食品安全监管体系改革问题探讨*

陈莹莹

(湛江幼儿师范专科学校，广东 湛江 524000)

一、改革政策脉络

2008年中共十七届二中全会《关于深化行政管理体制改革的意见》中首次提出“理顺市场监管体制”。2009年8月，深圳市进行大部制改革，成立市场监管局，职责包括工商管理、质监、知识产权、食品监管、物价方面等。

2009年实施的《食品安全法》强调地方政府食品安全监督管理的“属地管理责任”。但至2011年《关于调整省级以下工商质监行政管理体制加强食品安全监管有关问题的通知》将工商、质监省级以下垂直管理改为地方政府分级管理体制，这一措施，仅陕西等极少数省份真正执行[1]。其中2011年底作为国务院食药机构改革样板城市陕西渭南，在乡镇区域单列食品药品监管机构。

2013年3月《国务院机构改革和职能转变方案》后，全国范围内省以下工商和质监行政管理体制改革开始。接着按《关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》要求，组建食药监局。质监生产环节和工商流通环节职能划归食药监局，工商、质监监管队伍和检测检验机构也划归药监局，在乡镇或街道设立食药所作为派出机构。但食药单列乡镇派出机构因编制受限、财力支撑不足而阻碍多多。

2013年中共十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，既有“实行统一的市场监管”，又有“完善统一权威的食品药品安全监管机构”要求。

2014年《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》，要求“整合优化执法资源，减少执法层级”，之后，较多省份陆续展开市场监管体制改革，如广东、上海、浙江、天津、黑龙江、辽宁、吉林、重庆、湖北、江苏、山东、安徽、江西等。

但2014年7月“上海福喜事件”后，国务院同年9月《关于进一步加强食品药品监管体系建设有关事项的通知》要求“要确保食品药品监管能力在监管资源整合中得到强化，同时可根据工作需要，加挂食品药品监管机构牌子”[2]，强调保证食药监管能力专业性和技术性。

2014年10月，中共十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，强调“推进综合执法，大幅减少市县两级政府执法队伍种类”。综合执法层次从县级扩大到市级[3]。2015年初，作为县市食药单列改革的样板试点的陕西渭南市将县级工商、质监、食药监、盐务等四个部门进行职责整合。距2013年提出食药单列监管仅仅过去两年。

2015年4月，中央编办《关于开展综合行政执法体制改革试点工作的意见》中提出开展综合行政执法体制改革试点，在全国22个省(自治区、直辖市)138个试点城市开展综合行政执法体制改革试点，将职能相近部门整合，合并执法机构，提升行政执法综合效力。

2017年9月27日天津市第十六届人民代表大会常务委员会通过《天津市市场和质量监督管理若干规定》，对市场监管体制改革的成果以立法形式进行确认。2017年10月18日召开十九大，指出“赋予省级及以下政府更多自主权。在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公。”

二、改革模式

目前“市场局”模式分三种：一是“浙江模式”，省市级食药、工商、质监独立，在县区，将工商、质监及食药监的机构和职责进行整理组合，成立县区市监局，下设综合执法稽查、技术检验检测、市场投诉举报等机构。并在基层街道或乡镇设市场监管所；二是深圳市“委员会+局”模式，成立市场和质量监督管理委员会，委员会掌握“人、财、物”并设立市场监督管理局、食品药品监督管理局和直属市场稽查局。在区一级分别设置市场监督管理分局和食品药品监督管理分局；在街道设置市场监督管理所作为两个区分局的派出机构；三是“天津模式”，将工商、食药监、质监的机构和职能整理组合，由市监局直统。区县由市场监管委垂直领导市监分局，乡镇(街道)市场监管所作为区市场监管局派出机构。实行市区乡的“三合一”。

北京、广西、甘肃、河南、湖北、山东等地独立设置食品药品监督管理局，采用食药单列模式。另外，试点改革不断变化，如广州市原来的萝岗区和南沙区是广州市试点改革区，萝岗区在区一级实行的是“三合一”模式，萝岗区后变成黄浦区，2017年7月，黄浦区由“三合一”模式变回“二合一”模式，即由工商局和质监局组成市场局，食药单列。南沙区2017年4月实行 “大执法局”模式，整合涉及商务、知识产权、环境保护、水务、劳动监察、文化、建筑工程文明施工、城市管理、国土资源、工商、质监、食品药品安全、交通运输、房屋管理等14个领域法律、法规、规章规定的行政处罚、监督检查、行政强制等交由南沙区综合行政执法局承担。

三、食品安全监管体制改革所面临的问题

(一)中央层面——是否需要对监管机构改革进行顶层设计

中央不断考察2009年“深圳模式”和2011年“渭南模式”，最终决定 “渭南模式”食药单列，食品监管工作过渡到食品药品监督管理部门统一承担。食药单列监管方式有助于公共安全问题解决，但《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中有双面要求，既包括市场统一监管，又必须有统一食药监管机构。这个决定，不管是坚持食药单列或统一市场监管局方都能从中通过“六经注我”方式，来强化自己所要推行政策改革的合法性和权威。中央层面至今有保留基层单列的食药模式，如北京、山东、河南、湖北、广西、甘肃等地。截止2017年，有30%的副省级城市、20%地级市，以及至少有70%的基层实行统一市场监管模式，十九大报告也提及要“在职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公”，未来中央会不会坚持统一的市场监管体制改革？至今仍是未知数。

