准入门槛。

如果排除再审检察建议跨年度采纳的因素，J市再审检察建议的采纳率总体上处于较高水平。但是，在这种高采纳率的背后往往是检察机关为确保经本院检委会讨论决定提出的再审检察建议不被法院长期搁置并最终能够被法院采纳，不得不与法院反复进行沟通协调。当然，与被监督对象进行良好的沟通协调不失于一种监督策略，但是如果将再审检察建议被采纳的砝码全部压在做沟通协调工作上，甚至发展为纯粹请求式的沟通协调，则背离了再审检察建议的法律监督措施属性。

2.民事执行监督和审判程序监督检察建议的实践困境与原因剖析

通过对J市近年来民事执行监督和审判程序监督案件的分析可以明显看出，民事执行监督和审判程序监督检察建议存在的最主要问题是案件办理数量长期处于较低水平，监督的强度与广度尚未达预期。总的来说，民事执行监督和审判程序监督检察建议的发出数量与目前法院在民事审判程序以及执行过程中存在的问题之多不成正比，与抗诉案件的办理数量相去甚远，多元化监督格局显失平衡。此外，民事执行监督和审判程序监督检察建议高采纳率背后也存在通过沟通协调人为提高采纳率的情况。

民事执行监督和审判程序监督检察建议在实践中存在以上问题的原因主要有：一是案件来源严重受限。民众对法律新赋予检察机关的执行监督和对审判人员违法行为监督的职能尚知之甚少。二是检察建议存在天然缺陷。检察监督措施因被贯以“建议”之名，使其应有的强制力不复存在，影响了监督效果。三是检法两家存有认识分歧。对民事执行检察监督和对审判人员违法行为监督的范围有认识分歧，部分法院还存在一定的抵触情绪。

3.改进工作检察建议的实践困境与原因剖析

J市检察机关之所以没有向法院发出过改进工作检察建议，一方面是因为《民事诉讼监督规则》出台前，改进工作检察建议基本都属于民事诉讼外监督，并且监督对象和范围主要是针对其他国家机关、企事业单位存在的制度隐患或相关人员的违纪行为；另一方面，检察机关对法院的监督更侧重于民事诉讼内的个案监督，而忽视了对类案的分析总结。当前，民事审判、执行工作中不断出现新情况、新问题，不同法院之间，甚至同一法院之间就同类案件执法标准掌握不一的问题，多起案件中适用法律存在同类错误的问题，都影响了审判和执行活动的权威。检察机关确有必要及时进行总结分析并在此基础上向法院发出改进工作检察建议。

四、民事检察建议的完善路径与具体构想

(一)完善路径

检察监督就其本质而言，是在国家审判权力的单一结构中，添附另一个同质的司法监督权，起到制衡审判权、保障诉权的作用。[3]正是本着这样的立法意图，2012年修改的《民事诉讼法》，在民事检察监督实践开展的基础上，从立法层面吸收扩大了民事检察监督外延性的制度设置，促使民事检察监督由有限的抗诉监督向全面监督转轨。但是，任何制度设计想要达到合理、完善的状态都不是一蹴而就的，修法后民事检察监督的开展实践表明，要构建一个相对合理的检察监督与司法审判关系，以确保符合公平正义要求的司法产品源源不断地被生产出来，就应当在民事诉讼中进一步导入检察监督权，修正相关制度设计，强化检察监督权对审判权的制衡力度。[3]在宪法赋予的法律监督权的权力边界内，在尊重民事诉讼规律、维护司法权威的前提下，进一步释放检察权，改变目前检察建议效力羸弱，民事检察监督的实然效果与应然期待之间存在较大落差的现状。以此为指引，民事检察建议程序的完善路径可以概括为完善制度机制和监督范围，以增强监督措施的可操作性、合理性和监督效力。

(二)具体构想

1.升级再审检察建议为递进式双轨抗诉制度

再审检察建议的制度优势毋庸置疑，但其也存在非常明显的制度弊端。一是再审检察建议和抗诉的监督事项均为法院的裁判结果，两者的适用范围重合度极高。对同类事项适用不同类的监督方式，很有可能形成不同的监督效果，与维护法律的统一正确实施这一检察监督目的相背。二是在检察机关向法院发出再审检察建议后，法院是否裁定再审的标准为裁判结果是否确有错误，也就是说，对于检察机关发出的再审检察建议，法院在案件立案阶段即未审先判，作出确有错误或者没有错误的判断，明显有违审判原则。三是民事诉讼检察监督实践表明，再审检察建议正式入法并未使其运行更加顺畅有效，《民诉法司法解释》为再审检察建议设置了受理前的审查程序却未对此规定审查期限，再审检察建议的效益优势无法充分发挥，检察机关为确保监督效果一味与法院进行所谓的沟通协调，也在一定程度上损伤了检察监督权威。事实上，再审检察建议本就是为将来实现同级抗诉而设计的过渡性办法[4]。推动民事检察建议从裁判结果监督措施中退出，将民事检察监督领域现行的上级抗诉制度和同级再审检察建议制度合并升级为同级抗诉为原则、上级抗诉为补充的递进式双轨抗诉制度，应为解决目前裁判结果检察监督实践中诸多棘手问题的有效途径。

