论合理界定政府与市场的法律边际

(华东政法大学经济法学院，上海 200042)

一、问题的提出

经济发展和社会进步，依赖社会资源的合理配置，政府与市场作为资源配置的两种最为主要和关键的手段，其配置的地位、手段的运用、冲突的解决，历来是政府和学者们关注的焦点，从本质上讲，市场经济是一种涵蕴法治精神的经济形态，也是一个政府干预与市场调节和谐互动的经济形态。[1]当今世界许多国家的经济发展中，政府发挥着日益重要的作用，但是如果政府的作用得不到有利的发挥，政府往往也会成为一国经济衰退的因素，因此，如何把握政府作用的良好发挥，合理界定市场经济体制下政府的地位和职能便成为研究的热点。任何事物有其普遍性，也有其特殊性，即使是在当今经济全球化的大背景下，每个国家的国情不同导致各国政府在干预本国经济发展的范围和程度上有所不同，因此在法治背景下，深入探讨政府与市场的边际，正确看待政府的职能和地位是促进政府调控和市场机制良性互动的重要环节，也是促进经济可持续发展的重要理论基础。

二、国内外相关研究和理论综述

(一)国内外政府与市场关系理论

西方国家关于政府与市场关系理论总体来讲分为三大学派，一个是以亚当·斯密(Adam Smith)为代表的自由主义理论，一个是以凯恩斯(Keynes)为代表的干预主义理论，此外还有制度学派和选择学派。斯密在其著作《国富论》中强调了市场的巨大作用，政府则处于次要位置，担任“守夜人”的职责，冯·哈耶克(F.A.Hayek)则认为个人自由是社会存在的基础，因此与个人密切联系的市场也应当是自由的，弗德里曼(Milton Friedman)认为市场机制对经济有自动调节功能，市场能使经济均衡发展；干预主义理论以英国经济学家庇谷(Arthur Cecil Pigou)的福利经济学尤具有代表性，他认为政府干预是弥补市场机制缺陷的需要；约瑟夫·E·斯蒂格利茨(Jeseph Stiglitz)认为市场不健全、信息不完备、不完全竞争、外在性以及市场交易费用的存在是政府需要加以干预的深层原因。“新凯恩斯主义”一度流行于西方学界，其批判继承了原有的凯恩斯主义，更适宜一国经济发展；但是“滞胀”现象的产生催生了以科斯(Ronald Coase)为代表的制度学派和选择学派，认为政府干预市场的前提是政府干预活动的交易费用必须低于市场活动的交易费用，否则就会导致经济运行的无效，选择学派的詹姆斯·布坎南(James Buchanan)的公共选择理论主张政府干预市场的前提是市场已经长久失败，市场的暂时失灵并不需要政府的干预，而查尔斯·沃尔夫(Charles Wolff)则认为政府与市场之间的关系是错综复杂的，不能一概而就，这两种选择通常是相互交替进行。

我国从计划经济体制到社会主义市场经济体制的转变过程中，市场的作用被一步步的提升，目前为止，让市场在资源配置中起到决定性作用已经成为我国政府的政策标准。我国学者通过对西方国家政府与市场关系理论及相应的经济发展状况的分析，得出政府与市场是两种资源配置的手段，市场代表着大量的微观生活，而政府代表着宏观上的调控，两者并没有相互替代的关系，而是相辅相成的，且两者有着特定的作用范围，只有达成这种配置手段的均衡运用，才能保障经济稳健发展。

(二)国内外政府经济职能综述

一国政府的经济职能的有效发挥是维持国家经济发展的必要条件，而纵观国内外，不同的社会制度下政府经济职能迥然不同。西方资本主义国家，从一开始斯密倡导的“自由放任主义政策”，形成了资本主义的大发展和空前繁荣，随之而来的频繁的周期性经济危机给西方国家当头一棒，凯恩斯主张的强调政府干预市场”凯恩斯主义“得以登上历史舞台，在其理论指导下的罗斯福新政则印证了政府干预市场的巨大作用，但好景不长，政府过度干预市场导致的“滞胀”现象催生了供给学派和制度学派，这两大学派尖锐指出了国家过度干预市场的弊端，但并未矫枉过正，主张国家干预和市场调节相结合，这使得西方国家经济走出了困境。

