民国玉环渔会与地方政府的博弈——以玉环护费征收案为例

王兴文，王 红

（温州大学 人文学院，浙江 温州 325035）

博弈是指在一定规则下，基于利益冲突，理性的决策主体选择各自的策略并加以实施，以实现利益最大化的过程。玉环①① 玉环，明初为乐清县玉环乡，成化十二年（1476年），析乐清县山门、玉环两乡6都地隶太平县，属台州府。雍正六年（1728年），设玉环厅，隶温州府。民国元年（1912年），玉环厅改为玉环县，属温处道。民国十六年（1927年），废道县制，玉环县直属省管。民国二十一年（1932年），建立行政督察区，属温州辖区。新中国成立后属温州专区，1959年并入温岭县，1962年恢复玉环县，属台州专区。2017年撤县设县级市，由浙江省直辖，台州市代管。县地处瓯江入海口，水质肥沃，水温适宜，且海岸线长达293.39km，渔业资源十分丰富，成为全国渔业生产的重点县。清康熙开禁后，渔业开始复兴，玉环出现了“网鱼捕虾，提蛇钓带，船艘千余”的局面[1]。民国初期，由于渔政机构不甚完善，玉环渔业由县政府机关办理。直至南京国民政府时期，玉环渔业的现代化建设才得以开展。1928年玉环县政府设立建设科专门管理渔业，并设立渔业稽征所，负责渔税的征收[2]138。1929年11月11日，南京国民政府颁布《渔会法》，将渔会纳入政府的管控体系。《渔会法》赋予渔会明显的政府意志。但当政府与渔民利益发生抵触时，渔会与政府仍会产生矛盾，甚至发生冲突。反观近几年关于渔会等中介组织的研究，学者不仅注意到渔会与地方政府的政治合作关系，也分析了渔会自身的利益诉求，并对玉环渔会的设立、发展、职能及与地方政府的互动关系进行研究。本文主要通过整理玉环护费纠纷档案，揭示民国玉环渔会与地方政府的博弈，以期进一步审视渔会与地方政府之间的关系。

一、明清以来玉环渔业组织的变迁

1.渔业组织的初步形成

俗话说“靠山吃山，靠海吃海”。位于沿海地带的玉环县渔民历代以捕鱼为生，由于海匪不断出现，渔民便以地域或渔船种类为基础，自组渔帮。渔帮主要是为了保护渔民抵御海匪的掠夺，但同时也被赋予政府的意志。万历二年（1574年），浙江都御史方弘静条陈海防六事，提到将南自温台宁绍前往宁波捕鱼之船，编立甲首，资之防寇，照旧征税[3]。随后，浙江地区普遍出现大大小小的渔帮。玉环县下设坎门帮、江南帮、江北帮三个渔帮。这些渔帮保护渔业的发展，维持渔业秩序的安全。同时，政府将其与保甲制度相结合，对渔帮的运行进行制度性的规范。但在具体实施过程中，政府并没有给予合理的监管，渔帮头目征收大量规费，给渔民造成沉重的负担。

随着渔业生产规模的扩大及渔业竞争的激烈，渔帮难以适应渔民的需求，向更大规模的渔业公所过渡。至1902年，浙江成立的有年代记载的渔业公所共有43家，玉环渔业组织也在其中[4]。渔业公所主要以处理渔帮事务、调解业内纠纷、赈济受灾渔民、抵御海匪掠夺为宗旨，同时也使渔帮与政府有更加紧密的联系。如维丰南公所的《勒石永遵》明确规定：“前经议立章程，称前县示谕有案。唯当时所议条章，尚有未详，今参酌分项开列，帖送叩请，给示晓谕，并谕庄保遵照等请。到县据此，除批示并谕诸乡各庄保护照外，合行出示晓谕，为此示仰渔户人等知悉。”[5]可见，渔业公所必须经过县政府批准方可实施。但渔业公所在具体运行中主要依靠个人的威严，地方政府对其掌控力度不够，因而渔业生产秩序并没有得到维持。

