中资银行“走出去”应对反洗钱制裁的思考——基于农行纽约分行被美国反洗钱制裁事件

（博士生导师），

一、引言

随着人民币被纳入SDR以及金融业双向开放，我国银行业拓展海外市场的步伐明显加快。同时，银行业一直是各国反洗钱监管的关键领域，中资银行反洗钱工作将面临更严峻的挑战（礼楠，2009）。在中资银行“走出去”的进程中，为更好地应对合规风险挑战，2016年4月银监会在《关于进一步加强银行业金融机构境外运营风险管理的通知》中要求银行在压力测试中加入国别风险，并据此制定应对措施，强化境外业务的合规管理等。此外，2016年7月举行的“2016年上半年全国银行业监督管理工作暨经济金融形势分析会议”，也强调了银行要防范跨境经营风险。但2016年11月4日，中国农业银行纽约分行（简称“纽约农行”）的2.15亿美元反洗钱处罚事件，成为中资银行境外机构因反洗钱违规而遭受罚款的首例，引起了国内外金融界的广泛关注。

无论是最近出现的中资银行被反洗钱制裁事件，还是日益完善的国际反洗钱制度框架、不断提高的执法要求，以及重视程度日益提高的中国反洗钱工作，都表明中资银行将面临更大的反洗钱压力，相关风险不容低估（武江等，2016）。2016年10月6日召开的“第四次二十国集团（G20）财长和央行行长会议”提出，金融行动特别工作组（FATF）等国际组织要联合起来，共同加强打击涉恐融资、逃税、洗钱和腐败行为。可见，如果中资银行海外机构不能建立更有效的洗钱风险防范机制，将极有可能再次遭到美国等上亿规模的巨额处罚，不仅在业务开展上受限，而且可能直逼机构倒闭（Mark，2008）。因此，本文主要剖析纽约农行被反洗钱制裁事件，结合监管机构反洗钱制裁机制，对比中西方法律和法治文化冲突，以期为“走出去”的中资银行反洗钱工作提供经验借鉴。

二、美国反洗钱的现状

（一）立法日趋完善

1970年的《银行保密法》（Bank Secrecy Act）是美国第一部反洗钱法案，包括货币对外交易报告和银行记录与对外交易，其主要是为了掌握银行客户的资料和交易信息，防止洗钱者利用金融机构的监管漏洞将非法收入“洗白”。1986年的《洗钱控制法》（Money Laundering Control Act）首次将洗钱行为细分为金融交易、货币交易、输送货币和利用秘密圈套，并将上述行为列为联邦犯罪。1988年的《洗钱检控改善法案》（Money Launder Prosecution Improvement Act）扩大了金融机构的范畴，增加了对由于过失而协助洗钱行为的银行的处罚。1992年的《阿农齐奥—怀利反洗钱法》（Annuzio-Wylie Anti-Money Laundering Act）中安全港规则协调了客户保密原则与交易报告制度之间的矛盾，扩大了需要报告的交易行为和交易主体，即不仅包括所有违反法律法规的可疑交易，还涉及非金融机构的经营业务。1994年的《洗钱抑制法》（Money Laundering Suppression Act）对金融机构原本需要报告的某些无用信息进行了减免，以提高反洗钱工作的效率，增加了在外国金融机构的账户和跨境现金交易的信息披露义务，同时加大了最高刑罚的处罚力度。1998年的《洗钱和金融犯罪战略法》（Money Laundering and Financial Crimes Strategy Act）要求各执法机关介入和加强联邦与州、州与州之间的相互协调，开始将反洗钱行动提高到国家战略层面，从1999年至今共出台了6部国家反洗钱战略方案。2001年的《爱国者法案》（Uniting and Strengthening America by Providing Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism Act），对国外方面赋予了司法部门的“长臂管辖权”，禁止外国空壳银行的市场准入，对国内则进一步扩大了洗钱定义以及金融机构和上游犯罪的范围，规定了银行更多新的反洗钱义务。

（二）执法网络高效

美国反洗钱执法体系主要由财政部、司法部、国土安全部等不同职能和分工的部门组成，详见下图。财政部作为国家的执法机关负责按照反洗钱相关法律法规执行和实施要求。对于涉嫌洗钱犯罪的立案和执行相应的处罚措施则是司法部作为执行部门的主要任务。涉及恐怖融资的洗钱犯罪活动由国土安全局负责。另外，连接各个部门的金融犯罪执法网络（FinCEN）拥有强大的执法、金融和商业信息数据库，负责提供精准的情报信息和数据筛选、提炼、分析技术，使得执法网络更加全面、高效。