社会主义经济理论中政府经济职能源于马克思主义经典著作的政府职能理论。(1)列宁和斯大林相继继承了马克思和恩格斯的理论，苏联于20世纪50年代形成了世界上第一个社会主义经济体制，即传统的计划经济体制，这种体制曾长期被社会主义国家奉为经典，我国也不例外，在这种体制下，政府的经济职能广泛而强大，不仅肩负着国有资产的全部职能、宏观调控职能、社会管理职能，而且集市场职能、企业职能、家庭职能于一身，成了社会经济运行的唯一组织者、指挥者和调节者，这种无所不包的政府经济职能是苏联和其他传统社会主义国家在相当长一段时间经济停滞不前的重要原因。[3]

我国在由传统的苏联模式的计划经济体制转变为社会主义市场经济体制的过程中，市场自我调节的功能被逐步重视，政府简政放权，逐步给予市场主体更多的自由，但这并非自由放任，而是在宏观调控的大局下，有条不紊地推进市场在资源配置中的基础性作用，建立了具有中国特色的市场经济体制。(2)在这一过程中，政府的职责和角色在不断的变化着，那么在当今全球经济发展似有停滞不前的大背景下，如何准确的看待政府的地位，处理好政府与市场的关系，合理界定政府与市场的法律边际，是促进经济健康运行的重中之重。

由于政府配置和市场配置资源均有其利弊，所以当代国家中无论是社会主义国家还是在资本主义国家均不存在的纯粹的市场经济，而是在现有的经济体制下，市场化和政府弥补市场失灵处于一种“双向运动”。(3)基于效率的考虑，凡是市场配置更为有效的，就应当实行市场化，只有存在市场失灵的情况下，且政府配置更为合理时，才需要政府配置，相比于政府配置，市场配置资源的范围更广，总体上效率更高，因此，可以明确地说，应当让市场在资源配置中起到决定性作用。那么如何将政府职能发挥到效率最高的限度，这便涉及到政府在干预市场过程中的职能定位。有学者认为，“当今中国政府的职能定位，既不同于管事越少越好的守夜人，更不同于全面干预和替代市场的传统计划型政府，而是在保证市场资源配置起基础性作用的前提下，政府积极、适度、有效地行使对市场运作的宏观调控职能，以发挥政府与市场的优势互补作用”；[5]也有学者认为，政府的职能应当根据“功能匹配理论”，考虑市场的特点，某些职能由政府亲自履行，有些职能委托市场履行，有些则要“放手”让市场自主选择和使用，譬如，市场可以自主提供的产品，具有可竞争性，如果这类产品不涉及国家安全以及国家宏观经济布局，国家可以通过产权重组或者出售的方式使其逐步民营化，降低政府在这些领域的“影响力”；(4)还有学者从另辟蹊径，将政府经济职能的可能视角分为经济活动和经济建设，认为政府经济职能体系应当是无为、干预和建设的统一，在纯粹经济活动部分，政府不应当干预经济，即是无为状态，在经济活动与经济建设交叉部分，政府应当干预经济，而在纯粹经济建设部分，政府应当履行经济建设的经济职能；[6]也有学者将现阶段我国政府经济职能进行了总结，概括起来就是国有资产管理职能、市场监管职能、宏观调控职能和提供公共产品的职能，这些职能又被称为“弥补市场缺陷的职能”，并认为“弥补市场缺陷的职能”是社会主义市场经济条件下政府的主要经济职能。

三、政府与市场的边界理论——从经济学角度分析

从经济学角度分析政府与市场的边界有四种模式，相互替代、相互补充、完全排斥、共同失灵四种情形。

(一)相互替代

政府与市场是一种相互替代的关系。也就是“非此即彼”和“此消彼长”的关系，即下图所示：

图1 政府与市场的相互替代关系(a)

图2 政府与市场的相互替代关系(b)

(二)相互补充

政府与市场处于一种“你中有我、我中有你”的融合关系中，政府不一定排斥市场，市场的运行也不一定排斥政府的合理干预，从整个社会经济体来讲，政府与市场的互补关系，是市场经济条件下的基本关系，更严格地讲，市场经济体制下的政府与市场互补关系是政府对市场的补充关系，因为市场在资源配置中发挥着基础性的作用。[2]