伴随着晚清沿海危机的加深，清政府为了加强沿海地区渔业的防护，饬令建立渔团。光绪二十一年（1895年），清政府任命沿海各级公署及各防营查明渔户，编立渔团，以保卫沿海疆域，免为敌所用。清政府还要求廖寿丰等巡抚，据本省情形，制定章程，切实筹办渔团[6]711。四年过后，廖寿丰再次上奏，宁波、绍兴、温州、台州等地开始兴办渔团[6]749。渔团主要是在政府推动下得以兴办，较以往渔帮、渔业公所更具有政府意志。但政府借助渔团向渔民征收大量渔税及护费，不但没有投入到渔业建设中，也使渔团失去发展的自主性和灵活性。

2.玉环渔会的建立

民国初期，政府为了发展实业，更加注重渔业建设，促进渔业组织的发展。到1921年，玉环县出现了江南、江北渔船公会，负责渔船管理。随后，农工商部通过《渔会暂行章程》，赋予玉环渔船公会存在的合法性。但由于民国时期的军阀混战与政局动荡，导致政府护渔体系的建设时断时续，除了征收渔捐外，玉环渔业行政机构几乎别无工作。可见，政府企图建设渔业现代化的愿望并没有实现。南京国民政府成立后，渔业现代化建设重新被提上日程。南京国民政府相继颁布《渔业法》 《渔会法》[7]14《渔会法实施细则》[8]558，为渔会的运作制定了制度性的发展空间。这些法规体现了政府对渔会的政治构建与法律调控。此后，沿海地区纷纷建立渔会，在1932年前后，浙江省有6个县成立渔会，玉环渔会便是其中之一[9]。

1930年7月，玉环渔会在玉环县坎门镇成立。1935—1943年期间，玉环各地分会相继成立，分别有叠顺、三盘、鹿仓、鸡山、大麦屿、黄岙、元觉等[2]411。1947年玉环渔会成员增加至3 280人[2]411。由此可知，玉环渔会成立较早，规模较大，玉环成为浙江第二大渔区。玉环渔会遵照政府旨令，从1932年开始，实行理监事管理全县渔业事业，同时，县党部随时派员进行整顿[2]411。政府除了通过立法规范渔会的权力与义务的同时，还通过渔业行政机构加以管控和监督。1931年6月，地方政府成立江浙渔业管理局，后改为江浙区海洋渔业管理局。该局设有护航队，监督并指挥渔船的出行，限制渔轮的活动区域，并编订渔船牌照等[7]17。此外，同年6月25日，地方政府公布渔业警察规程，明确规定“凡渔业警察对于所在地地方行政官署所发布保护水产繁殖或取缔渔业等命令，应负执行之义务”[8]29。1934年地方政府成立温州渔业警察局，分设玉环分局，辖坎门、楚门、三盘三个办事处，巡护渔民出海，并对玉环渔会进行监督管理。1933年2月17日，地方政府成立江浙区渔业改进委员会，并颁布《江浙区渔业改进委员会组织规程》。玉环县设渔业改进委员会，主要征收渔业建设费。1934年黄绍竑主政浙江后，加强行政督察专员制度，玉环隶属于第八行政督察区[10]。可见，玉环渔会与地方政府当局具有紧密的政治合作关系，但地方政府对于渔会的制度构建与法律调控又扼制了渔会发展的自主性。玉环渔会作为行业利益的代表，对于地方政府的管控政策也会提出反对意见，1931—1937年期间，玉环渔会与地方政府就护费征收展开了一场激烈的博弈。

二、护费征收中玉环渔会与地方政府的博弈

训政体制下，渔会被纳入南京国民政府的控制体系，成为管理渔业的中介组织。但同时渔会作为行业利益的代言人，也有自身的利益诉求。因此，渔会利益受到侵害时，也会突破制度性的限制，甚至与政府发生冲突，玉环护费征收案便是典型案件之一。该案件始于民国二十年（1931年），发生地为玉环县。玉环县属于沿海岛屿区，海岸线长，海涂广阔，气候适宜，适应渔业的发展[11]。民国时期，玉环发展成为浙江第二大渔区，渔业资源丰富。同时，地方政府不断加强对玉环渔区的管控，渔会发展的自主性受限。民国二十年，玉环渔民陈绍尧、陈心希等向官方呈报，请求制止玉环渔会理事杨克逊、李邵借名勒收护费，浙江省政府介入此案，掀开了护费征收中玉环渔会与地方政府的博弈。

