从“身份区隔”到“公平共享”——养老金制度“并轨”的内在逻辑及政策选择

朱 浩

(华东政法大学政治学与公共管理学院，上海 201620)

一、“身份区隔”：养老金“双轨制”的符号表征

养老金“双轨制”发端于新中国成立后对企业职工和公职人员的不同养老待遇规定，1958年《国务院关于工人、职员退休处理的暂行规定》的出台使双轨制短暂退出，但后来出于人员精简的目的“双轨制”重新回归。1978年《〈国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法〉和〈国务院关于工人退休、退职的暂行办法〉的通知》（国发[1978]104号）颁布实施，规定要按职工的不同身份制定相应的退休办法。这与当时我国计划经济体制以及相应的人员管理制度相关，彼时的社会结构“板结化”，阶层之间缺乏流动，社会成员的“身份区隔”明显，尤其在城乡之间、干部和群众之间，不同的身份意味着不同的福利待遇。为了维护这种身份化的“户籍-职业”分层体系[1]，国家依据用工性质对不同身份的人，制定了不同的社会保险和人事制度，从而形成一种严格的制度区隔。养老金制度中的身份分野只是整个社会结构的缩影，加之在当时的社会保险制度中公职人员和企业职工本人并不缴费，因而养老金双轨制并没有成为社会矛盾的焦点。

双轨制真正形成于上世纪90年代，1991年国务院要求对企业职工实行养老保险社会统筹，“逐步建立起基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度”。1997年和2005年关于企业职工基本养老保险制度的两个文件，明确了企业、个人缴费的比例。而机关事业单位人员的养老保险制度改革却没有同步推进，仍旧采取“由政府财政全部承担，个人不缴费”的形式，其退休待遇为“职务工资和津贴按国家有关规定打折扣后计发”，费用列入财政预算。2006年机关事业单位的工资改革方案规定，工作满35年退休金按职务和级别工资的90%计发，这还不包括与职务、职称、职级挂钩的生活补贴。尽管关于机关事业单位养老保险制度改革多次被写入《公务员法》、政府工作报告，但直到2007年国务院才通过《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，而此后在山西、上海、浙江等地的改革试点相继搁浅。这种改革的不同步在很大程度上造成了企业职工和机关事业单位人员在养老金计发标准、缴费方式、待遇水平等多方面的不同。

从根本上看，双轨制的形成及其造成的制度不公平是计划经济体制下“身份”体系的一种延续，待遇差异并不是最根本的，在西方国家公务员群体并没有因为过高的养老金待遇而受到指责。在我国养老金双轨制所引发的争议，恰恰是因为机关事业单位人员和职工两种不同身份及相应的权责不同所造成的，这要求我们将目光的焦点从“待遇不公”中跳脱出来，关注于“双轨制”本身内含的“身份区隔”以及相关联的权利和义务关系。在社会学意义上身份是社会成员在社会中的位置，核心内容包括特定的权利、义务、责任、忠诚对象、认同和行事规则，还包括该权利、责任和忠诚存在的合法化理由[2]，而“身份区隔”则是指因身份所带来的一种制度化藩篱而呈现的阶层化现象。身份作为一种与传统联系的事物，在我国计划经济时代农民、工人、干部等不同身份的人群在社会中具有明显的地位差异，而且彼此之间边界明晰，其在养老金制度中的体现是不以劳动力市场中的职业、技能和态度来给予报酬和福利分配，而是依据人员身份以及职位来进行评定，重视先赋身份。随着经济社会的转型，原有的身份体系被打破，阶层身份和职位开放性不断提升，社会成员利益开始多元化，身份标签也呈现多元化趋势，譬如农民、干部、国有职工、私营企业职工、农民工等。与此不相符的却是养老金双轨制的正式形成，1997年之后这些不同群体在双轨制中“合流”成为双轨中的一支，机关事业单位人员与企业职工之间的身份边界开始明晰，彼此退休待遇差距不断加大。尽管双轨制具有一定合理性[3]，但在总体收入分配不公平的情况下，“双轨制”这种制度不公平自然成为众矢之的，不断引发社会热议。

