当代中国经济圈政府合作的客观基础研究

【摘 要】政府合作是经济圈存续和发展的前提，建立政府合作关系需要一定的客观基础支撑。当代中国经济圈政府合作的客观基础主要是：自然基础、市场基础、文化基础、信用基础。经济圈不同行政区资源禀赋差异为政府合作提供了可能，连通便捷的设施条件、开放包容的地域文化，以及尊重规律、遵规守约的信用体系保证了区域统一市场的形成和发展。正确认识和应用客观基础，经济圈地方政府才能秉持共商、共建、共赢、共享的理念，突出优势，弥补短板，合作构建命运共同体、利益共同体和责任共同体，最终实现区域经济一体化健康、协调和可持续发展。

【关键词】当代中国；经济圈；政府合作；客观基础

经济圈是以地域空间相连行政区为基本单元形成的区域经济联合体，联合体中至少有一个中心城市，而且中心城市具有强大的带动和辐射功能，能够引领区域经济实现整体发展。世界范围内的经济圈因成员行政区的地位不同而存在差异，有的是以国家为成员的世界级经济圈，有的是由一国中央政府主导建立的国家级经济圈，有的是地方政府居于區域经济发展需要依法建立的地方级经济圈。在经济全球化背景下，以国家或地方行政区为基本单元的经济共同体或经济合作组织在世界经济格局中发挥着重要作用。欧洲联盟的前身是欧洲经济共同体，是典型的以国家为成员的世界级经济圈，它不仅建立时间早，而且在不断完善的过程中为欧洲经济竞争力提升做出了巨大贡献，同时积极推动了经济全球化进程。除了以国家为成员的世界级经济圈外，在很多市场经济国家，由中央政府主导或者地方政府自发联合建立经济圈的现象比较常见。经济圈追求成员行政区分工合作基础上的整体发展，注重发掘成员行政区的优势和特色，通过规划引导促进彼此优势互补和错位发展。以优势互补和区错位发展为导向的区域分工，使成员行政区之间相互依存，为经济圈地方政府构建共商、共建、共享的区域合作机制提供了可能。任何市场主体之间开展合作都离不开一定的客观基础，作为特殊市场主体的经济圈地方政府间合作也是如此。本文围绕当代中国经济圈地方政府合作，着力分析影响和支撑政府合作的自然基础、市场基础、文化基础和信用基础等客观基础，为区域经济一体化发展提供必要的理论支持。

一、自然基础

资源禀赋差异是经济圈地方政府合作的自然基础。资源禀赋差异又称区域差异，地球上没有一模一样、形同孪生的两个区域个体，这就是区域差异。有的地方处于相同的经度和纬度，表面上有很多相似之处，但只要仔细观察就能找出彼此在历史、文化、区位、人口、教育、科技，以及海拔、气候、资源、地形、地貌等多方面的差异。就资源方面看，影响区域发展的资源包括历史资源、文化资源、科教资源、自然资源等等，在影响区域发展的众多资源中，地理区位、生态环境、资源品位和分布状况，以及开发价值和利用空间等自然资源禀赋的差异是本文考察的重点。

自然资源在区域分布上的非均衡性和不完全流动性，使不同行政区的产业各具特色和优势，逐步形成分工基础上的区域经济多样性和互补性，为不同行政区之间开展经贸往来提供了前提条件。“为实现区域经济的有效运转，客观上需要地区之间的贸易协调，使建立区际贸易协作、监督、冲突解决机制成为维护地区之间利益平衡的必要条件。”经济圈编制区域产业发展规划既要理清区域内自然资源的整体结构状况，又要把成员行政区各自的资源优势充分凸显出来；既要培育经济圈的支柱产业，又要兼顾到各成员行政区的特色发展，以自然资源的优势互补促进行政区错位发展，以成员行政区错位发展提升经济圈的整体竞争力。比如，我国东北地区利用得天独厚的黑土资源和森林资源发展粮食产业、木材产业、绿色食品业、生物医药业和生态旅游业，利用地表下丰富的原油和煤炭资源发展石油化工和煤化工业等等，辽宁、吉林和黑龙江三省是曾经的“东北老工业基地”，由于产业单一和技术落后曾一度衰落，如今通过产业转型和特色发展走向振兴。东部沿海地区的自然优势是面向大海和毗邻港澳，为港口产业、远洋运输和跨境贸易提供了良好的基础条件。