1.纠纷产生的缘起

民国初期，浙江省财政较为宽裕。但自1916年以后，随着军阀混战不断加剧，军费开支增加，到1926年，浙江全省负债总额有千万余元[12]。1927年南京国民政府在浙江的统治建立后，为了向民众树立重视实业、重视民生的形象，也或多或少搞了一些建设项目，这些均加重了财政负担。在此形势下，浙江省政府主要采取发行公债和各种形式的借款加以弥补，1927—1935年共计发行债券5 550万元，故民国“二十五年度浙省应还债款达一千一百十一万元，为数之巨竟超过省预算全部收入二分之一”[13]，但终究不能解决问题。十年中，财政问题一直是困扰浙江省政府的顽疾，因而浙江省政府在管理渔业的过程中，加强护费征收，激起了与玉环渔会之间的冲突。此外，此案发生的近因，源于民国二十一年（1932年）秋，第二任玉环渔会改组后，第一任玉环渔会职员陈绍尧、陈心希等均未能续任，致与理事杨克逊等发生争执，便以玉环渔会勤征护费为由呈报行政院。

2.政府介入调查

浙江省政府建设厅接令后，派视察员前往玉环进行核查。《调查玉环县渔会报告书》[14]中有载，渔会存在多项问题，如违抗政令，第一任玉环渔会曾拟送章程名册，均不合法，由建设厅令县转饬修改，但该会并未遵办；民国二十一年春钩时，该会曾呈请另组保护事务委员会，经建设委员会批斥不准，但该会仍阳奉阴违办理，并委杨克逊主持其事；账目不明，玉环渔会办理冬钩保护事宜，每艘100元，共收7 000余元。但有收据可查仅4 770元，其余2 000余元作何用途不得而知，且渔单据亦无账册可查。又查收入会费，簿据内刻收款共计2 169.5元，而所缴之四柱清册会费项下仅列1 995元，两不相符；职员冗杂，玉环渔会仅办理日常事务与救济两事，但任用职员亦达15人之多，且保护事业还另设主办人员。民国二十一年春钩时，用人达21人之多。至民国二十一年秋，第二任玉环渔会改组成立，也存在诸多问题。第二任玉环渔会成立后，开大会进行选举，其选举手续与《渔会法》殊多不合。根据《渔会法》第十四条规定：“职员及代表之选任、解任或停止被选举权由会员大会或代表大会之议决。”[8]559而该次渔会选举仅由各大钩代表选举，小钩人员却不得参加。根据《渔会法》第十五条规定：“渔会会员必须是水产学习毕业或有渔业专著、发明，现在从事渔业研究改良推广工作，并持有证明文件。”[8]559而玉环渔会职员均非水产专业出身，理事长李邵是中央大学体育科毕业，理事长杨克逊、郭穗谦是经营商业，理事李宗祥、罗先成等均非渔民亦非渔商。

虽然视察员在调查中发现，原告陈绍尧、陈心希等均是前任渔会职员，分别为饼商、学校教员、药商，亦均非真正渔民，但政府仍借此机会，彻底整顿渔会，派专员进行督查。于民国二十二年（1933年）四月二十七日，在《温州民国日报》刊登了玉环渔会私征护洋费案，将视察员调查渔会的经过及玉环渔会的各种违法之处均记载于内。政府采用报刊的形式，加大玉环渔会舆论压力，进一步加强对玉环渔会的管控力度，但也激起了玉环渔会的反抗。

3.纠纷焦点

渔会作为行业利益的代言人，面对政府的步步紧逼，也开始向行政院表达自己的利益诉求，其中护费征收案最为激烈。

（1）护费征收案的发生。民国二十五年（1936年）四月十七日，玉环渔会会员李文兴等因护费太重，无力负担，佥祈实业部察核迅饬豁免或照三盘小钩渔船征收办理以恤渔艰[15]。在呈报中提到温州渔业警察局存在各种问题，如温州渔业警察局玉环分局办理护渔时，征收坎门小钩船护费法币13元，三盘却征收5元，厚此薄彼；李文兴等在温台洋面捕捞，时间极短，仍需开往嵊泗列岛及沈家门。他们在坎门向温州渔业警察局玉环分局缴纳护费后，往沈家门又要向当地渔业警察局缴纳警费，两重征收护费；况且温州渔业警察局工作人员作威作福，办事推脱。加之，南京国民政府虽然下令任何机关不得巧立名目或类似渔税向渔民征收，但事实相反，该地渔民仍须负担各种地方捐款，如护渔捐、学捐、抽分、灯楼捐等。对此，李文兴等提出三点请求：一是能遵政令维护渔业及体恤民痛苦，给予豁免小钩护渔费；二是若因局内无经费必须征收，应请仿照洞头三盘小钩征收办理；三是已仿照洞头小钩征收，宁波渔业警察局警费应请迅予解决，交涉免征。面对玉环渔会成员坚定的态度，实业部令浙江省政府查明制止，但最终没有得到解决。