(三)完全排斥

完全排斥，也就是在某些领域只能是市场调节，而某些领域只能由政府来调控，例如关系国民生活的纯公共产品的生产经营必须由政府主导。判断政府与市场的关系是否是完全排斥关系，只能从成本和收益的比较中进行分析，政府和市场的作用都能带来一定的收益，并且都有一定的成本支出，如果政府替代市场是为了节约市场的交易费用，用市场去替代政府则是为了节约政府成本，当用政府去替代市场所引起的政府成本增加，无论在何种状态下都永远大于其所节约的市场交易成本时，此种情况就属于市场对政府的完全排斥，相反，当用市场去替代政府所引起的交易成本增加，无论在何种状态下都永远大于其所节约的政府成本时，此种情况就属于政府对市场的完全排斥。

(四)共同失灵

如果政府和市场单独发挥作用以及政府与市场共同发挥作用的成本都大于收益，这种关系便是政府和市场共同失灵关系。产生这种情况的原因有很多，可能是政府或市场本身机制的不完善导致，也有可能是政府或者市场本身存在着不可避免的缺陷，此时，第三方的力量将得到关注，国外通称的“非政府组织”，在我国被称为民间组织，也可以称它们为第三部门，它可以有效避免政府和市场固有缺陷，是应对共同失灵情况的有利存在。

正如G·霍奇所言，一个纯粹的市场体系是不存在的，一个市场系统必定渗透着国家的规制和干预，干预本质上是制度性的，市场通过一张制度网发挥作用，这些制度不可避免地与国家和政府纠缠在一起。所以无论是哪种模式的关系，政府和市场都是相互交融的，而这也导致某些情况下，两者作用的边界难以划分，不管是从经济学角度抑或经济法角度，研究政府与市场的关系的目的在于资源能够得到更优化的配置，市场经济体制得到更好的贯彻，从而经济可以稳健的运行，避免金融危机的再次出现。不难发现，国内外学者们的争论焦点总是在于政府的角色、职能和定位，因此，如何正确看待一国政府在本国的经济发展中的地位、职责将是合理界定政府与市场边际这一问题的关键所在。

四、正视我国政府的经济职能

从自由放任主义到凯恩斯主义，再到制度学派和供给学派，可以看出政府的经济职能并不是简单的在政府与市场之间作出肯定或者否定的选择，正如经济学角度的政府与市场互相补充理论，关键在于程度上的选择，政府有政府的优点，市场有市场的优点，而利用政府的优点来弥补市场的缺陷，用市场的优点来补足政府的缺点，找到并保持这样一种均衡才是政府和市场相互融合的目标。

(一)政府经济职能范围和目标

市场经济中政府的职能范围，即政府的职能定位，具体包括宏观调控、保护产权和维护市场秩序、社会管理、公共服务等，政府履行这些经济职能的目标，即政府对经济进行干预的目标，理查德·马斯格雷夫在《公共财政理论》中阐述为稳定经济、收入分配、资源配置，这与我国目前宏观调控的目标“促进经济增长，增加就业，稳定物价，保持国际收支平衡”不谋而合，此外，政府职能的范围也受一国经济发展水平、经济发展平衡程度、对外开放程度等诸多因素的制约。

(二)正视政府职能的理论根源

曾经的自由放任主义成就了经济的短暂繁荣，随之而来的经济危机让人们认识到政府干预的重要性，但是矫枉过正的这只“看得见的手”却不能用力过度，原因便在于“政府失灵”，而新时期政府职能的合理定位的根源在于克服这种“政府失灵”。政府失灵的原因有很多，比如，政府虽然是谋求公共利益的机构，但是难免会存在“内部效应”，滋生腐败，此外，一些资源的配置由政府执行，效率未增反降，其不计较成本，缺乏竞争使之缺乏追求效益的动力，整体协调性也因为机构冗多等因素有所下降，而政府的决策失误则会对市场经济造成难以挽回的负面影响，正确的决策需要政府对市场信息进行充分了解，采取手段也要适度得当，因此在复杂的市场环境中，“政府失灵”极易发生，尤其是当代经济全球化和一体化程度越来越高，“政府失灵”的成本也愈加提高，影响范围也愈加广泛。

