压力、控制与赶超：行政淘汰赛体制的一个解释框架

郑 扬

（上海师范大学 哲学与法政学院，上海 200030）

社会转型时期，如何理解当今中国各级政府的治理过程，是学界关心的重大话题。围绕治理，大量的关注点都集中于晋升激励。对晋升激励的关注源于改革开放所取得的巨大成就，它致力于解释中国的地方政府何以在国家经济、社会发展过程中发挥如此巨大的作用。然而，梳理基层的治理实践可发现，在评优机制之外，还存在惩罚落后者的行政淘汰体制，或者说，是反向激励机制，其与正向激励机制共存，共同构建我国政治生态系统。

学界对行政淘汰机制的研究并不充分，大量的研究只以某一项具体措施（如一票否决制）为研究对象，内容局限于绩效关联，不仅在分析框架上不够系统，而且缺乏将行政淘汰赛作为一种整体的制度设计进行研究的意识。本文立足于中国传统官僚体制分析行政淘汰赛的特征与背景，以期为行政淘汰赛进行整体性描述并提出一个解释框架。

一、行政淘汰赛概述

1.定义

淘汰赛源于体育比赛，是两两对决的一种赛制，失败的队伍淘汰出局，胜利的队伍继续下一轮战斗，直至决出冠军。行政淘汰赛是一种特殊的淘汰赛，是指由于没有达到预期目标或出现重大问题，上级主管部门对单位的主要领导、主管领导和直接责任人评选综合性荣誉称号、评先受奖、晋职晋级资格予以取消、否决甚至追究党纪政纪直至刑事责任的一种体制[1]。一方面，行政淘汰赛同样依据某种规则进行评比，上级部门扮演裁判的角色；另一方面，行政淘汰赛并非依照体育竞赛中两两对决的方式，而是在一个场域中集体竞赛，同时接受上级主管部门的筛选。与行政锦标赛最大的不同在于，行政淘汰赛并非按照惯常的“择优录取”原则，而是根据考评的结果对下级部门进行筛选，惩罚不合格者，并对其他竞赛者产生警示与威慑作用；竞赛者的根本目的是完成上级下达的目标，力争通过考核，保留下一阶段获取行政激励的资格。行政淘汰赛考核方式还包括“末位淘汰制”“一票否决制”“党政领导干部问责制”等。换言之，上级管理部门不仅通过给予下级官员物质或荣誉奖励激励下级完成目标，也通过落实各种惩戒措施督促下级完成目标。其中“一票否决制”是行政淘汰赛体制中重要的组成部分，也是行政淘汰赛体制中最为严苛的一种制度设计。

2.特征

（1）行政淘汰赛与行政锦标赛有着相同的实施基础，无论是晋升还是淘汰，实质上都是行政发包制的组成部分。周黎安认为，行政发包制在行政权分配、经济激励和内部控制三个维度上呈现相互配合和内在一致的特征[2]。按照这个思路，如果说行政锦标赛对应于经济激励，行政淘汰赛则对应于内部控制，是上下级政府权威关系的体现。从单纯发包制的角度考虑，产品如何生产只由地方政府自己决定，上级政府只负责“购买”商品或服务并实施以结果为导向的考评。然而，行政组织却不适用于纯经济学意义上对于发包制的考量，行政发包制承包的事项是一揽子而非一个，下级政府与上级政府之间不是简单的合同或信任关系，而是一种单一制国家之内的权威关系，发包人可在有需要时中断发包，介入监督与问责。

（2）行政淘汰赛体制与运动式治理在实践中具有不可分割的联系。运动式治理是一个庞大的话题，在此不做过多赘述，但值得注意的是，一些学者将其视作常规治理面临困境的替代机制[3-4]。在常规治理的范畴下，如果地方存在利益链条，一些领域（如环保、产业转型等）的政策执行力度必然会呈现层层递减的态势，上级三令五申的政策到了基层就变成了“和稀泥”的状态。孟子曰：“上有好者，下必有甚焉者矣。”（《孟子·滕文公上》）这一逻辑最大的问题是忽略了这个“所好”是否与庞大的地方利益相关，如果与地方利益相关，那么无论上级多么“所好”也一定面临下级的变相抵制。因此，单纯依靠官僚制度自身的力量无法克服制度内生的局限。行政淘汰赛往往需要借鉴运动式治理的“集中”“动员”与专断权力，通过一系列的检查、考评与差异化的奖惩措施打断常规权力运行，以获取更加真实的信息，督促政令的落实。