二、市场基础

拆除行政壁垒、打破市场封锁、促进要素在成员行政区之间顺畅流动是经济圈地方政府合作的市场基础。经济圈是区域经济联合体，更是区域市场融合体，构建一个统一、规范、有序的市场是经济圈良性运行的基本要求。有学者认为“要素在区域之间的不完全流动性是形成区域分工的重要前提。”这一观点强调的是要素的流动性与区域分工的负相关关系，即生产要素流动性增强，行政区之间的相互依存度、分工合作的必要性和可能性就会降低，资源禀赋在行政区之间的差异性就会消失。事实果真如此吗？答案是否定的。不同层级经济圈发展的实践表明，统一、规范、有序的市场是实现区域经济一体化的基本前提，要素在区域大市场的自由流通不会削弱成员行政区的固有优势。在经济圈发展规划的统领和规范指导下，成员行政区遵循扬长避短、优势互补和分工合作原则实现了共同发展。经济圈统一市场打破了计划经济时代各个行政区“麻雀虽小五脏俱全”的发展模式，地方政府更加注重培育和打造辖区产业品牌，通过重点建设带动整体发展，不断增强自身竞争力。成员行政区依靠各自突出的优势促进彼此在分工基础上的合作，相互之间逐步形成优势互补和错位发展的格局，最终实现共赢。学术界对建立经济圈统一市场有多种观点和建议，笔者认为重点要考虑两个方面：一是要加强市场监管，尊重市场规律，把市场配置资源的决定性作用充分激发出来。从新中国成立到改革开放前，全国市场是统一的，这种统一市场是在高度集中的计划经济体制下由政府主导形成的，资源的配置基本上依靠政府的行政命令，市场的作用极其有限。改革开放后，国家对经济体制进行“摸着石头过河式”的改革，最初实行有计划的商品经济体制；经过几年实践探索后，施行计划与市场调节相结合的商品经济运行机制，强调对外开放、对内搞活。这个时期，上级政府和本级人大对地方政府政绩的考核以GDP为核心，地方发展经济的主动性和积极性被调动起来，不同行政区之间以经济建设为中心的竞争日益加剧。由于政策不配套，制度不健全，开放合作的观念滞后，导致行政区之间以保护辖区经济利益为名构建行政壁垒、封锁要素市场，经济发展无序，甚至出现恶性竞争，可持续发展的路子越走越窄。党的十八大以来，中央提出“市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府的作用”，把市场和政府在经济社会发展中的地位和作用作出了更加清晰的界定。作为在经济全球化和区域经济一体化发展环境下的经济圈地方政府，必须以中央大政方针为基本遵循，围绕中央政府提出的“放管服”（简政放权、放管结合、优化服务），加强法治政府、责任政府和有限政府建设，正确处理政府与市场的关系，尊重经济规律和市场规律，在调节经济和监管市场过程中不缺位，也不越位，因地制宜依法规范市场秩序，为形成统一顺畅的经济圈市场环境履行好地方政府的职责。二是对行政壁垒积极遏制增量，努力消除存量。行政壁垒和市场阻隔易建不易拆，市场经济发展至今，影响统一市场形成的新旧行政壁垒依然存在，要素流通受阻的现象时有发生。在经济圈产业发展中，成员行政区的视野要突破“一亩三分地”，彻底拆除行政壁垒和市场封锁，根据行政区市场结构特点，实施差异化发展战略，主动减少行政区之间的矛盾冲突或恶性竞争，积极开展地方政府间规范合作，通过彼此合作扩大市场空间，实现相互之间的良性竞争，合力建设全面开放和充满活力的经济圈统一市场。endprint