美国反洗钱执法体系图

（三）监督职能分工和监管内容详细

根据监管对象的不同，监管部门有不同的分工，国家层面的银行由货币监理署负责，州层面的银行和股份制银行由联邦储备银行负责，州一级非银行成员由联邦存款保险公司负责，各监管机构都成立了反洗钱部门或小组。反洗钱监管的内容主要包括市场准入、公平竞争、跨国金融机构、资金流动、执法检查与评估等。监管部门每年定期对金融机构的反洗钱工作进行现场审查与评估，包括公司治理和监督管理、合规计划、客户尽职调查、检测和报告可疑活动、交易审查、外国资产控制办公室合规情况、内部审计等是否合规。若被调查的银行存在反洗钱违规行为，监管机构会要求该银行提交情况说明及改进方案，对于严重违规者则会有巨额罚款。

（四）对银行反洗钱工作的要求逐渐加大

相关反洗钱法律法规要求银行“了解你的客户”，掌握客户的各种资料和交易信息，以识别洗钱风险。记录保存的相关规定要求银行保留客户和交易对象的各种记录，包括票据出售，交易建议、指令和申请，信贷延长等，保存时间至少5年，以供监管机构日后查阅。报告制度主要涉及金融机构大额交易、可疑交易和其他人的异常交易。内控责任不仅要求银行制定书面上的程序和制度，还要保证拥有独立的合规部门，配套相应的反洗钱信息数据库及筛选、监测、分析等系统，以落实日常的反洗钱工作。员工培训的相关规定要求银行必须定期开展反洗钱培训，以提高职员的洗钱识别能力。保密责任要求银行在向相关部门提供报告的过程中要严格保密。合作责任要求金融机构积极配合有关部门的工作。上述反洗钱职责的履行大大增加了银行的经营成本，但违反反洗钱规定带来的处罚损失更为严重。尽管某些要求与银行的客户保密等经营原则冲突，但相比于上升到国家战略层面的反洗钱来说，银行不得不暂时放弃盈利机会。

（五）国际银行被美国反洗钱制裁事件

表1列示了2014～2016年国际银行被美国反洗钱制裁事件。从表1可以看出，2014～2016年，美国对世界各国银行实施反洗钱制裁多达11起，处罚金额从248.589万～89.736亿美元。在金融监管日益趋紧的背景下，国际银行特别是“走出去”的中资银行，很可能被美国开出更高的天价罚单。因此，中资银行应密切关注美国的制裁名单，完善自身的合规管理制度体系，警惕反洗钱制裁。

表1 国际银行被美国反洗钱制裁事件

三、事件回顾

2014年纽约农行的前首席合规官（CCO）曾试图进行可疑交易的内部调查未果，反而被银行管理层要求保持沉默，后向纽约联邦储备银行（FRBNY）提及纽约农行在贸易融资交易中存在洗钱风险，却被逼迫于2015年4月离开纽约农行，同时剩余的大部分合规工作人员也于2015年8月离职。

2016年9月28日，联邦储备系统管理委员会（FRB）表示，纽约农行由于风险管理存在重大缺陷，违反了联邦和州有关反洗钱的法律法规，包括BSA、美国财政部的相关规章和联邦储备系统理事会关于报告可疑活动的要求等。根据双方签署的《停止发行并同意按照联邦存款保险法案修改的协议令》（Cease and Desist Order Issued Upon Consent Pursuant to the Federal Deposit Insurance Act，as amended），纽约农行要在达成协议后的60天内向FRBNY提交相关的书面说明及整改方案（包括公司治理和监督管理、合规计划、客户尽职调查、检测和报告可疑活动、交易审查、外国资产控制办公室合规情况、内部审计）。此外，纽约农行应按照监管机构的建议在公告发布后的30天内聘请监督员，对纽约农行2014年10月1日～2015年3月31日期间的各类交易进行审查，并向FRBNY出具交易审查报告。

2016年11月4日，纽约金融服务局（NYSDFS）通过对纽约农行2014年、2015年的合规检查以及2016年的一次调查，发现其在风险管理和遵守AML、BSA以及纽约法律法规（NYCRR）等方面存在重大缺陷，根据双方签订的《基于纽约银行法第39、44条下的和解协议令》（Consent Order Under New York Banking Law §39 and 44，简称《协议令》），要求纽约农行在和解协议达成后的10天内上缴2.15亿美元罚款（2015年农行境外分行及控股机构全年实现净利润6.04亿美元）。同时责令纽约农行须委任一个独立的第三方监管部门调查2014年5月1日至2015年10月31日期间的美元清算业务。