二、从“身份”到“契约”：养老金制度“并轨”的设计逻辑

为了改变养老金“双轨制”的分配不公以及缺乏激励效应、制度不清晰、阻碍劳动力市场的自由流动等的弊端[4]，我国政府从2005年开始，连续提高企业退休人员基本养老金水平，在一定程度上缩小了企业职工与机关事业单位工作人员之间的差距，但是制度分立、权责关系不明确以及待遇的巨大差异依然使得改革具有紧迫性。经过十多年的酝酿，国务院印发《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，决定从2014年10月1日起对机关事业单位工作人员养老保险制度进行改革，机关事业单位实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，由单位和个人共同缴费。这标志着我国自 1992年以来以“身份区隔”为特征的机关事业单位、企业职工养老金“双轨制”正式结束。为了减少改革的阻力，确保机关事业单位人员的待遇不下降，在养老金制度并轨的同时，同步推进工资制度改革和职业年金制度的建立，这在某种程度上实现了基础养老金层次的统一，将养老金待遇差异通过职业年金的形式体现出来，从而使得未来养老金的差异主要基于一种职业差异而并非“身份”的不同。

养老金的这种改革取向符合我国社会整体“从身份到契约”的发展过程[5]。随着我国经济结构的转型而呈现“去身份化”的节奏，养老金制度作为社会保障制度的一部分，尽管有关于“再身份化”的争论，但有一点不可否认，养老金制度的改革正谋求与统一开放的劳动力市场机制相适应，从强调人员的政治身份逐渐向重视合同“契约”转变，机关事业单位人员的养老金制度并轨就是这样的产物。其明确了养老金的领取者在“国民”身份资格上的统一，肯定了无论是机关事业单位人员还是企业员工，都具有平等的养老金领取资格，而非两个制度各行其是。同时出于劳动力市场统一的考虑，明确了机关事业单位的“雇主”身份，从而将机关事业单位工作人员的劳动关系纳入到统一的劳动力市场中来，改变因原初的身份不同而呈现制度“侧面”上分割的局面，将养老金的差异更多表现在市场内部的序列中。与此相关的是确定双方的责权利关系，譬如在已经进行的事业单位改革中，既要求单位有为职工缴费的权利，同时也对原有人事制度以身份为特征的岗位进行分类管理，建立聘用制度和岗位管理制度，形成“人员能进能出、岗位能上能下”的用人机制，实现由固定用人向合同用人转变，由身份管理向岗位管理转变[6]。这充分体现了机关事业单位养老金制度改革正在打破原有的身份区隔，在制度统一的基础上不断修正因制度分割而造成的身份权益差别。在此前进行的城乡养老保险衔接转换中也能体现出这种思路，把按城乡、有无职业进行设计的养老保险制度进行“并轨”[7]，结束原有制度分立的不公平设计。

具体来说，这种基于“契约”的养老金“并轨”设计逻辑主要表现如下：首先，在制度结构上，寻求基础养老金层次的统一，并通过职业年金的形式来体现职业类别差异，这将有利于打破原有的身份序列，构建起以职业类别和劳动力市场岗位内部的差异为特征的新型契约关系；其次，在权责关系上，强调单位和个人共同缴费，将基础养老金与缴费工资、人均预期寿命和本人退休年龄等挂钩，从而建立养老金待遇与所缴费间的联系，虽然缴费资金来源与企业职工存有差异，但明确了雇员雇主之间的责权利，改变了“岗位”的固态化管理形式，从“岗位身份”转变为个体的自由劳动力身份，从而有利于劳动力市场契约的形成；再次，在养老金计发方式上，相较于以往机关事业单位重视退休时点的人均预期寿命和本人退休年龄，改革后实现了机关事业单位人员和企业职工在计发方式上的一致；最后，在制度衔接上，通过制定统一的精算标准，实现机关事业单位人员和企业职工养老保险制度的顺利转接，从而降低人才在其间的流动障碍。