递进式双轨抗诉制度的基本规则应当是，除存在对同级法院再审后作出或经同级法院审判委员会讨论作出的裁判结果进行监督的情形外，均应当由同级检察院通过提出抗诉的方式对同级法院的裁判结果进行监督。接受抗诉的法院必须裁定再审。如果同级法院未采纳抗诉意见而作出维持判决或裁定，在当事人坚持其检察监督申请或者同级检察院认为再审裁判结果错误且损害国家、社会公共利益两种情形下，同级检察院应当提请上一级检察院对该再审裁判向上一级法院提出抗诉。原则上，同级抗诉与上一级抗诉均以一次为限。

2.强化程序监督检察建议的监督效力

民事检察领域的程序监督主要包括审判程序监督和民事执行活动监督两大类，“两高”相关会签文件和《民事诉讼监督规则》对该两类监督案件已经构建了具体的制度规范。目前，检察机关开展程序监督工作所采用的统一监督方式为检察建议。考虑到目前民事检察建议制度在现实运行中遭遇的重重阻力，为了避免因检察建议在名称上的缺陷造成不必要的误解，减少检法两家在认识上的持续分歧，矫正实践中不断出现的监督怪象，有必要将目前审判程序监督、民事执行程序监督检察建议修改为纠正意见，以纠正违法通知书的形式对两类审判程序中存在的违法问题进行监督。与检察建议相比，纠正意见显然更能体现监督措施的属性，对检察监督方式在名称上的优化有利于纠正把监督措施当成工作建议的认识偏差。

此外，2012年修改的《民事诉讼法》并未明确规定检察机关对法院受理、处理检察监督案件有权进行监督。事实上，对法院受理、处理检察监督案件的活动是否合法进行监督，更有利于确保检察监督效果的实现。对此，“两高”会签文件规定了检察机关的异议制度，最高人民检察院《民事诉讼监督规则》又进一步规定了检察机关的跟进监督制度。事实证明，《民事诉讼法》立法态度的暧昧容易引发检法两家的认识分歧，在《民事诉讼法》中对跟进监督制度予以明确规定显然更加妥当。

同时，纵观整个《民事诉讼法》，有多处都规定了相关行为构成犯罪的，依法追究刑事责任，行为主体涉及审判人员、诉讼参与人、被执行人，还明确规定了审判人员有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为，构成犯罪的，要依法追究刑事责任。因此，建议《民事诉讼法》在此基础上增加规定检察机关在履行监督职责过程中，发现相关单位或人员涉嫌犯罪线索，应当及时移送相关职能单位。

3.完善改进工作检察建议的适用范围

《民事诉讼监督规则》规定的四项监督情形仍有完善空间。其中，法院对同类问题适用法律不一致属于裁判标准或执行标准的把握问题，往往系因法院与法院、法官与法官之间对民事审判、执行工作中的疑难问题或新情况、新问题存在认识分歧导致，就个案来说，法院的处理结果并不存在绝对意义上的违法或错误，只是标准把握不一将不利于法律的统一正确实施，也有损司法公信。检察机关在充分调研基础上对此类适用法律问题进行类案监督，不失为一种良好的监督策略。同时，对于民事诉讼内的监督范围，《民事诉讼监督规则》并未涉及法院的不当行为。然而，在民事审判过程或民事执行活动中，法院会做出一些尚不能明确界定为违法，但属于打擦边球或规避法律的不当行为，这些行为对司法公正和司法权威同样也会造成伤害。《民事诉讼监督规则》虽然规定有关单位的工作制度、管理方法、工作程序违法或者不当，检察机关可以发出改进工作检察建议，但此处所指的“工作程序违法或者不当”，显然并非民事诉讼程序。

综合以上分析，民事检察领域改进工作检察建议的范围应当包括：一是针对法院在多起案件中适用法律存在同类错误问题，发出的类案监督检察建议；二是针对法院对同类问题适用法律不一致发出的类案监督检察建议；三是针对法院在民事审判过程或民事执行活动中的不当行为发出的个案监督检察建议；四是针对法院或其他单位发出的社会管理类检察建议。改进工作检察建议的具体办理程序，可以参照目前有关民事审判程序监督和民事执行监督案件办理程序的规定。此外，考虑到改进工作检察建议具有真正的“建议”属性和相对柔和的效力，检察机关可以与被建议单位事先进行良好的沟通、协调，必要时约谈相关负责人，并在事后积极回访、督促，以达到良好的监督效果。

[1]张卫平.民事诉讼检察监督实施策略研究[J].政法论坛，2015(01).

[2]李润生，史飚.民事检察建议制度新探[J].湖南社会科学，2014(01).

[3]汤维建.民事诉讼法的全面修改与检察监督[J].中国法学，2011(03).

[4]孙加瑞.新民事诉讼法有关检察制度的若干问题[J].国家检察学院学报，2014(03).