另外，市场监管体制改革方面中央层面设计很少，在市场监管机构设置合并、标准统一方面，也无明确指示，而更多体现在地方政府推动执行。因此，有无必要在中央层面出台统一的标准或意见，值得探讨。

(二)地方政府——如何处理好执法一体化改革和食药监管专业化要求

地方政府之所以会出现市场局模式，使本该完成地方机构改革工作受阻，主要在于编制和财力。地方政府机构数量多为超编，且工商、质监属地管理后编制受限就更捉襟见肘。而作为食药局派出机构基层乡镇食药所建立和运转需经费，受限于地方财力，迫于问责压力、追求政绩成效情形下，合并职能相近部门办公的市场局模式成为地方首选。

但地方整合过程中，存在2011年食药单列渭南模式转变成2015年大一统市场局的情况。而深圳2009年大一统的市场局转变成“委+局”的模式，广州萝岗区 “三合一”变成“二合一”，由大市场局模式转为食药单列。这都是地方在根据本地区食品安全的实际情况进行权衡“一体化或专业化”，当然不同模式摸索会面临不同情境。

基层食药单列会给地方政府带来专业化监管水平高而一体协调能力低的情形。跟踪食品全产业链的监管，将食品风险作为整体进行对待，但实际划转人手、经费、设备会受限。机构改革后食品安全监管对象与食药人员编制比例严重失衡，如广西、河南等地原卫生所有70多人从事餐饮安全监管，改革后划转市食药监局只有不到10人。而像工商、质监、卫生局在食药单列之后基本退出食品监管，潜在可利用市场监管资源缩减。但如果地方工业化程度较高，如需要精细化监管，诸如标准、添加剂、检验检测等专业知识强的，基层食药单列模式会比较好。如广州黄浦区2017年7月从“三合一”又改回“二合一”，就是例证。

统一市场监管中如“浙江模式”，省市与县区部门“上下衔接难”挑战，统一市场监管后尤其是以原工商所为班底的市场所在受地方政府领导同时还要应对来自各自独立上级业务部门的指导，易形成文山会海；对上级工作的基层容易产生存在“谁施压，先应付谁”的心态，出现疲以应对日常事务，顾此失彼的情况。而同时食品安全专业领域比较强，市场监管统一执法稀释食品安全监管专业性，如基层监管所人员得“食药要管，经济违法类案子要办，消费调解要处理，特种设备安全要监督”。另还有人员编制、待遇等问题，基层市场监管人员身份不一，待遇和福利不统一，“同工不同酬”现象较普遍，人心稳定问题及激励机制亟待解决。另统一市场监管应 “四合一”、“三合一”还是“二合一”，没有科学的分析依据支撑。但统一市场监管局模式可以整合执法资源，消除多头重复执法，强化地方政府属地管理责任。如经济欠发达地区，城乡基层产业格局“多、小、散、乱”，较多低水平市场违反行为，市场发育不成熟且社会力量不足时，统一市场监管能解决覆盖面不广的问题。

(三)工商行政管理部门——市场监管体系由谁进行顶层协调

工商局行政职能一直在不断变化中，在改革开放初期是“四管一打”即管理集市贸易、工商企业登记、经济合同、商标注册和投机倒把打击；在市场经济体制时期逐步由审批设立制度过渡为依法核准登记注册制度，转为市场监管。2001年流通领域商品质量监督管理被划入工商行政管理部门[4]；在2008年垂直监管后，负责营业执照核发、食品流通许可证核发及食品流通环节监管、查处不正当竞争，商业贿赂和倾销等方面的违法经营行为、承担消费者申诉举报调处；在2013年职能整合后，工商下放地方，县区设立市场监督管理局。

工商局在此轮市场监管改革中流通环节食品安全监管去除后，工商部门更多强调本部门商事制度改革。有地方试点将商标管理职责纳入知识产权局，工商职能转变中有越来越少趋势，故有工商巨轮英雄迟暮感叹之声。

但由于基层市场监督管理局多以工商基层所班底组成，如成立区市场监管局的前身就是区工商局，有些市场监管机构甚至全部为工商部门原班人马，工商班底人员发挥比较大作用。因此又出现工商重新发挥主导作用的情形。如2017年11月6日，国务院(国发〔2017〕6号)国办函〔2017〕118号文件提出，建立由工商总局牵头的市场监管部际联席会议制度，联席会议办公室设在工商总局。由工商总局来牵头市场监管制度改革合不合适值得商榷，如果由工商来牵头，那么所涉及的基层的绩效评估以哪种为主？如基层市场监督管理所，是以市场监管为主还是食药监管为主？从工商行政职能部门来看，其职能从少到多再到少，最近又重新有增加的趋势。