从以上可见，这种基于职业差异的制度设计，肯定了机关事业单位人员和企业职工在学历、技能水平和态度等方面的差异，并没有以两者的绝对公平作为制度设计的目标，而是遵循了劳动力市场对技能工资差异的肯定。这种将待遇与人力资本投入相关联的方式在一定程度上保证了机关事业单位人员的积极性，同时有利于打破机关事业单位和企业单位之间的藩篱，促进人才的合理流动，从而为劳动力市场的统一打下基础。

三、养老金“双轨制”渐进式改革中的“身份”困境

尽管双轨制改革呈现出从身份走向契约的发展趋势，但是不可否认这种改革只是在形式上实现了制度统一，实质上仍旧面临诸多公平性、流动性等方面的指责，这与当前双轨制的渐进式特征有很大关系。养老金制度所形成的“路径依赖”以及利益群体的反对使得双轨制改革只能采取“增量改革”，但这在很大程度上并不能消除原有制度身份所造成的差异，因为从职业年金的建立以及养老金的“基金独立建账、分开管理使用”可以发现，机关事业单位人员由于其体制身份仍旧具有特殊的国民待遇。具体体现如下：

首先，基于制度本身而言，虽然制度统一，但是具体操作仍旧存在差异，隐性双轨制依然存在。譬如缴费基数主要依据本人上年度工资收入中的基本工资、津贴补贴等，在许多地方实践中奖金暂时没有纳入。尽管养老保险基金采取独立管理、分开运作的方式，可以避免对职工养老保险基金的侵占，但是基金独立运作不能实现社会统筹，难以提升基金的管理效率。在养老金计发参数中，相比企业职工来说，机关事业单位职工养老金的计发则更为重视退休时点的人均预期寿命和本人退休年龄。而且由于职业年金的补偿效应较强，机关事业单位职工的养老金实际替代率仍旧很高。其次，从制度改革路径看，路径依赖色彩较为严重，旧有的身份区隔仍旧存在，“单位人”还是难以变成“社会人”[8]。在我国养老金“双轨制”改革的实践过程中，为了顺利推进改革，一方面保证当前机关事业单位人员的退休待遇不降低，在实现工资改革的同时强制建立职业年金的形式，确保机关事业单位人员的权益不受损；另一方面通过连续提高企业职工的养老金，缩小企业职工与机关事业单位人员之间的待遇差距。机关事业单位人员与企业职工养老金在缴费基数、基金管理、基金结构等多方面仍旧有着不同。这种渐进式改革导致因身份所造成的待遇水平差异性，并不会在短期内消除，相反养老金指数与工资增长挂钩的机制以及职业年金的建立，有可能会使企业职工与机关事业单位人员之间的实际差异将会持续扩大。可以说，目前进行的制度并轨面临着制度内外利益的纠葛和制约，身份色彩仍旧严重，“身份”的不同导致严重的福利层级化，旧有的制度区隔并没有因改革土崩瓦解，双轨制只是从“显性”走向“隐性”，机关事业单位人员仍旧依靠所有制身份和政治身份在福利分配中获得广泛的利益。

从当前改革的内容可以看出，从身份到契约的演进并不是一蹴而就的，而且在渐进式的改革中身份体系仍旧在一定时间内存在。许多学者认为应该推进养老金制度改革的“去身份化”[9]，应当完成从以职业身份为基础到普遍的社会权利的角色转变[10]，但是必须考虑到身份的复杂性，因为在去身份化的同时又在建构更高层次的“国民身份”。如果一味强调去身份化，职业差异会被忽视，从而将走向新的不公平。致力于推进“去身份化”，促使从身份到契约的演进，并不是也无法否定“身份”的客观存在及其必要性[11]。当前进行的机关事业单位养老金改革，在某种程度上仍旧是构建一种合理的身份体系。在制度并轨后，机关事业单位人员在退休后将按月领取基本养老金，加上职业年金制度，将构成机关事业单位人员的三种身份，即基本层次的国民身份，补充层次上体现激励的个人身份以及建立在集体权益上的职业身份，这三种身份构成了其利益所在，也在各个层次上形成与企业职工养老金制度的强烈对比。