四、原因分析

（一）《协议令》的指控

NYSDFS于2016年11月4日与纽约农行签订了《协议令》，对纽约农行的主要指控包括未有效进行客户身份识别、违反大额交易和可疑交易报告制度、无视监管部门的建议和警告、内控制度形同虚设、总行监管不力等，共计29页83条说明。

1.未有效进行客户身份识别。根据《协议令》，纽约农行未有效开展对高风险客户、问题客户的尽职调查。其交易监控系统存在重大漏洞，缺陷类型包括交易监测、分支机构的风险评估等（第18条），高风险的客户没有被及时发现和处理，由于合规部门人手不足，没有能力进行尽职调查。交易方法不透明（第22～28条），在利用SWIFT（银行结算系统）时变通手法，纽约农行20%～30%的交易未披露真实的参与方信息，而是用不可识别的代码代替以逃避交易监控和筛查系统，被NYSDFS指控故意放任被金融制裁的国家和犯罪分子的转账，存在参与造假活动和欺骗行为，这严重违反了客户身份识别制度（第29条）。唐旭等（2009）经过调查发现，我国金融机构在对基本客户身份识别时比较严格，但对客户的风险评级和管理能力不足。田爱丽（2015）指出商业银行开展反洗钱工作时，在风险识别和客户尽职调查的过程中欠缺有效的手段和渠道。

“喂，你好！我是合成新区总控，氨冰机J2501的ITCC控制器系统突然报警，一直消不掉，请你们快来查看！”

2.违反大额交易和可疑交易报告制度。《协议令》中第29～35条显示，NYSDFS在调查中发现纽约农行的可疑交易达700多件，其中包括该行受理的来自阿富汗、也门和土耳其等国银行的巨额转账业务，这些资金被美国财政部认定为涉及毒品走私和非法现金流（第34条）。在处理中国与俄罗斯木材公司之间的大量异常金融交易活动时，涉嫌仿造或伪造单据信息。在为多家伊朗企业办理美元清算业务时涉及美国制裁对象（第35条）。而纽约农行不仅没有成功监控资金来源不明的跨国转账，而且对于被美国制裁的客户有故意遗漏美元交易信息的嫌疑，对这些大额可疑交易情况也未按照相关法律法规上报财政部金融犯罪监控系统（第29～34条）。平衡反洗钱监管与客户保密原则使得银行面临的压力越来越大，信息披露与保护客户利益之间存在冲突（Paolo，1995；刘志刚、曾荣，2011）。黄守成（2011）认为我国银行业存在可疑交易分析比较片面、浅显及可疑报告命中率较低的现象。

3.无视监管部门的建议和警告。纽约农行是中国农业银行在美的唯一分支机构，需要代理农行所有的美元交易清算业务，存在巨大的洗钱风险（第17条）。2013年NYSDFS多次表示纽约农行的内部反洗钱机制和交易监控机制存在缺陷，不足以应付其快速增长的美元清算业务中的洗钱风险，但是纽约农行2014年的美元清算业务依旧增长迅速，至2015年上半年日均业务量达到330件，期间处理美元金额达到720亿美元，一年内大约翻了三倍（第19、21条）。《协议令》第36～43条指出，纽约农行无视CCO的内部审查要求和FRB的监管建议。根据纽约农行官方网站上公布的反洗钱声明，纽约农行已经严格按照相关反洗钱法规定，制定了完善的反洗钱合规程序，并采取了必要的措施确保预防和及时识别任何个人或组织通过纽约农行从事洗钱活动，但实际上声明中采取的整改措施并没有得到显著成效，合规缺陷至今未得到纠正。许井荣（2016）在分析台湾兆丰银行处罚案中指出，其由于认知偏差、错误解读法律法规以及未及时采取有效应对措施而被监管机构视为藐视业务检查。而Antia（2011）指出，无视监管部门的建议和警告最本质的原因是盈利与守法之间存在冲突，反洗钱成本过高。