(三)政府职能的履行系“治理”而非“统治”

现代国家政府多采用“治理”来形容政府行使其职能的过程，“治理”一词蕴含着政府在干预市场时所应当秉承的“度”，有学者总结“治理”的几个特点，治理主体多元化、治理机制中的权力运行可以是多个向度、治理结构呈现多元化网络等特点。[4]抛弃“统治”的思维方式，给予市场主体更多的自由选择权，但并非自由放任，“治”字便体现在政府职能上，所以政府职能的发挥要合乎政府治理的宽度和限度，现阶段“让市场在资源配置中起决定性作用，让政府更好的发挥作用”讲求的就是一个“治理之度”的问题。

五、界定政府与市场的法律边际

“在当今世界，如果没有政府的作用，那么要形成错综复杂的经济和社会网络是不可能的。”[7]当代经济环境的错综复杂要求所有国家的政府再也不能“无为而治”，但是政府干预的前提是必须是充分的尊重市场，任何背离市场规律和市场内在要求的干预都是阻碍经济发展的，我国曾经奉行的计划经济体制给我国的经济和社会留下了深刻的烙印，虽然现在政府已经鼓励让市场发挥资源配置的决定性作用，但在实践中政府的不当干预常常会造成难以消退的恶劣影响，因此要保证政府的职能发挥到位，明确政府与市场的边际，必须通过法律的形式明确政府与市场的法律边界。

市场经济条件下，政府行使经济职能，或是通过经济立法，或是颁布相关经济法规来制定市场规则，规范市场行为，但是前提是对经济的正常运行不加以干涉，有时是通过调整经济政策，干预市场主体从而间接影响市场主体的经济活动，有时为了公共利益或者其他原因通过行政法规、条例、办法等途径直接向特定行业的市场主体发布命令来规范其市场行为，甚至是通过亲自的经营或者控制某些行业的企业来实现经济干预市场的目的。因此，在不同的经济环境和经济条件下，政府干预市场，履行经济职能的力度是不同的，也就是政府和市场的边界也是不断变化的。

(一)政府基本的经济职能——“守夜人”

从亚当·斯密提出政府是“守夜人”的假设开始，这一名词不管是何时何地都深深烙印在政府的经济职能中，“守夜人”是市场经济体制下的国家政府最基本的经济职能，也是底线，它主要是指政府所从事的适用于所有市场行为主体的、维护市场机制正常运行的职责，无论是早期市场经济的国家还是高度发达的现代市场经济国家，也无论是资本主义国家还是社会主义国家，只要是在市场经济体制下，“守夜人”的职责都是最低限度的经济职能。

(二)提高产权保护意识

产权是规定资源的归属和使用处置的权利，它本质上是一种排他性的权利，市场经济中产品的交换实质上就是一种产权的交换，因此产权可以被认为是市场经济运行的基础，政府界定和维护产权有着重要的意义。由于“国家可视为在暴力方面具有比较优势的组织”，政府是在建立产权秩序方面最有优势的的组织。[8]政府是一种被社会认可的、在合法使用强制手段方面具有垄断地位的机关。它具有相对较高的公正性、相对较低的经济性和绝对高的强制性，由政府作为“社会仲裁人”来调整经济矛盾，保护和界定产权，比起一对一的谈判、签订契约来得更方便、节省资源，减少交易费用，也更能体现经济公平与效率。[9]

(三)政府正确运用宏观调控

政府运用宏观调控职能干预经济运行的最大特点是政府并不直接用行政命令来指挥各地域、各行业的市场主体能够或者不能够做某些事，而是通过对各种经济变量和市场参数的调节来诱导各市场主体按照政府意愿行事。[10]货币政策与财政政策是政府履行宏观调控职能的主要手段，财政政策是要通过改变政府购买力、政府转移支付水平、税率以及发行公债发挥调控作用，货币政策则是要公开市场业务、改变贴现率和法定准备金率体现调控政策。凯恩斯把经济危机归咎于自由市场制度，主张通过国家力量纠正市场缺陷，宏观调控就是国家市场力量的最好体现，政府的作用“重要的不是去干那些正在由私人做的事情，或者把这些事情做得更好或者更坏的问题，而是去做那些根本就没人去做的事情”，宏观调控的正确运用将会最大限度的履行政府职能，达到总揽全局的效果。[11]