从国民身份层次看，制度并轨试图超越所有制身份的区隔。并轨后，机关事业单位人员需要个人缴费且缴费比例与企业职工一样，同时政府具有雇主缴费责任，力求机关事业单位人员与企业职工在养老金制度上实现统一，在此基础上政府打造国民年金体系。但是从目前改革看，养老基金虽独立管理运作，却仍然在自身系统内部统筹，难以发挥社会统筹的功能，尽管不会对职工养老金产生侵害，但这种做法仍旧保留了旧有体制系统的特质，而且使机关事业单位人员养老金发放待遇远远高于企业职工，这使得机关事业单位人员在国民身份上仍旧保留着某种不同。

从个人身份特质看，个人账户的建立尽管明确了个人缴费的形式，在短期甚至会影响到机关事业单位人员的工资收益，但同期展开的工资改革，确保这种可能损失并不会发生，从而在确保机关事业单位人员权益不受损的情况下实现了制度的并轨。尽管如此，机关事业单位人员个人账户缴费在某种程度上仍旧来自财政工资，其管理和运作采取名义账户的形式。此外，由于机关事业单位人员在学历、知识技能等方面整体较高，其实际缴费基数也会高于企业职工。可见，个人身份特质不同，其实际待遇会呈现较大差异。

从职业身份看，职业年金在很大程度上确保了机关事业单位人员的实际养老金收益并不会因并轨而下降，单位集体身份成为其权益的依托。相比企业年金的“自愿缴纳”“设置缴费比例上限”，职业年金则采取强制缴费而且具有固定的缴费比例。截至2015年底我国建立企业年金的企业数量仅为75 454家，不到企业法人单位的10%；参与人数2 320万，合计不到全国就业人口的8.2%[12]。大多数企业职工并没有企业年金，意味着企业职工与机关事业单位人员之间的实际养老金待遇仍旧存在较大差距。这种职业身份产生的养老金差异，仍旧具有所有制身份的内核。

基于以上所述，养老金并轨改革要破除身份走向实质公平存在诸多困境障碍，很多时候只能采取外部改革（提高企业职工退休金）的方式来推进，但是有一点需要明确，即改革本身不是要消除身份，而是要打破某种身份序列和区隔，确保身份权益的公正和合理流动。目前居民、职工这两个养老金制度身份日益明确，受益人主要有“国民”“成员”两个身份层次，这也意味着制度改革应该建立在国民身份和职业身份的基础上，而不是所有制身份以及政治身份。这要求在制度改革中不能限于形式上的统一，而应该基于国民身份建立公平、统一、可持续的基本养老金制度，同时体现贡献和效率的原则，允许一定程度的差别，但这种差别应该是基于贡献与权益相互挂钩的结果，而不是体制身份或某种制度区隔产生的，并且差距应该在社会可接受的范围内。只有这样的并轨才是可以被社会接受的。

四、走向公平共享：养老金制度“并轨”的价值取向及政策选择

养老保险项目设计体现了养老保险责任的分担，责任分担的合理性体现为不同责任主体对养老事务的合作收益[13]。在我国身份区隔的养老金双轨制中，政府、雇主和个人之间的责任混乱，因身份特权而造成的待遇差异更在很大程度上激化了社会矛盾。并轨改革由于在身份层次上的模糊以及对旧有体制的路径依赖，尽管目标明确但存在诸多困境，难以真正走向实质公平，也难以促进劳动力市场的合理流动。要改变这种困境，必须明确身份层次以及与其相应的权责关系，以基础层次上的公平享有和附加层次上的受益者权责一致为目标，基于责任分担和统一架构，设计合理的养老保险项目，进而实现更加公平、可持续的养老保险制度。这要求应从更高的层次上来看待当前企业职工和机关事业单位人员养老金待遇的差异，即应在收入分配和再分配中坚持共享发展的理念，依据不同层次和类别身份以及相应的权利义务关系，合理分享经济社会发展成果。