（3）从更加宏观的角度审视，行政淘汰赛是压力型体制之下的必然选择。压力型体制是荣敬本团队于20世纪90年代在河南省新密市调研时提出的概念，他们将其定义为“一级政治组织（县、乡）为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系”[5]。杨雪冬则在后来提出了压力型体制的三要素将其进一步完善，即数量化的任务分解机制、各部门共同参与的问题解决机制、物质化的多层次评价体系[6]。可见，压力型体制所蕴含的目标责任制与多层次评价体系构成行政淘汰赛体制的组成部分。一方面，在人事权不变的前提下，行政事务层层下包，压力层层下移，风险与本级政府脱钩而与下一级政府捆绑；另一方面，伴随着社会经济发展进程中的基层矛盾易发多发，群众利益所导致的压力从官僚体制外进入到官僚体制内，也汇聚在基层。

（4）对于本级政府而言，行政淘汰赛在无形之中加强了“块块”的横向联系，巩固了基层政府的利益共同体。行政淘汰虽是针对某一事项而言，却具有“一荣俱荣、一损俱损”的结果。在某一个项目中因成绩不佳被淘汰，有可能意味着在其他项目所取得的成绩都不被考虑而进行清零处理。行政淘汰赛的惩罚力度远远超过行政锦标赛的激励力度。

（5）行政淘汰赛作用的领域与行政锦标赛作用的领域存在明显差异。在上下级政府利益比较一致的招商引资、竞技体育、大型国家项目等领域，上级往往采取晋升激励的手段。而在上下级政府利益不完全契合甚至冲突的诸如环保、维稳、安全生产等领域，上级往往采取行政淘汰的方式对下级形成震慑。

二、官僚制度与行政淘汰赛

行政淘汰赛与行政锦标赛体制上的特征具有某些类似，而这些特征并非制度变异的产物，而是内生于中国官僚制度之中。激励不足的制度局限与“治官”为主的制度惯性构成了行政淘汰赛的制度文化背景，而赶超型绩效需求则构成了行政淘汰赛的现实动力。

1.行政淘汰赛的制度文化背景

（1）行政淘汰赛源于官僚体制中晋升激励的不足。行政锦标赛的激励范围被默认为整个官僚体系，而忽视了在金字塔型官僚体制中实际存在的激励边界问题与激励不平等问题。激励边界是指在官僚体系内部存在着某个临界值，一旦越过该值，晋升激励的效果便会急剧减小。周雪光指出，官僚系统存在“层级分流”的特点，即每一行政层级上的大部分官员通常在该行政区域内部固守或流动，只有处于这一层次最高位置的极少数官员有机会向外地或上一层级流动[7]。他对于“层级分流”的概括实际上已点出了晋升激励的特征，即官员流动的范围或幅度是对应于行政层级的，自上而下层层递减。对于起点较高的县级干部而言，他们能流动至地级市相关部门，也能流动至地级市范围内的其他县区，在级别上则有机会达到厅局级。对于乡镇基层官员而言，在地域上，大多数人的职业生涯只能在所在县域范围内不同的乡镇之间流动，其中只有为数不多的官员能跨越到县一级单位；在级别上，如果以办事员为起点，大多数官员在退休时的行政级别为副科级或科级，能达到处级的少之又少。至于基层规模庞大的编制外“临时工”群体，他们则完全没有任何流动的可能，待遇与福利较低，却要在应对突发事件时首当其冲。因此，晋升激励在某种程度上也存在一个隐含的“差序格局”，官员层级越高、离中央政府的层级越近，流动的空间越大，晋升激励的作用越显著，而在行政淘汰赛最为严苛的基层，晋升激励的辐射范围往往极其有限。激励不平等则是指官员的晋升往往会受到一些不合理规则的左右。正式制度与非正式制度此消彼长，基层部分官员往往会因为占有社会网络、进行权钱交易或寻租而获得优先晋升的权利。如今这种逆淘汰现象已成为“一种被广为接受的、被视为合法性的制度观念与制度现实”[8]。此类“心照不宣”给本就缺乏足够激励的基层政治带来巨大的灰色化风险，对基层民主与法治产生了难以预计的破坏。在此情形下，行政淘汰赛作为一种晋升激励的替代型或配套型管理手段得到越来越广泛的认可和运用。就互补性而言，行政淘汰赛刚性的目标需求与“向下强化”的特征弥补了行政锦标赛“向上强化”的缺陷，对缺乏激励的基层政治生态产生了巨大的动员与震荡作用，从而进一步巩固纵向政策执行的链条。