（2）渔会与地方政府的矛盾升级。1932年陈公博担任实业部部长后，由于关心渔政颇切，除了在各区设置海洋渔业管理局外，于民国二十二年（1933年）二月十七日设立江浙区渔业改进委员会，规定按照渔获物征收直百抽二之建设费，豁免各项牌照。政府有意整顿渔业，将其控制在自己管控范围之内，增加税收，必然会与渔会发生利益冲突。

民国二十五年十二月十六日，玉环渔会呈为护费太重，无力负担，恳迅饬浙江省渔业管理委员会豁免救济、护渔费以恤渔艰由。玉环渔会声称：“（南京）国民政府已下令撤销并规定‘对于渔业界，禁止征收类似渔税之一切捐费’。但是民国二十三年（1934年）冬，温属渔业警察局征收冬大钩渔船，每只护费法币四十元，每只渔船每冬季需纳法币八十元。这些护费在其章程中规定为渔船遇匪恤金，若有剩余尽归渔民自管，作为公积金。后因防匪护渔任务太重，渔业管理局无力负担，自愿放弃救济权力，也理应不收救济护费，请迅将救济四十元予以豁免。”[16]5其呈文条分缕析，言辞变得冷峻而尖锐。

面对玉环渔会的呈请，同年十二月二十八日，浙江省政府也毫不示弱地呈请实业部将本省渔业管理委员会收护费暂行办法免予废止。浙江省政府电文曰：“由于旧有温属渔业警察局，购置训舰，成立护队。将原有护渔费化私为公，充作经费，该项经费各循旧额，高低不同，负担颇不平允，且各地各自为政，对于客帮渔船，或则重复征收，或则视同秦越，办法未臻妥善。于是今年秋，成立渔业管理委员会。该会各委员多籍隶沿海各县份，深谙渔民之苦，鉴于上述种种弊害，爰定接收原有巡舰及各航船，重行组织护渔特务队，统一指挥，并筹划扩充防卫力量，设置航行安全。觅导渔场救恤灾害等事业设备，以期渔民得安心所业，只以前项种种设备开办维持在在需费。浙江省政府财政困难已臻极度，不能不仍就原有护渔费以资挹注。且为减轻渔民过量负担，更调查各帮渔船种类及渔获量多寡，在平衡及减轻之原则下，重新拟定统一护渔费率。所有事项收入完全用诸渔业事业，该省经费并不动支丝毫，以符取之于渔，用之于渔之旨。本诸渔民固有之愿望，与鱼税渔业税的性质截然不同，办理以来，渔民利害所关，大都允洽，理合沥陈始末，呈请钧院鉴核，俯准将本省征收护渔费暂行办法免予废止。”[16]35对此，同年十二月三十日，实业部做出反应。实业部认为，浙江省政府呈拟的《浙江省渔业管理委员会组织规程》大致合理，只是所支出的经费，应由省库收给，继编列预算，免向渔民筹措。同时，因该省本年九月份工作报告中的《浙江省渔业管理委员会征收护渔费管理办法》仍向渔民征收护渔费用，于是实业部令饬将该项办法废止，并立将护渔费停征。为了使渔业能正常发展，于民国二十六年（1937年）一月二十二日，实业部再次训令，要求将此项经费编入省预算，不向渔民筹措。或者由浙江省渔业管理委员会编订定官督民办理渔业保卫办法，务必使该省沿海渔业得以保护。尽管如此，浙江省政府并没有就此作出回应。

