地方政府负债及风险控制探究

牛清润, 李永珍

(山东农业大学 经济管理学院，山东 泰安　271000)

21世纪，美国次贷危机、全球金融危机和欧债危机接连发生，各国面临经济衰退的威胁，对世界经济健康发展产生了严重的负面影响。2009年末的欧洲主权债务危机发端于希腊，后来转变为整个欧元区的债务危机。2011年末，欧债危机向法国、英国等核心国家蔓延，逐渐演变成影响全球经济复苏的一场“债务风暴”。究其原因，除了国际金融危机等外部因素影响外，主要原因在于这些国家的政府资产负债管理存在严重问题，包括以收付实现制为基础，巨额社会福利支出等隐性支出未在资产负债表中确认，不能反映政府真实的债务状况；政府财务信息透明度不高；部门内部控制和风险管理体制不健全等。

从近20年世界各国的情况看，债务规模越来越大，无论在经济繁荣期还是衰退期，债务都呈现快速发展的状态。在经济下行时理应实施更加宽松的货币政策，但实际上各国的债务都处于一个快速扩张的态势，在经济好的时候全球的举债规模反而在加大，使已经宽松的货币政策“火上浇油”，最终导致金融秩序更加失衡。普遍存在的债务快速增长问题，使得债务治理成为一个全球性的问题。中国作为全球第二大经济体，如果债务治理出现漏洞，势必对我国的现代化进程造成不利影响，同时影响全球的稳定，这也是我国的债务快速增长受到国内外高度关注的原因。

一、地方政府负债及控制的现状

我国地方债务的总规模从2007年的约13.9万亿元增加到2013年的42.8万亿元，6年增长了3倍多，2010年后增长速度明显加快。为了有效地防范债务危机，加强地方债务管理，国家颁布和修订了一系列法律法规，包括修订《中华人民共和国预算法》，颁布《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见(国发[2014]43 号)》《国务院关于深化预算管理制度改革的决定(国发[2014]45 号)》，从而在地方政府债务管理方面形成了一整套制度体系，建立起了地方政府规范举债的机制，并且对违法违规变相举债行为实施监管政策全覆盖。其主要的措施包括：

首先，实行限额管理和预算管理，设立“天花板”。地方政府举债不得突破批准的限额，对其债务规模实行限额管理。把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理，将政府债务分为一般债务和专项债务，纳入一般预算基金预算管理。如果之前的举债数额不是非常大，没有导致很大的风险的可能，则在经济下行时限额应予以提高；而如果出现风险已经到了一定的程度的情况，则要基于限额，限制更多的举债。

第二，锁定并置换存量政府债务。置换债务就是把在预算法实施之前清理甄别确定的不规范不合法的存量政府债务，置换成规范的地方政府债券。据统计，目前我国已置换存量政府债务9.6万亿，到2017年年底绝大部分可以置换成法律规范的地方政府债券。预算法出台后，首要任务是把债务人置换成省级人民政府，变成真正的政府债。预算法修订前只是禁止地方政府发行政府债券，通过企事业单位举债在法律上没有明确禁止，对地方政府没有法律约束。但是新预算法实施以后，对地方政府的行为有了明确的约束，规定只能发地方政府债券，其他任何方式都是违法违规，都要受到法律的制裁，政府不能任意以普通的民事主体去举债。

第三，建立风险预警和应急处置机制。国务院办公厅《地方政府性债务风险应急处置预案》(国办函〔2016〕88号)对风险应急处置作出了系统性的处置安排，明确地方政府对于无效的担保合同不承担偿债责任。随后财政部印发了《分类处置指南》，明确了政府和金融机构分担风险损失的机制，政府提供担保是无效担保，对于无效的担保合同，地方政府不承担偿债责任，出现问题只承担缔约过失责任。地方政府给金融机构出具的担保承诺函，如果双方都有缔约过失，缔约过失责任就要承担一定的赔偿责任，且赔偿责任不能超出债务人实际不能清偿部分的二分之一。

第四，改进专项债券管理办法，打造中国版的市政公益债。将存量的专项债对应到项目从而锁定风险。一般债和专项债的核心区别就是一般债是用税收来偿还的，要受赤字的限制。而专项债是发债和项目融资自求平衡的一种发债机制，前提是必须要对应到项目，锁定风险，否则限额不可能放开。因为很多地区一般债、专项债都已经接近天花板，有的地区债务率甚至高达90%，极大限制了以后的发债空间，所以要进行专项债改革，设法举债。