4.内控制度形同虚设。《协议令》第44～55条是NYSFSD对纽约农行合规机制失灵的指责，根据NYSDFS前三年对纽约农行的合规检查，发现许多反洗钱合规方面的问题不能及时得到解决，合规部门人员流失严重，随着高风险美元清算业务的迅速增长，纽约农行的合规部门根本无法发挥法定职能。前CCO有名无实，面对纽约农行涉嫌洗钱的可疑交易，因没有实权而无法进行调查，并受到了管理层“保持沉默”的胁迫。到2016年8月合规部门人员已所剩无几，纽约农行聘请接替合规工作的外部顾问依然无实权。纽约农行内控系统形同空壳，内部信息交流机制及权力制约受限，总行与分行的报告及监控程序缺乏协调与连贯性，缺乏对员工的反洗钱培训。内部审计功能存在严重缺陷，未能客观评估BSA/AML合规情况。罗海（2007）指出中资银行内控机制不完善，存在违规经营现象。彭韶兵（2013）认为中资银行反洗钱工作更关注形式合规以应付监管要求，缺乏对洗钱风险的控制意识。而根据《银行保密法》［31USC.5318（h）（1）］，完善反洗钱工作机制的关键在于建立有效的内部控制程序，这也是监管机构处罚评估的重点考察对象（汪雨，2011）。

5.总行监管不力。农业银行总行未实质性掌握该分行的合规状况，根据调查发现纽约农行合规信息，特别是前期遗漏的可疑交易报告并没有上报总部（第49条），有关文档和信息的缺失致使总行未能对纽约农行的合规缺陷及时进行监管和修复。《协议令》第56～58条表明总分行未能建立一个有效且兼容的反洗钱程序和外国资产控制办公室的合规程序，违反了3 NYCRR§116.2。总行和纽约分行未能维护和提供纽约农行真实且准确的账簿、账户和记录来反映所有的交易和行为，违反《银行法》§200-c。当发现欺诈、不诚实、使用错误的信息和遗漏真正的信息，以及其他不正当行为时，总分行未能及时向有关负责人提交报告，违反了3 NYCRR§300.1。纽约农行的不法行为遭到惩处，但当时总行并未公布或公开回应该案件，相关高管人员也仍获重用。周婧（2013）、陈帆（2016）皆强调了总行在反洗钱资源、经验、信息共享、风险内控等方面支持的重要性。

（二）国际金融环境

在金融业双向开放政策的推动下，中资银行加快“走出去”的战略步伐，在反洗钱方面将面临比国内更大的挑战和压力。

1.反洗钱国际标准更严格，监管处罚力度更大。2012年2月，正式以“风险为本”的监管原则代替以“规则为本”的监管原则贯穿“新的金融行动特别工作组（FATF）反洗钱和反恐怖融资标准”，并在国际上推行。2016年10月16～21日召开的“金融行动特别工作组第二十八届第一次全会及工作组会议”发表了新的“公开声明”和“提升全球反洗钱/反恐怖融资工作合规水平：持续性进程”文件，对FATF建议和评估方法进行了更严格的修订。“中国人民银行2017年反洗钱工作会议”则强调要积极应对FATF第四轮互评估工作，加强反洗钱监管的迫切性，密切关注反洗钱等领域风险的新形势。

3.美国利用金融制裁来转嫁国内的危机与矛盾。2008年金融危机以来，美国利用反洗钱制裁来弥补经济贸易损失，维护其全球金融反恐反洗钱监管架构的主导地位。陶士贵、陈建宇（2016）认为目前美国处于国际金融话语权金字塔的顶端，常打着金融制裁的旗号来威胁其他国家接受自己的意愿，从而转嫁经济危机和转移国内矛盾。对于刚上任的美国总统特朗普所推行的反移民的排外主义，保护美国本土白人利益的主张更是对“走出去”的中资银行带来了巨大挑战。

（三）中西方法律和法治文化冲突

1.法律体系的差异。中美两国反洗钱体系存在明显差异（薛永明，2017），具体如表2所示。

表2 中美两国反洗钱体系的差异

在反洗钱处罚力度和执法原则方面，我国与西方国家仍有一定差距。我国法定罚款的额度小，通常根据涉及洗钱的金额而定，可能不及合规经营付出的成本，执法过程中易受到人情游说；而西方国家法定罚款力度大，以防止再犯为目的真正落实惩罚性罚款，强调执法严格和公平公正（桑书田，2016）。例如，2012年汇丰银行被美国当局处罚了19.21亿美元，2014年更是出现了巴黎银行89.7亿美元的天价罚单，而限制或禁止外国银行进入美国金融市场和禁止代理美元清算业务等金融制裁措施，即便是百年老行也可能面临倒闭的风险。