共享发展作为当前引领我国社会主义经济社会发展的基本理念，回答了“发展目标是什么”“发展成果如何共享”的问题，强调维护社会公平正义，并把公共服务、脱贫攻坚、收入分配等作为政策的落脚点和关键点，从而实现“人人共建”“人人共享”。养老金双轨制存在的“因身份而导致的分配不合理”现象，不仅违背了制度本身的内在统一性，也影响了社会的基本公平正义。在以共享发展理念引领的制度改革进程中，必须“着眼创造更加公平正义的社会环境，不断克服各种有违公平正义的现象，使改革发展成果更多更公平惠及全体人民”。这要求打破原有的体制身份，强调公共财政资金的全民性，减少机关事业单位人员因身份特权在福利分配中的不当得利，同时保障企业职工的国民待遇，在不断扩大养老保险覆盖面的同时提升其养老金水平，缩小其与机关事业单位人员的养老金差距。当然，也要承认共享不是平均主义，要承认差距和合理贡献，因此既要将差距控制在合理范围内，防止贫富悬殊[14]，也要考虑到机关事业单位人员和企业职工在人力资本方面存在的差异，不能单纯地强调“去身份化”，而应建立基于国民身份的职业身份序列体系，将国民身份、职业身份以及个人工龄、缴费时间等特质与养老金的权益联系在一起。

基于此，机关事业单位与企业养老金并轨要在形式统一的基础上不断推进改革，打造公平正义的制度环境，推进实质公平，这既反映在养老金制度的基础层次，也反映在职业年金和个体特质层面上。通过破除旧有的身份区隔，在国民身份基础上打造基于职业身份和个人特质基础上的权责关系，致力于缩小养老金待遇绝对差距的同时承认合理贡献，促进机关事业单位人员与企业职工公平共享经济发展成果，避免因分配不公而形成的社会冲突，以共享发展理念引导不断推进社会公平和正义。具体可以从以下几个方面着手：

首先，建立基于国民身份统一性的国民年金制度。在当前进行的机关事业单位养老金并轨改革中，尽管在缴费方式、筹资比例以及计发方式等方面实现了机关事业单位人员与企业职工的统一，但是在缴费基数、基金管理和运作等方面仍存在不一致或缺乏统一性，这使得制度仍具有碎片化的特征，极大降低了并轨的实质意义，也在某种程度上保留了旧有身份体系，难以达到并轨的实质目标。要真正破除机关事业单位人员的“超国民”待遇，就应在明确个人缴费责任的同时打造统一的国民年金制度，以“身份”的统一性达到基金筹资、管理和运作以及待遇的统一性，只有这样才能缩小基础层次的养老金差距。从目前改革的进程看，形式统一是第一步，接下来就是如何走向实质统一，这要求基础养老金统筹部分统一管理和发放，同时将个人账户转轨成本“显性化”。考虑到转制的成本，可采取名义账户的形式来运作，但在统筹部分应依据“国民身份”实现从筹资、管理到待遇领取的一致。换言之，建立统一的国民年金制度才是并轨的最终目标。

其次，建立和完善职业年金和企业年金制度，肯定参保人员的“成员”身份，在提升参保人员退休待遇的同时促进劳动力市场的稳定发展。在当前并轨改革中，机关事业单位人员职业年金的强制建立，确保了其退休待遇不会降低，但企业建立年金制度的比例较低，这在实质上仍造成企业职工与机关事业单位人员之间养老金的差距过大，因此一方面要在一定程度上对机关事业单位人员的过高年金进行调整，另一方面要促进企业年金的发展，发挥其在保障企业职工退休待遇的作用。职业年金和企业年金突出了参保人员的集体成员身份，其年金缴费应与个人工龄、指数化缴费工资等联系，从而将退休待遇与工作激励联系起来。相比职业年金，企业年金的发展比较缓慢，这不仅影响了企业职工的退休预期，也影响了劳动力市场的成熟发展，因此要进一步促进企业年金在覆盖面和保障水平等方面的发展。