（2）行政淘汰赛内生于中国历史上以“治官”为主的官僚制度的惯性中。“治官”之官多，“治民”之官少，是中国封建政权结构的主要特征[9]。以清代为例，从军机处到中央行政机关，再到地方的省、府、县，看似架构严密的官僚政治体系实际上面临与基层完全脱节的风险，除了县一级政府是直接“治民”之外，其他各级政府的主要职责都是“治官”而非“治民”。而在直面“治民”的县一级，由于大一统国家巨大的监督管理成本与小农经济体制无法避免的财政限制，也只有知县、县丞、主簿、典史四职由吏部铨选，具体事务则需要交由地方胥吏予以协助与执行。由此一来，薄弱的国家政权便不得不依靠当地的乡绅实施统治，不得不与地方乡绅形成长期稳定的庇护—依赖关系，通过将地方乡绅纳入官僚政治的权力网络换取其对于国家权力的支持。关于这一点，有学者曾将其形象地概括为“国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅”[10]。虽然新中国史无前例地将政权成功扎根到基层，终结了皇权不下县的历史，但这套官僚体系依旧没有在“治官”与“治民”之间取得平衡，难以适应经济社会发展的现实需要。一方面，随着社会发展，国家权力大大增强，政府角色从消极无为转向全面膨胀。与古代基层政府只需要负责“纳粮”与“涉讼”相比，当代基层政府所涉及的工作职责包括党政、民政、经济、政法、综治、计生、环保、科教文卫事业等诸多方面，事务众多。另一方面，各级政府的财权与事权仍不相匹配，基层政府直面如何“治民”却受制于中央集权的严重制约，难以发挥治理的主动权；高层政府拥有绝对的人力、物力和财力的支配权却难以直接面对如何“治民”。换言之，在官僚层级分流的历史背景下，现行官僚系统同样陷入上下分裂的格局。从省级到县级，地方政府大多以“传声筒”的角色出现，负责辖区内任务分配与标准制定。在基层乡镇一级，地方政府通常有两种策略选择：一是调动各类正式或非正式资源直接执行政策；二是借势将基层性群众自治组织进一步行政化，在任务繁重时仿效上级政府的选择将任务继续分解。聚焦于这种上下分裂的治理格局，便可发现行政淘汰赛的逻辑脉络：它基于形式合理而非实质合理，以上下级的权威关系为基础，以目标责任制为主要手段，通过末位淘汰、一票否决或问责等方式将政策执行的压力与风险转移到下一级组织，甚至一直到不能转移的社区为止。因此，行政淘汰赛并非是一个提升政府治理能力的有效措施，而是一个致力于化大为小、化重为轻的风险转移机制与维稳机制。

2.行政淘汰赛的现实动力

赶超型现代化的绩效需求直接推动行政淘汰赛的形成。近代以来，半封建半殖民地的屈辱历史使得新中国的政权带有强烈的改造社会的愿望，而改造社会迫切需要国家治理绩效作为支撑，在这一点上，行政淘汰赛与绩效的强关联性适应了我国赶超型发展的现实需要。冯仕政把国家对社会改造抱有强烈使命感，并把国家拥有符合社会改造需要的超凡禀赋作为执政合法性基础的政体称之为革命教化政体[11]。在这个强大的克里斯马型政体中，全能主义国家处于主导地位，国家必须通过强有力的方式保证社会转轨的绩效，但这同时也构成了问题所在。国家目标有超然性，治理手段则会受到诸多限制，而当现有的常规治理手段无法匹配国家的高目标时，必然会面临无法“扎根”的困局。这种困局在20世纪80年代可归因于各方面技术条件的不成熟，但深层次的问题在于，真正负责政策执行的基层政府至今尚无法背离制约绩效的乡土伦理关系。在过往的研究中，按照国家—社会的二元范式，我们常常会把乡镇的基层政府视为国家权力的末梢，而把普通民众视作社会领域力量的体现。这种强调对立的划分虽符合西方类型学的逻辑，但却不符合中国实际。欧阳静指出，乡镇面对的并不是一个抽象的国家与社会，而是一个自上而下的压力型科层体制与一个自下而上的乡土社会，即乡镇同时嵌入于压力型科层制与乡土社会之中，并因此被它们的特性所塑造[12]。这段论述的重要价值在于指出了基层官员的易变性。事实上，中国社会并非一个泾渭分明的个人本位或集体本位的社会，而是一个相互间带有义务与情谊的伦理本位的社会。伦理关系意味着社会关系不是独立的，而是家庭关系的延伸与外推，在这种“推己及人”的过程中，社会界限模糊了，公与私不再截然对立。回到中国当代现实中，虽然中国迈入了现代化进程，但伦理关系依旧在基层社会发挥关键作用，这种作用不是短期内的某个行动，而是基层政治系统长时间的双面角色：生与死长于斯的基层官员既是伦理关系的承受者，也是国家权力的执行者。也就是说，基层官员既对于当地人负有义务，又对政策执行负有政治责任。这种身份赋予了基层官员较大的政策弹性空间，如同一块含水量极高的海绵，挤水量可大可小，完全视外部压力而定。当施行某些比较“得罪”当地人的政策时，便会无形地放松对海绵的压力。因此，无论环保是否遵循垂直管理的原则，在基层强大的基层文化网络面前，所有不利于当地的环保政策都会面临无法执行到底的困局。这也是历次环保风暴最终难以扭转环境持续恶化的根本原因。在这种困境下，针对环保的督察与问责才应运而生。