2.意识形态的差异。中西方经济、政治、文化等意识形态不同，对反洗钱相关法律法规的内容理解有偏差（童文俊，2009），但最终解释权在制定方。因此，一方面，中资银行海外扩张历时短，存在中资银行对当地反洗钱法律法规认识和重视不足的现象；另一方面，中资银行一开始就处于被迫遵守游戏规则并接受处罚的不公平地位。例如，美国《爱国者法案》第317条中对外国自然人和法人行使“长臂管辖权”的规定，尽管引起了许多国家的反对，但美国认为如果满足全部或部分交易发生在美国境内、交易货币是美元等条件，美国法院就可以执行该权力并采取措施。

此外，目前国际反洗钱制度框架是由西方发达国家主导制定的，很大程度上代表着西方发达国家的利益，中资银行处于被动地位，难以发出自己的声音，所有涉美经营业务都是美国严密监控的对象。美国财政部海外资产管理办公室（OFAC）会不定期更新制裁名单，包括特例国外机构清单（SDN List）和综合非指定国民名单（Consolidated Non-SDN List），这些清单主要是与美国敌对国家有联系的公司和个人，或者恐怖组织及犯罪走私集团。只要涉及名单上的客户，即便该客户不在联合国的制裁名单之列，金融机构也必须停止为其服务，立即冻结其资产并上报OFAC，否则该金融机构便会遭受反洗钱制裁。

柳剑平、刘威（2004）指出，当今美国作为经济和政治超级大国，经济制裁一直是其获得利益的重要手段。陶士贵、徐婷婷（2016）也认为，美国对其他国家常实施金融制裁以维护其霸主地位。未来，对中资银行的反洗钱制裁很可能会成为政治经济上打击报复的手段，而负责任大国形象的中国在全球反洗钱活动中被其他大国“道德绑架”的现象日益突出，中资银行在跨国反洗钱领域处于前线阵地，在合规经营方面必定首当其冲。

五、反洗钱制裁事件的影响

（一）声誉受损严重

反洗钱制裁事件严重影响了纽约农行的经营声誉，2016年8月农业银行（601288）A股股价最高点为3.29元，9月被美联储点名整改后农行A股股价曾跌至3.1元，到11月份农行A股股价一直处于低迷状态。中资银行在国内一贯以低风险合规经营著称，在此之前从未受到西方国家反洗钱处罚。纽约农行成为中资银行被反洗钱罚款的首例，此后各项涉美经营业务必然会受到监管机构的严格审查，可能面临其美元清算业务受限且与国际金融市场分离的局面，同时整个中资银行反洗钱工作能力受到怀疑，由此引发社会公众对农行的整体评价下降，其经营能力也可能受到牵连。

（二）监管的连锁反应

NYSDFS对纽约农行的处罚并不是一个孤立的事件，多家中资银行曾被指控反洗钱法规执行存在重大缺陷。2015年7月22日，中国建设银行纽约分行被FRBNY指责反洗钱工作存在过失，并要求其执行纠正计划书。2016年2月19日，中国工商银行马德里分行涉嫌洗钱3亿欧元，其分行行长及5位管理人员被西班牙警方逮捕。2016年4月12日，中国银行米兰分行涉45亿欧元洗钱案，被意大利央行调查，且不排除之后其他国家可能采取类似的行动。随着中资银行经营业务的范围扩大，参与国际金融市场的程度加深，难民、反恐、反腐等国际问题的扩散，国际反洗钱监管机构将会对其施加更大的压力，中资银行在未来依然是重点关注的对象，美国等西方国家会不会就此提高中资银行的准入门槛，限制其代理业务？这对其他尚未“走出去”的中资银行来说，无疑是个警钟。