迄今已逾月，事情并没有得到好转。鉴于浙江省政府的漠视，于民国二十六年一月二十六日，玉环渔会再次呈文据理力争。电文中称浙江省渔业管理委员会采取种种措施，威逼渔民缴纳护渔费，却并不履行护渔职责。“据行政院二十五年十一月二十日第四七一九号指令，浙江省渔业管理委员会经费应由省政府支给，编列预算，庶免向渔民筹措。但是渔业管理委员会仍派遣人员征收护费，而且对于无力缴纳的渔民，仍旧给予严惩，不是扣留渔船就是拘禁。在冬汛期间，玉环渔民李由珠、董细元、潘马来等四五十只大小钓渔船被海匪劫掠，但是护渔机构都置若罔闻。”[16]43

根据玉环渔会两次呈请关于废止护费，民国二十六年二月六日，实业部指令浙江省渔业管理委员会征收护费暂行办法即予以废止，暨立将护费停征具报。实业部并给出意见，认为浙江省安全组织护渔队，所需经费自应编入预算支给。若渔民确有须护船，随时负责保护。依《渔业警察规程》第十五条规定，饬由外海水警临时增编巡舰，专事保护，照收费用。这既可临时增加护渔力量，又可免予征费烦扰。

玉环渔会面对浙江省政府的不理睬，又连续上呈行政院提出请求及有关办法。民国二十六年二月九日，玉环渔会会员张守时就浙江渔业管理委员会办理渔业不合情提出四点意见：“1.捐率之宜减少也。将所有渔民每季售鱼收入在国币一百元以上者捐洋二元，不满百元者豁免。2.巡舰之宜改良也。应请容积较大者巡舰一艘，设备相当，士兵及枪械都可以维护渔业而肃清匪风。3.非法征收之宜取缔也。渔业管理委员会实有犯刑法上渎职及妨害自由毁弃捐，抢夺各罪之规定，应请迅付惩戒一面，移送就近司法机关讯辞，庶可以维法纪而肃官箴。4.盗匪行劫之宜剿办也。应请训令该管械关，督促巡舰，从连破获以弥盗风，并实行梭巡办法。”[16]52玉环渔会会员陈荣虞深为惶惑，又联合玉环其他乡的保长向行政院提起行政诉讼。这是玉环渔会第五次向行政院提起行政诉讼。民国二十六年二月九日，玉环县第三保长陈荣虞电请实业部：“今浙江省渔业管理委员会为保护渔民起见，曾就玉环三盘地方设立护费事务处。但自成立以来，毫无实益，且小钓渔船一艘，春冬二季勒令征收护费各六元，小（石垒）网春秋冬三季，每对船每艘每季各捐六元，就全年计之曰，可得护费一万余元，护网费每筐二元，不在此内。三盘渔民之艰苦，何能负担此项巨款，稍有非难，则拘捕随之。”[16]54

面对玉环渔会的一次又一次呈请，民国二十六年二月十八日，行政院指令实业部废止《浙江省渔业管理委员会征收护渔费暂行办法》，令饬浙江省政府遵照。护费征收案件中，玉环渔会一次又一次地为维护渔民利益呈请，与地方政府展开了激烈的博弈。玉环渔会作为渔民的代言人，尽力维护渔民的利益。

玉环渔会在地方政府支持及管控下得以建立。玉环渔会经明清时期玉环渔帮、渔业公所、渔团的铺垫，北京政府时期渔业公会的推动，在南京国民政府时期普遍建立。1930年玉环渔会成立后，渔业事业迅速发展，在改进渔业基础设施、抵御海匪掠夺、发展渔业生产等方面发挥了重要作用。在渔汛期，玉环渔会不断改良渔具和渔船，修设灯塔[17]。在抗战初期，海匪趁机劫掠渔民，玉环渔会经水上警察批准，组织护渔队。可见，玉环渔会在渔业现代化建设中扮演着十分重要的角色，是渔民和地方政府之间的纽带。但不可否认的是，地方政府的监督与规范起着十分重要的作用。地方政府通过渔会中介组织协调玉环渔业的发展，进行渔政管理，完成渔业现代化的建设目标。作为渔民的代言人，当渔民利益受损时，玉环渔会必定会维护渔民利益，甚至与地方政府发生冲突。玉环渔会在运行中，虽然受地方政府的掌控，但其在与地方政府交涉、争取自身的利益方面有所作为。玉环渔会与地方政府的博弈也为渔会的运行提供了一种范例。渔会在地方政府控制下进行活动时，必须保持其自主性，维护自身利益；同时，地方政府也应适当放权，保持与渔会之间的合作关系，才能推进渔业发展。