(四)基层市场监管所——内部协调问题应当如何解决

基层市场监管所在整合工商、质监、食药之后会面临内部协调问题，如体现在监管的法律适用、派出机构执法主体资格、执法办案程序及公众诉求的处置协调问题。

在监管理念上，工商部门主要是监管交易行为和市场秩序，在管理方式上较为粗放，在搞巡查和处罚上有优势；质监部门对产品的质量和品质技术标准要求高；而餐饮监管前身是卫生监督部门，更看重公共清洁及公共健康安全。三种风格的特点融为一体，必然会在基层执行中带来风格的冲突[5]。如在行政处罚、法律适用、行政执法的标准和风格不同。

1.适用处罚程序问题

如《工商行政管理机关行政处罚程序规定》《质量技术监督行政处罚程序规定》《食品药品行政处罚程序规定》的行政处罚程序存在差异，导致市场监管局实施行政处罚的程序不尽一致，给执法带来一定的困境。

2.投诉后调解问题

在经过当事人同意，工商质监是可以组织当事人双方进行调解的，而食品药品投诉举报的办理是不允许组织调解的。基层监管者在现实中极可能会采取相对隐晦的政策变通来寻租，实现非法获利或不当得利，有可能会存在滥用自由裁量权的行为[6]。如有可能会遇到的情形是，当事人因购买不符合食品安全标准问题而主张商家“退一赔十”，商家不愿意赔偿而当事人投诉到市场所，基层工作人员有可能存在滥用自由裁量权行为。如依据食品安全监管职责查办生产经营者，再依据工商总局的调解办法把生产经营者召唤来进行“调解”，根据调解结果而裁定处罚情形。

3.投诉受理告知问题

《消费者权益保护法》第46条投诉受理期限是七个工作日并告知消费者。《食品药品投诉举报管理办法》第15条第2款默认投诉举报受理是投诉举报机构或者管理部门收到之日起第5日。如按《食品药品投诉举报管理办法》而不告知，投诉人会以《消费者权益保护法》为由提起行政复议。安徽省因此条而引发行政复议达几十例[7]。

4.基层市场所作为派出机构执法主体资格问题

依原理，派出机构无行政主体资格，一般不能以自己名义实施行政行为，法律法规另有规定除外。《工商行政管理所条例》第八条工商所可用本所名义除吊销营业执照外，可对个体工商户和市场交易违法情形实行行政处罚。而质监和食药监部门并无相应的乡镇执法队伍，行政处罚只能由县级执法部门作出。到底市场所能否做出行政处罚？依据工商所规定可以，而依据质监和食药监规定是由其派出单位来决定。实践中，地方做法不一。有笼统规定以自己名义作出行政处罚的，如《浙江省市场监督管理部门行政处罚程序规定(试行)》第八条和《苏州市县(市)区市场监督管理部门行政处罚程序暂行规定》第十条的规定。有的地方仍然保留原有做法，即乡镇派出机构只能行使原工商所的职权，如《天津市市场和质量监督管理若干规定》第七条。

四、结语与启示

(一)视各地实际情况决定采用食药单列或市场局

从深圳2009年大部制到2014年市场监管体制“委+局”模式，再从2011年渭南食药单列转成统一市场监管模式，都说明食药体制改革非一成不变的，每种模式都有其利弊，要与当地实际发展情况相匹配，使机构改革设置尽可能地贴近当地发展水平，并尽可能地与当地食品安全风险类型相贴近。

(二)中央层面应加强顶层设计

市场监管体制改革中地方执法主体资格认定混乱、执法依据不一致。在中央层面要及时总结在本次市场监管体制改革中的经验教训，使之升级为法律，并且对工商、食药监、质监三大部门有冲突的法律规范进行梳理，特别是对部门规章，如上文提到的市场基层监管所的适用处罚程序、投诉告知问题、投诉调解问题、派出机构主体资格问题进行协调统一，做好法律层面的顶层设计。

(三)市场监管体制协调应设置独立的改革推进机构

由工商牵头市场监管体制协调值得商榷，由工商牵头的市场监管体制极容易倾向于本部门的利益，不利于破除部门间的壁垒，均衡部门间的利益。而独立改革牵头单位能更好打破总局间、不同部门间的利益关系，更好推进食药监管体制改革。

参考文献：

[1]胡颖廉.统一市场监管与食品安全保障—基于“协调力—专业化”框架的分类研究[J].华中师范大学学报(人文社会科学版)，2016，55(2)：8-15.

[2]曾娜.行政宪政主义视域下的地方食品安全监管机构改革[J].华北电力大学学报(社会科学版)，2015(5)：58-62.

[3]吕长城.当前市场监管体制改革的行政法治检视[J].中国行政管理，2017(4)：42-43.

[4]常瀚月.昆明空港经济区工商行政管理职能转变研究[D].云南大学，2014.

[5]刘洋洋.市场综合监管体制改革与创新——以上海浦东新区为个案的研究[D].中共上海市委党校，2016.

[6]刘鹏，刘志鹏.街头官僚政策变通执行的类型及其解释—基于对H县食品安全监管执法的案例研究[J].中国行政管理，2014(5)：101-105.

[7]张雰.淮南市D区基层市场监管问题研究[D].安徽大学，2017.