三、文化基础

开放包容和互利共赢理念是经济圈地方政府合作的文化基础。文化源于人类的社会实践，同时影响和指引人类社会实践。文化是一个民族的血脉和灵魂，是一个国家或地区发展的源泉和动力，开放包容和互利共赢的地域文化对引领区域经济一体化发展具有不可替代的作用。中国是一个多民族国家，56个民族组成一个大家庭，千年传承的中华优秀传统文化为人类文明作出了巨大贡献。中华文化内涵丰富，在这座宝库里按照民族种类分为若干种民族文化；按照区域分为南方文化和北方文化，如果在此基础上按照行政区划细分，则包括川、滇、黔、桂，鲁、豫、皖、苏等地域文化。受历史等因素影响，地域文化在品质上存在差异，有先进文化和落后习俗之别，这两种品质的地域文化对区域经济一体化发展具有决定性的影响。地域文化与时俱进，则促进经济社会发展，对区域经济一体化的影响就是正向的，对经济圈地方政府合作产生正效应。反之，如果地域文化封闭保守，人们坐进观天、安于现状、不思进取，不理解时代变迁，不接受新的发展理念，由此产生的文化负效应必将阻碍经济圈地方政府合作。以上世纪末期的广东省为例，粤南地区面朝大海，毗邻香港，人们在长期的生产实践中形成了视野开阔、勤劳勇敢、实干进取、勇于争先的岭南文化，这种文化特质与国家开放发展的经济政策高度融合，人们发展经济追求富裕生活的积极性被迅速调动起来。岭南文化勤劳勇敢、务实进取，开放包容、与时俱进，坚忍不拔、敢闯敢试等特质，滋养并成就了广州、深圳、珠海和东莞经济圈连续30余年的快速发展。而广东粤西有的城乡远离港奥、山地较多，受传统农耕文化影响较深，人们的思想不够解放，观念比较保守；加之地理条件限制，有的乡村与外界的经济文化交流不多，甚至抵制新技术和新的经营发展模式，自我封闭、自给自足、自得其乐，导致粤西地区的整体发展相比岭南地区有很多滞后。有学者认为“封闭的环境既培养了艰苦奋斗、吃苦耐劳的淳朴民风，也形成了自给自足、安于现状、得过且过、不愿创新的传统。”客观上看，粤西地区自然地理条件不如粤南珠江三角洲地区，缺乏区位优势，但是，笔者认为造成两个地区发展差距的重要原因是文化差异，文化上的差异直接影响到地区发展的理念和思路，是封闭保守和自得其乐的落后文化阻碍了经济社会的健康发展。改革开放以来，党和国家就发展这个主题提出了很多科学论断，可以说，中国经济30多年的高速发展就是在“坚持改革开放”、“发展才是硬道理”、“解放思想，实事求是、与时俱进、求真务实”、“发展是党执政兴国的第一要务”、“全面协调可持续发展”、“创新、协调、绿色、开放、共享”等科学理论和先进理念指导下完成的。党的十八届五中全会在对世界经济和我国经济社会发展状况科学分析的基础上，提出“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，为经济新常态下实现国家各项事业高水平、高质量发展提供了基本遵循。我国东部地区商业文化历史悠久，人们对经济规律和市场规律的认识更加深刻，把握更加准确，理解更加到位；对国家经济政策的敏锐性强，反应更加迅速，行动更加对路，所以取得了显著的发展成就。东部地区率先崛起的经验表明，坚持与时俱进，把中央提出的新思想新理念新战略在最短的时间内转化为发展的新动能的地区，都是经济社会发展的领跑者，并在你追我赶的竞争中始终处于优势地位，彰显了先进地域文化对经济发展不可替代的支撑和引领作用。东部三大经济圈地方政府合作之树“开花结果、枝繁叶茂”的事实就是最好的证明。不同行政区的地域文化体现了文化的多元性特征，这是符合“弘扬主旋律，提倡多样化”的先进文化发展要求的。经济圈是不同行政区组成的经济联合体，行政区之间文化脉络相连、相同或相近，有利于文化认同，更有利于地方政府之间合作。在区域经济一体化背景下，经济圈不同行政区之间加强文化的交流和交融，是地方政府合作的关键基础。