再次，不断提升个体人力资本，缩小个体在就业能力及就业环境上的差异[15]，从整体上缩小因个体特质导致的工资差异以及附带的养老金待遇差距。在并轨改革中，要看到机关事业单位人员与企业职工在人力资本构成上的差异，制度统一并非要以忽视个体特质上的不同来实现养老金的绝对公平，而是在承认差异的基础上对待遇差距进行修正。在制度身份以外，因个体特质不同而导致在养老待遇上的差距并不能通过制度改革来改变，合理、公平、公正的制度恰恰应该肯定这种不同。要改变机关事业单位人员和企业职工这种因人力资本差异而形成的待遇差距，只能从人力资本构成以及就业能力和环境上进行改进，而不能将所有的待遇差距都归为制度本身，毕竟因个体特质不同而造成的养老金待遇差异不可能通过改革消除。

从上可知，养老金制度改革要寻求“共享发展”必须保证不同个体在待遇和权益上的公平公正，但不能仅重视“共享”，也要强调“发展”，即制度的可持续性。因此，机关事业单位养老金制度改革，不能仅仅强调缩小退休待遇差距，还应该考虑制度的可持续。制度自身的动态性、统一性、系统性等特征，要求养老金的并轨改革必须不断寻求制度参数的动态调整以及养老基金的统一运行管理，以形成其与工资制度、劳动力市场的联动。

当前推进的并轨改革通过增长职工养老金的方式来缩小其与机关事业单位人员的养老金差距，这种制度外的手段很多时候忽略了养老保险制度自身的规律，在很大程度上是一种政治上的需要而非对制度规律的遵从。机关事业单位养老金制度并非仅在缴费方式和待遇标准上受到质疑，其制度参数以及调整方式也颇受争议，比如其退休金与工资增长挂钩，而职工养老金多与社会平均工资、个人指数化工资相联系，加之机关事业单位人员在当前基金管理、年金账户、工资增长等方面与企业职工仍然存在区别，所以其实际参数以及待遇标准仍旧保持优势地位。从制度本身看，养老保险的替代率不宜过高，养老保险与职工工资增长和物价变动等因素之间具有密切联系，因此应该遵循养老保险的自身规律，统筹安排机关事业单位和企业退休人员的基本养老金，否则制度的可持续性得不到保障。

同时当前实践中的机关事业单位与职工养老金制度的独立管理和运作，也违背制度的统一性要求。从制度自身看，基金的统一管理和运作能够提升资金的使用效率，从而最大可能化解支付风险，但是目前两个基金的独立运作将由于我国养老基金的整体统筹层次而呈现“碎片化”，这不仅影响机关事业单位养老金并轨的推进，而且有可能导致权责混乱，基金管理效率降低，更有可能限制人员在不同所有制单位中的流动，进而影响到制度并轨实质目标的实现。因此，并轨改革应该在形式统一的基础上推进养老金的统一管理和运行，尽管有可能面临侵害职工养老金的质疑，但基金的统一运作仍旧是努力的方向。当然在具体操作中应该明确政府在转轨中的“兜底”责任和职工的养老金权益，积极推进个人账户的分离[16]，采取“名义账户制”或“做实账户”方式来确保个人权益不受损。

另外，养老保险制度并轨改革是一项系统工程，应该与工资制度的完善保持同步，还应该为就业流动提供便利。机关事业单位人员养老金缴费方式的转变在一定程度上影响到他们当期的收入，其中事业单位有可能会因为工资构成上的不同而受到更大影响。因此在养老金并轨改革中应要求工资制度的同步完善，但这种政策调整是以保证改革推进为目标，而不是搭建与企业职工相同的薪酬体系。同时，因养老金双轨制造成的劳动力市场分割，在当前严重不符合经济发展的需求，这要求改革必须回应劳动力市场的流动性。因此养老金制度不能成为人员在机关事业单位和企业之间流动的障碍，而恰恰应要求其通过制度衔接的改进和完善，促进劳动力市场的充分流动，从而为经济发展提供效率的基础。