行政淘汰赛最直接的现实动力是提高常规治理方式的绩效，使之适应国家政权的高目标。在这个过程中，行政淘汰赛充分吸取了常规治理失败的最主要原因—基于伦理关系的变相抵制，将官员仕途与政策执行状况直接挂钩，扩大基层官员的硬性约束，从而减轻或抵消地方本土势力对政策执行的干扰。

三、讨论与反思

行政淘汰赛的形成并非偶然，而是官僚体制的必然结果。行政淘汰赛的本意是引入非常规压力克服官僚体制的固有局限，但纵观基层的实践，它尚未实现预期目标。按照制度设计，行政淘汰赛作为一道“紧箍咒”，能有效刺激各类地方保护主义，切割地方利益同盟，政府再也没有折中的可能，只能选择“一竿子插到底”。但在现实中，往往是即便施行了最严苛的行政淘汰赛制度，却依然不能确保政策执行不打折扣，政策执行走样的现象在形式上有所减少但实际上并未杜绝，数据弄虚作假的情况比比皆是，为应付考评所产生的行政成本也节节攀升。

事实上，行政淘汰赛未达到理想效果，也同样源于官僚体制的内在逻辑。一是政策的执行本应对应于“治民”，而行政淘汰赛却对应于“治官”。用“治官”的方法推动“治民”，一旦超过了技术与管理能力所能承受的临界点，必然会加剧治理资源与手段错配的程度，力度越大，发生的副作用也就越显著。在这一思路的主导下，主管部门必须将解决实际问题的时间与精力转移到如何应付检查上，而不得不采取拖延与维稳的方式掩盖不断扩大化的基层矛盾。二是集权固然有集中力量办大事的优点，但它在贯彻上级意图的同时难以兼顾下级的真实需求。就结果而言，行政淘汰赛并未从根本上消除上下级之间利益诉求的不一致，它只是利用科层制的权威，制造了虚假的统一。在严苛的压力之下， 上下级之间的信息不对称反而会更加扭曲，下级的目标替代会更加明显。三是在政策执行的“最后一公里”，正式制度是悬浮的，非正式网络才是政策执行的关键要素。基层政府及其官员往往会结合非正式网络进行适度“变通”，或与民众形成“合谋”，将行政淘汰赛异化为上下级之间徒劳的数字游戏。

行政淘汰赛的产生、运行与后果都与官僚体制存在千丝万缕的联系。它并非一个孤立的事件，而是中国官僚体制在赶超目标下的必然策略。它能在短期内取得效果却并不符合国家治理能力现代化的长期要求。稳定高效的行政模式需要治理的常态化，这就迫切需要政府进一步发扬科学化、民主化的精神，积极探索“治民”的有效路径，强化基层法治并改造非正式网络，统筹考虑地方自主性与国家治理目标的兼容性。这些要素如果不能纳入政策执行的考量范畴，那么轰轰烈烈的行政淘汰赛过后，许多成果与经验将极有可能会随着时间推移回到原来的固有模式中，问题重新出现时，又需要通过再一次的行政淘汰赛予以解决。