四、信用基础

遵循既有规则、践行事前承诺合作治理区域性公共问题是经济圈地方政府合作的信用基础。市场经济是法治经济，也是信用经济，市场主体最大的失败是信用崩盘，作为特殊市場主体的地方政府公信力缺失不仅仅影响区域经济发展，更危及到社会稳定和政权巩固。经济圈治理具有跨行政区协调的特点，区域治理中必须依靠规范的制度安排，其中严格落实制度规定、自觉履行协议承诺，正确处理整体利益与局部利益、科学发展和区域性公共问题有效治理的关系是经济圈成员行政区政府合作的信用基础。地方政府行使公共权力的行为对经济社会的影响力是其它市场主体无法达到的，政府遵规守纪和言必信、行必果的过心理表现对对构建社会诚信体系是一种良好的示范。经济圈是不同行政区为实现共同的发展目标而组合形成的经济联合体，即依靠政府间合作协议形成的利益、责任和命运共同体。经济圈整体发展与成员行政区个体发展并不矛盾，两者之间是辩证统一、相互促进的关系。基于这一认识，在区域经济一体化的进程中，地方政府要履行好维护经济圈整体利益的义务，承担起政府合作当事人的责任，切实履行合作承诺，切实做到“守土有责、守土负责、守土尽责”，在政策沟通、设施连通、资金融通、贸易畅通和民心相通等方面共商、共建、共赢和共享。在地方政府合作解决经济圈发展问题的过程中，跨越行政区的公共问题也不断暴露出来，比如流域污染、大气污染、资源（土地、水能、旅游、矿产等）开发带来的利益之争等，面对跨行政区的区域性公共问题，经济圈成员政府要主动承担起合作治理的责任，而不是相互推诿扯皮。为破解区域性公共问题，有的地方政府尝试过多种措施，比如依靠中央政府直接牵头治理；依靠上级政府提供政策和资金，下级政府实施治理；依靠本级政府“自扫门前雪”或者依靠民间组织的力量治理等等。然而，这些手段看似合理，也确实起得了一些成效，却没有从根本上解决问题。当年，长江三角洲经济圈太湖流域水污染的治理就是中央政府牵头地方政府实施的模式，中央花了不少钱，地方政府也出了不少力，结果是流域污染却没有得到根本性治理，流域污染受损群众不断上访甚至发生了群体性事件，原因之一是上下游地方政府出于行政区自身短期利益考虑，流域治理规划不科学、投入不充分、实施不到位，地方政府之间缺乏有效联动机制，上级政府主管部门的监督问责不力，导致流域污染问题不断反弹。公共服务一体化是经济圈建设和发展的重要内容，公共交通、基础教育、医疗卫生、就业创业和社会保障政策在行政区之间的有效对接，统一通讯或者各类资金决算费用标准实现行政区之间的无差别待遇等，都是公共服务一体化过程中需要解决好的问题。解决公共服务一体化问题包括两个层面的要求，一方面是解决以上公共服务项目在经济圈打通和连接、实现均等化；另一方面是提高区域公共服务水平和质量。不论是跨行政区公共问题的有效治理，还是区域公共服务均等化，离开经济圈地方政府间的合作是很难达到预期目标的。但是，地方政府是特殊的市场主体，是所辖行政区利益的代表，在权衡利弊和和考量得失过程中，受传统思维模式的影响，维护所辖行政区的利益并实现最大化仍然是地方政府的正常逻辑和价值追求。笔者认为，在现代市场经济环境中和区域经济一体化的背景下，维持地方政府合作长期合作的关键要素是共赢，这也是市场主体合作发展的最高境界。在经济圈地方政府合作过程中，首先维护经济圈整体利益还是行政区局部利益，优先争取长期利益还是当前利益对政府公信力是最直接的检验。政府信用是经济圈地方政府有效合作的根本保障，为此必须从三个方面加强政府诚信建设：一是从法治层面着力，通过成员行政区政府共同制定政策、规章和制度，明确界定合作主体的权力和义务；为区域性公共问题治理商定总体目标和阶段任务、实施路径和基本步骤、违约责任和奖惩机制等，并由公证部门依法公正，防止“当面表态背后耍赖”的政府失信行为给区域公共问题治理带来危害。二是用“三严三实”要求对照政府合作行为，对明修栈道、暗度陈仓，说一套做一套，口是心非、言行不一等行为公开曝光，由上级党委、政府对损害经济圈整体利益的成员行政区党政主要负责人要严格问责。三是对接国家征信体系建设，综合利用法律监督、行政监督、群众监督和舆论监督手段，把失信政府及其官员列入“黑名单”。endprint