最后，建立日常监督机制。建立专员办就地监管制度和查处问责机制，要发现一起、查处一起、问责一起。此外，设定负面清单，严禁借PPP、政府投资基金、政府购买服务等名义变相举债，强化融资平台公司风险管控，规范银行业的融资模式。

二、地方政府负债风险管理问题及成因分析

尽管中央已出台相应法律法规规范地方政府负债的管理，在实际的落实中仍存在违法违规举债的现象，这一现象所反映的问题及成因如下。

(一)地方政府债务风险管理中存在的问题

1.在法定限额之外存在违法违规举债行为

经调查，在法定限额之外，很多地方仍然存在违法违规举债。一些基层财政部门本身就是融资平台公司，有的副职兼任平台公司老总，一手抓债务规范，一手违法违规举债，形成一个双面角色。因此，只有先通过专项债举债，锁定风险，尽快把融资平台公司转型为发债中心，在发行专项债锁定风险的前提下举债搞建设，才能增强风险防控能力。

2.融资平台公司仍继续举债

地方政府融资平台债务是指由融资平台举借，地方政府承担偿还、担保或一定救助责任的债务。目前我国地方政府融资平台债务因比例过大已成为中央政府的最大债务隐患。地方政府财政报告的审计结果显示，中央政府实际偿付的和负有担保责任的地方政府债务比例分别为4.83%-14.64%和9.95%-19.13%。所以，成立融资平台拉动经济的情况并不乐观，中央政府偿付地方政府负债比例较大。我国政府负担的债务存在极为严峻的现状，即面对债务集中到期可能引致的现金流风险，对土地出让收入的依赖程度较高，包含政府担保和救助责任在内的或有债务风险敞口正在扩大。

当前国家明确表示，坚决制止融资平台公司替政府举债。PPP搞本金回购、保底收益承诺，政府投资基金搞回购明股实债，以政府购买服务的名义违规扩大范围把建设工程做成购买服务，以及没有预算就去购买，这些都是违法违规的举债。虽然国家已出台明确规定，但地方政府在具体执行时仍存在“变通行为”，因此，需要建立严格的监督机制以确保政策的实行。

3.地方财务风险严重

国家审计署2013年发布的第32号文《全国政府债务审计结果》显示，2013年6月底，我国省市县乡四级地方政府负有偿还责任的债务10.89万亿元，负有担保责任的债务2.67万亿元，可能承担救助责任的债务4.34万亿元，较2012年底分别增长13.08%、7.23%和15.12%。债务风险如此严重，必须限制举债。

4.社会保障支出造成资金缺口

随着人口老龄化速度的加快，养老金支出迅速增加，对财政收支造成巨大压力，使政府隐性债务可能在短期内显性化。而养老金缺口取决于我国的国情及政策实施。社科院研究发现，当前养老保险体系的隐性债务规模为66.2万亿元，其中，城镇职工养老保险隐性债务规模为49.3万亿元，城乡居民养老保险隐性债规模为5.88万亿元，所需各级政府财政补贴11万亿元。预计到2050年，近一半的政府财政收入都将用于补贴居民的养老保险，届时社会的养老压力甚至要超过目前债务问题缠身的欧洲各国。

(二)地方政府债务管理问题的成因

1.发展理念存在问题

有些地方政府存在过度负债搞建设、谋政绩的情况，主要是发展理念的问题。地方政府为化解公共风险，满足人们日益增长的物质文化需求，往往会承担相应的预算外支出。通过不断增加负债建设项目发展经济会承担较大风险，由于地方政府财力有限，而且银行不能全面掌握地方政府投融资平台的状况，会导致平台自身的抗风险能力有所降低。再加上一些投融资平台的治理结构不健全，管理水平、经营水平有限，会导致这个平台的风险不断扩大，效果适得其反。

