“营改增”后对完善地方税制的探讨

丁梦寒

（安徽财经大学，安徽 蚌埠 233030）

1 完善地方税制的必要性与迫切性

“营改增”的初衷是为了解决我国营业税带来的重复征税问题，而建立的维护社会经济发展需求的税收制度.同时也是自1994年分税制改革以来，规模最大、范围最广、影响最深的一次税制改革，在推行的过程中对地方税制产生了一定的影响：首先是营改增导致地方税失去了主体税种.其次是严重加剧了地方财政收入与支出不匹配的程度.中央与地方的支出责任本来就为划分明确，加上营改增后增值税和营业税的税收收入分配方式的不确定，进而导致地方税收收入远低于地方财政支出，不利于地方经济的稳定发展.综上所述，营改增后完善地方的税收制度迫在眉睫，成为当前需要深入探讨的话题.

2 地方税制现状及问题分析

2.1 地方税制现状

2.1.1 地方税包含的税种.自1994年分税制改革以来，地方税的税种不断变化，但是大体上没有太大幅度的变动，直到2016年的“营改增”之后，营业税彻底消失，目前我国实行17个税种，完全由中央征收的只有4个，其他能看作地方税的有13个，地方税由13个税种所组成.

2.1.2 地方税收收入分析.据表1所示，近7年来，地方税收在地方财政总收入的占比在74%-80%之间上下浮动.但是，占国家税收的比例基本不到50%，地方税收和地方政府的支出负担相比仍然较小.

表1 2009-2015年地方税各种收入占比

由于地方税收的规模小，地方政府要过分依赖中央转移.有了这种依赖性，地方政府各方面事务的积极性会大幅度降低，同时也无法发挥税收杠杆作用调节经济.更会造成地方政府懒政怠政，更多的关注如何争取更多的中央转移资金，导致出租和贪污腐败的权力.营改增后我国地方税的增值税占比最大，以间接税为主.直接税涉及的税种虽多，但是比重都偏小，起不了决定性的作用.

2.2“营改增”后地方税出现的问题

2.2.1 地方税缺乏主体税种.分税制后，地方税收收入主要来自:中央与地方共享税和纯粹的地方税部分，也包括具备共享性的地方税.此前因为营业税税基较大且稳固,所以始终担任着地方税主体税种的角色.近些年，地方税收收入占比较大的是营业税与分成后的增值税和所得税，总体占比为75%一85%，也反映出其他税种的筹资能力不足，无法作为地方主体税种.实施“营改增”后,地方政府失去了主体税种,地方税收收入大幅度减少，这无疑给地方经济发展带来重创.

正如我们所知，“营改增”之前地方政府征收的税种包含营业税、所得税、资源税、印花税、房产税、土地增值税、城镇土地使用税等13项.地方税收收入的最大来源是营业税.1995年，税收收入2832.77亿元，其中营业税828.24亿元，占比达29.24%，2002年之后，营业税在地方税收的占比不断上涨，2004年达最高34.71%.随后一贯保持在30%以上.

2.2.2 地方政府财权事权失衡.中央与地方政府在事权划分上的矛盾主要体现在三个方面：

首先是地方政府承担中央政府应该做的很多事务.如：优化经济结构，维护和统一全国市场，尽管中央具有实权的调控手段，但地方承担更多的支出责任.在地方经济发展总体规划中，我们可以发现与国家总体规划有很多共同之处，但具体责任的界限划分地并不清晰.另外，属于中央承担的居民健康安全、社会福利公平、养老保险、严重刑事案件和政府官员腐败等方面的责任，仍处于分散式管理的混乱状态.

其次是双方共同承担的交叉事务较多，特别是体现在基础设施建设、社会保障和公共安全等方面.中央政府主要是通过给予地方一定的补助和资金，从而形成间接性地于地方共同承担相应的支出责任.虽然地方支出在项目支出总额中占比较多，中央还是存在部分支出成分，避免不了的出现共同承担局面.

最后是中央同样也承担了一些地方政府事务.如建设重要的地方基础设施，针对不同层次的地方经济区域，中央给予的资金援助会有所差别，极易造成不公平的局面.

其实不难发现，地方政府的事务基本是套用中央政府的事务，只不过是在中央事务基础上加以细化区分.这种事权划分不明确的直接结果是极大削弱地方政府管理事务的积极性，另外资金方面存在自我衡量，没有统一的标准，滋生地方政府的腐败.[1]

2.2.3 地方税制体系建设层次较低.我国地方税收制度体系一直以来很单薄，而且税收法制的建设层次普遍较低.首先，对比世界各国来看，发达国家都有税收基本法或税法通则，而我国目前只有现行税法，税收基本法严重缺位，导致很多税收法律存在盲点；其次，我国目前大部分是税收暂行条例，相对于国家法律权威性大打折扣，致使有些职能部门与税务部门之间在征管方面信息不对称；最后，我国地方税种部分暂行条例还是20世纪80年代出台的行政规章，未及时做出修订和更新，致使在实际征管中用途不大，形同虚设，遏制了税收征管的效率.