(四)政府与市场——新型伙伴关系

虽然政府与市场一直处于博弈状态，此消彼长，但是认为政府与市场之间是互相排斥的理论或者主张，显然是不合时宜的。在现代市场经济体制下，正确把握政府与市场之间的关系模式是合理定位政府职能的重要理论基础。美国经济学家斯蒂格列茨构建的“伙伴关系”模式较为贴切地形容了政府与市场的关系模式，他从信息经济学的角度，重新审视了西方经济学的市场失灵与政府失灵的论述，认为政府与市场应当建立一种新型伙伴关系的模式。(5)这种新型伙伴关系内在依据是一种价值互涉，政府和市场并非是一种相互替代的关系，而是价值互补，市场机制早在垄断资本主义出现之前便已经形成了一套内在竞争规律，并且这种规律曾一度主导着全球市场经济，后来市场的失灵导致政府干预的渐渐壮大，其实，这是两种价值取向的相互博弈，市场是效率为先，政府则是追求公平正义，因此只有将两种价值取向相结合，形成新型伙伴关系，才能有效地防止两种极端的出现，保障效率和公平的同步实现。“一切组织关系，包括一切系统，都含有而且还产生着既对抗又互补的力量，一切组织关系都离不开互补原则，并将其现实化，他们也离不开对抗原则，并或多或少的将其潜在化。”[12]政府与市场这种既对抗又互补的关系，彼此的协调才能保障市场经济长久稳定的运行。

六、结语

本文在对政府与市场的关系理论和政府职能定位上做了相关理论综述，总结了不同的政府职能形态，从经济学的角度上，提出了正确定位政府职能的理论根源，提出了正确看待政府职能的主张，并对政府职能定位提供了一些建议和思路，认为政府与市场的关系应当是新型伙伴关系，而不是传统理论中的“非此即彼”的关系，这种新型关系将有利于政府在干预市场经济时准确把握限度和力度，做到对市场经济的“治理有度”而非“过度统治”，我国已经从强调市场的基础性作用到倡导市场在资源配置中起决定性作用，虽然距离完全的“决定”状态还有一段路要走，但是合理定位政府职能，尤其是经济职能，将有利于市场经济的平稳运行，保障市场经济的自由开展。

注释：

(1)马克思和恩格斯指出：“一旦社会占有生产资料，商品生产将被消除，整个国家将成为一个大工厂，由国家按照总的计划组织全国的生产、交换和消费。”

(2)党的十八大报告重申，要让市场在资源配置中起基础性作用，十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》则进一步明确提出，市场要在资源配置中起决定性作用，并更好发挥政府作用。然而这种决定性作用和政府的作用之间的关系如何，还有待厘清。

(3)“双向运动理论”由英国学者波兰尼(Karl Polanyi)提出，他强调，一切都商品化的市场经济里，经济活动在社会关系中居于决定性地位，形成了经济自由主义运动；而与此相对应，为了防止从市场机制给社会带来的侵害，还存在反向的社会自我保护运动，并因而组要政府对市场经济进行干预。

(4)该理论由美国学者Steven Cohen提出，其著作Astrategic framework for developing responsibility and functions form government to the private sector Public Administration Review(2004)中阐述“假设不存在垄断，根据特性，某些功能有私人部门履行最为高效，其他一些由非营利组织履行，一些由政府履行。”

和国法院组织法》第9条的规定；《最高人民法院关于进一步加强合议庭职责的若干规定》等司法解释的规定等。

⑶又称激励因素一保健因素理论，由美国的行为科学家弗雷德里克·赫茨伯格(Fredrick Herzberg)提出。参见弗雷德里克·赫茨伯格，张湛译.赫茨伯格的双因素理论(修订版)中国人民大学出版社，2016。

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