2.融资平台公司规避风险，缺乏风险管控能力

地方政府缺乏经营性资产，是融资平台公司最大的问题。金融机构主动给政府融资的动机强烈，过度的把资源投向融资平台公司。2016年全年有超过80%的新增贷款都流向了融资平台类的国有企业，这对民营企业以及中小企业产生了很大的挤出效应。因为金融机构在我国是国有的，出于规避风险提高投资效益等目的，金融机构愿意把贷款给地方政府，所以只有通过政府强有力的约束，才能倒逼金融机构把宝贵的信贷资源造福实体经济。有的调研报告中明确提到民营企业短期过桥融资年化利率将达到90%，因为金融机构不愿意把钱融给他们，长此以往，金融机构的风险管控能力将严重倒退。

3.监管机制不完善

目前我国监管机制存在的主要问题是监管部门之间缺乏沟通协调，没有形成穿透式的监管，特别是跟地方政府债务管理的政策不衔接，有的监管措施对银行举债还是一个放纵的态势，如何规范这些监管部门是值得进一步研究的问题。地方债债权人主要是金融机构，偿债来源很多依靠土地收入，也就是说地方政府的债务风险和现在的金融政策、房地产调控政策都是紧密联系的，每一个政策的收紧可能都会产生很大影响。

4.政府信用担保导致融资平台公司过度举债

融资平台以隐性政府信用为担保可以规避风险而主动为其融资，最终导致此类债务规模过大，甚至超过自身所能承载的债务额度。而且地方政府融资投入的公益性项目，其基础设施自身不能产生现金流入，所以债务规模越滚越大，造成很多地方政府隐性负债已经接近上限。究其原因，主要是国家禁止融资平台替政府举债和银行收缩对融资平台信贷投放的规模，促使融资平台转向监管相对宽松的其他银行业金融机构；二是绕道进入融资平台，通过信托贷款、融资租赁、BT等方式变相融资，包括各大银行通过影子银行来为融资平台进行融资，但这些非银行业金融机构的资金多数仍来自银行，因此各银行实际的债务数据可能远高于其公布的贷款余额。

三、地方政府负债风险管理控制建议

1.严控违法违规举债问题

所谓开前门堵后门，严控新发生违法违规举债问题，主要就是用专项债券，与地方的融资需求结合起来，将来本地的融资全部转到地方财政部门。开好前门的同时坚决把后门堵上，地方政府一律采取发行政府债券的形式规范举债，除此之外，不得以任何方式举借政府债务，坚决制止融资平台公司替政府举债，坚决制止PPP、政府投资基金、政府购买服务异化为变相举债。

2.稳妥有序化解隐性债务

首先要将违法违规的项目整改为合法合规的项目，再花费更长时间将隐性债务全部消化完毕，进一步研究方法，把握执行的力度和节奏，避免出现处置风险。其次是加快推进融资平台转型，把非经营性资产逐步替换掉，公益性资产不允许注入融资平台公司，真正成为自负盈亏的市场化主体，督促金融机构依法合规审慎经营。我国的金融机构是国有的，必须坚决贯彻党中央、国务院的决策部署，必须保障融资平台的合理需求，现阶段不允许盲目的压贷停贷，不能出现资金链的风险。最后是坚决查处违法违规的担保融资行为，明确两方面问责，举债的要问责，授信的也要问责，特别是加大对银行授信人员的问责。

3.提高债券发行能力

西方发达国家的项目信息披露比较完整充分，比如加拿大发专项债，一个项目信息披露至少在五百页，而在我国发行企业债券，一个项目披露文件内容约为两百页，地方政府几篇纸就发行上百亿的债券。所以要赢得市场的尊重，第一要提高专项债发债能力，仅靠省级财政部门是不够的，还需要市县财政和相关部门共同承担责任，比如土储机构、政府收费公路。第二是转型平台公司为发债中心，也可以依靠政府购买服务。

4.完善会计基础由收付实现制向权责发生制的转变

收付实现制只考虑到现金的收支，而忽略收入的权利和支出的义务的归属期对政府资产负债的影响，这使得它对国家隐性负债的披露不够完整。而在权责发生制下，政府会计在报告期末必须确认过去交易或事项中的负债，包括直接显性负债和直接隐性负债。同时，或有负债也要在财务报告附注中披露。在权责发生制下，政府会计能够全面反映直接显性负债、直接隐性负债和或有负债，弥补收付实现制缺乏完整性的不足。

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