五、结语

当代中国经济圈是以地方政府合作为基本前提的区域经济联合体，地方政府合作以必要的客观基础为支撑和保障。经济圈成员行政区地域相近、山水相连，地方政府共同规划开发开采毗邻地区的旅游资源、矿产资源和水资源等自然资源，同时积极培育和发展各自辖区内的资源优势，把资源优势转化为产业优势，互为补充、彼此支撑、共赢发展。地方政府之间通过友好谈判拆除行政壁垒，打破市场封锁，让要素在不同行政区之间自由流动起来，建立统一开放的市场环境。地方政府相互合作打通“断头路”，形成陆上道路、地下管道、空中飞行和水上运输，以及有线和无线通讯的基础设施网络，实现设施连通。地方政府之间积极对接产业政策和社会政策，在教育、医疗、就业、社保和公共服务均等化方面进行政策沟通，努力缩小或消除地域于差异。地方政府之间围绕资源开发利用、设施条件改善、统一市场构建开展有效合作，必将极大地促进地域文化的交流和交融，提升经济圈人们合作发展和共享发展的意识，提升文化软实力对区域整体发展的贡献力。当然，经济圈成员行政区的发展和区域整体发展的目标取向都是科学发展，地方政府不仅要合作解决经济圈共同发展问题，还要合作治理发展过程中出现的大气污染、流域污染、耕地污染，以及公共安全和社会稳定等跨行政区公共问题。长江三角洲、珠江三角洲和京津冀三大国家级经济圈和其它省级经济圈发展的实践表明，以政府公信力为引领，社会信用和个体信用为基础的信用体系是解决经济圈发展和治理问题的根本保障。总之，经济圈区域经济一体化以地方政府合作为关键，政府合作以自然资源、市场环境、设施条件、地域文化和政府公信力為客观基础。经济圈地方政府合作要在公共利益优先的原则指导下，秉持共商、共建、共赢、共享，行政区局部利益服从经济圈整体利益，经济圈整体发展反哺行政区个体发展的理念，以客观基础支撑政府合作，以政府合作优化客观基础，合力构建命运共同体、利益共同体和责任共同体，最终实现区域经济一体化健康、协调和可持续发展。

参考文献：

[1]张言彩.交通基础设施对社会经济的影响[J].科技与经济，2006（6）.

[2]朱东恺.项目评价与可持续发展[J].中国人口资源与环境，2004（2）.

[3]杜重年.广东不同地区文化对经济社会发展的影响及其启示[J].岭南学刊，2005（1）.

[4]张金铭.论中国经济发展中的政府主导及其弊端[J].经济评论，2007（6）.

[5]喻少如.区域经济合作中的行政协议[J].求索，2007（11）.

[6]于立深.区域协调发展的契约治理模式[J].浙江学刊，2006（5）.

[7]叶必丰.我国区域经济一体化背景下的行政协议[J].法学研究，2006（2）.

[8]杨龙.中国经济区域化发展的行政协调[J].中国人民大学学报，2007（2）.

[9]杨龙.政府合作的动力、过程与机制[J].中国行政管理，2008（7）.

[10]杨爱平.论区域一体化下的区域间政府合作[J].政治学研究，2007（3）.

[11]Michele Fratianni，John Patison. International organizations in a world of regional trade agreements. The world economy，2001（3）.

[12]Garnaut，Ross.The market and the state in economic development. The Singapore economic review，1991（6）.

[13]1978年党的十一届三中全会提出，“应该坚决实行按经济规律办事，重视价值规律的作用”，1982年党的十二大提出，“发挥市场在资源配置中的辅助性作用”，1992党的十四大提出，“要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”，2003年党的十六届三中全会提出，“要在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用”，2012年党的十八大提出，“要在更大程度、更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用”，2013年党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”.

作者简介：

王建新，男，云南大学助理研究员，管理学博士，研究方向：公共行政理论与地方政府治理。endprint