2.2.4 地方税制结构严重老化，地方税功能弱化.首先，有些范畴的地方税种缺位，未及时开征一些顺应社会和经济稳定发展的新税种.比如物业税、遗产税、社会保障税等；其次，税种设置不合理.就房地产税类来看，主要包含房产税、契税、土地增值税、耕地占用税、城镇土地使用税五个税种，同时还涉及增值税、城建税和所得税，导致存在严重的重复征税问题；最后，地位不突出.

3 “营改增”后完善地方税制的基本思路

从地方税制本身来看，由于我国的特定情况，增值税是我国现行税制中的第一大税种，应尽快确定增值税共同主体税种以及财产税的地方次主体税种地位.同时，结合地方辅助税种达到最优配置；增值税也需要从暂行条例转为法律，建设我国特有的增值税法制；最后，完善中央与地方财政事权和支出责任的划分机制，从而更有效地对地方税制进行宏观调控，提高地方政府的效率，促进地方经济稳定发展.

3.1 推进地方主体税种建设

3.1.1 明确增值税共同主体税地位，调整中央与地方分配比例.由国税部门征管的增值税收入，中央占四分之三，地方仅占四分之一.“营改增”前的营业税收入，中央参与不分成，而是全部由省、市、县三级地方政府来征收与分配.如前文所述，“营改增”后产生了一系列对于财政收入的分配效应.目前，为保证改革的顺利实施，原有的税收预算分配比例并未变动，从而导致地方承担了大部分由于“营改增”带来的地方税收减少的负担.考虑到地方缺失主体税带来的巨大税收损失，为了填补地方税收窟窿，应当重新确定中央与地方的增值税分配比例，短期内可以将比例调整到各自50%，使得部分增值税收入下移到地方政府，从而减少地方税收大量流失的不利影响，有助于地方经济的稳定发展.

3.1.2 整合房地产税费，构建财产税地方次主体税体系.从理论上来说，财产税应该是作为地方税主体税种的最佳选择，因为其基本符合了地方税的所有特征，比如说税基具有稳定性，税源充足等.可以说，当下我国房地产税制改革已逐渐达成共识，可以作为地方重要税种之一.应该将现行的房地产领域的税费整合成一个系统的房地产税.改革后的房地产税制，征税范围扩大至居民拥有的住房，计税依据参考房屋的市场评估价值.根据税收公平、效率和量能负担的原则制定税率，其中对限定面积的家庭住房实行免税的优惠政策，以此来确立房地产税作为财产税的主体税.

3.2 优化地方辅助税种的税收制度

3.2.1优化资源税制度.（1）适当扩大征税范围.当前资源税的征税范围仅仅涵盖煤炭、原油、天然气等资源.为了进一步提高资源的使用效率，应当逐渐增加资源税的课税对象，比如水资源、森林资源、滩涂资源等.（2）转换资源税计征方式.资源税现为从量税，应该改为从价税，将开采资源的部分外部成本内部化，从而抑制资源的过度消耗，还能增加地方税收收入.（3）适当提高税率.不仅可以增加纳税人的采矿成本，从而限制使用，减少浪费，而且还能填补“营改增”带来的地方政府财力缺口.

3.2.2推进城建税的改革.（1）计税依据方面.将以流转税税额为计税依据改成以销售收入或营业收入为计税依据.（2）征税环节方面.城建税因增值税的道道征税也与之相同，建议选其中一环节征税.既可以节约征税成本，也可以避免重复征税的问题.（3）税率方面.将三档差异化税率改为统一税率5%，从而保证企业之间的公平竞争，提高地方政府的征管效率.[2]

3.2.3 逐步完善印花税制度.基于推进对经济活动的监督管理工作，印花税的征收范围可新增新合同或者具备合同性质的相关凭证.如目前网络时代的快速发展，越来越多的人选择互联网交易，伴随而来的是新出现的电子商务合同或相关凭证.另外，在日常经济活动中，逐渐出现了像许可证、权属证和执业证这样新的凭证.印花税的征税范围也需要顺应时代进步而逐步扩大，进而印花税制度也可以不断完善，作为地方税制的重要一部分，印花税范围的扩大也可为地方政府提供新的税收来源.

3.3 完善中央与地方财政事权和支出责任的划分标准

中央的事权由中央政府承担相应的支出责任，地方也一样.对于中央与地方共同财政事权方面.由于基本公共服务的特征，充分体现公民的权利，而且也是统一市场和要素自由流动的重要手段，如养老保险、公共卫生、义务教育等，建议制定出统一的国家标准，并由中央与地方按比例承担，或者中央占主导承担支出责任；对范围较广、规模较大的财政事权，如跨省区的基础设施建设、江河湖海的保护和治理、公共文化与遗产等，按照外在性的影响程度，由中央和地方按相应比例承担，或者中央提供一定补助资金的形式承担；最后，对中央进行制定出台、监督实施，地方相应执行的财政事权，中央与地方只需各自承担即可.

〔1〕郭庆旺，吕冰洋.地方税系建设论纲：兼论零售税的开征[J].税务研究，2013(11).

〔2〕高培勇.论完善税收制度新阶段[J].经济研究，2015(2).