（三）整改的投入严重影响收益

中资银行的本质是以获利为经营目标的企业，但2.15亿美元的罚款不仅使纽约农行多年的经营利润血本无归，整改的成本更是远超罚款金额。Sharman（2008）、黄文正和宋根苗（2011）通过成本收益分析揭示出监管机构加大处罚力度、提高洗钱成本可以抑制洗钱行为。根据《协议令》第60和61条，纽约农行须聘请独立的第三方监督员对其现有反洗钱合规体系进行全面的审查和评估，并制定整改计划和监督方案；监督员由监管机构选择并直接向监管机构汇报。在此期间，纽约农行所有的职员、顾问和第三方服务提供商、文件、报告、记录或会议都要向其开放，尽管监督工作给纽约农行的日常经营带来了不便，甚至涉及商业机密、个人隐私等，但纽约农行必须全力配合和支持监督员的工作，对于监督员提出的整改建议和履行职责的要求，纽约农行理论上都应该满足。例如，在2012年汇丰银行的19.21亿美元反洗钱处罚案中，监督员在两年内索取的文件数多达11500份，接见的汇丰银行职员人数达3500人，同时汇丰银行向其提供的文件也多达200万页。监管可持续数年，监督员往往要聘请助手或建立专门的团队来配合其工作，而上述这些工作可能产生以百万美元计的费用，这些均由纽约农行承担。

（四）后续监管

达成和解协议只是被反洗钱制裁事件的开始，《协议令》中第62～70条显示除了接受2.15亿美元罚款，纽约农行还需要在60天内提交整改计划（包括BSA/AML合规、检测和报告可疑活动、客户尽职调查、内部审计、公司治理和监督管理），更重要的是后期执行情况，如果整改后的反洗钱体系仍然达不到监管机构的合规要求，纽约农行可能再次被罚款并延长整改期限。而《协议令》的第78条表明整改结果是否通过完全由NYSDFS评定，纽约农行即便有异议也无法寻求第三方的中立裁决或司法救济。纽约农行面临的后续监管压力不可小觑。前车之鉴便是英国渣打银行，2012年因协助伊朗洗钱而被美国司法部和NYSDFS处罚了3.4亿美元，双方达成的和解协议令中要求渣打银行必须实施一系列的反洗钱整改措施，但2014年整治结束后，司法部与NYSDFS皆认为渣打银行整改后的反洗钱机制仍未满足协议规定的要求，且在反洗钱合规方面仍存在违法行为。渣打银行不仅再次支付了3亿美元的罚金，而且原来的整改期限被延长至三年。

六、启示

（一）中资银行要协调获利和守法之间的矛盾

中资银行在积极拓展海外业务的同时要将关注的重点放在合规经营方面。制定和实施符合监管要求的反洗钱内控系统，雇佣足够数量的专业人才以确保系统的正常运行。加强对员工的反洗钱培训，落实合规部门的监管权力。银行高管层应支持和配合合规人员的工作，积极与监督机构沟通交流，减少对当地法律法规的认知差异，认真对待监督机构的建议和要求，做好客户尽职调查工作，严格遵守大额交易和可疑交易报告制度等各项反洗钱规定，重点防控高风险领域和问题客户，同时还要防范洗钱新风险。总行要与海外分行之间加强信息沟通交流，定期开展反洗钱风险评估及审查，实时掌握分行的反洗钱工作情况并提供技术支持及各项指导，确保分支机构的风险管理水平和反洗钱工作符合当地标准。近年来，反洗钱合规成为中资银行“走出去”面临的最棘手的问题，中资银行的国际化除了在境外开设分支机构，还要注重人员、制度、管理、经营等方面的依法合规，且要将战略、意识和文化转化为自觉行为。

（二）监管机构要加强与中资银行的沟通交流

监管机构进行反洗钱监管的最终目标是预防和控制洗钱犯罪及其上游犯罪而不是处罚银行，因此应正确理解和对待监管与处罚的关系。由于中资银行在语言、信息、地缘等方面处于劣势，监管机构要加强与中资银行的沟通，确保中资银行透彻理解反洗钱相关法律法规的内容，掌握银行反洗钱合规情况以及整改进程，及时发现反洗钱法规的执行漏洞并积极提供指导，形成良性互动机制。随着互联网金融、支付机构的跨境业务以及远程开户等新兴领域的发展，跨国交易中洗钱行为的隐蔽性和专业性逐渐提高，监管机构要密切关注和防范洗钱形势的新动向，完善与金融机构的交易报告和信息共享机制，联合打击洗钱活动。

（三）政府间要完善国际合作交流机制

通过政府间的沟通协作，加强国际合作，协调解决“走出去”的中资银行面对的司法管辖、合规经营、洗钱指控等问题。我国反洗钱工作逐渐与国际接轨，自2003年以来颁布了16部有关反洗钱的法律法规，但还要加强信息、技术、金融情报等方面的共享与学习。只有不断提高反洗钱工作的能力，才能提升我国反洗钱工作的国际地位，在国际反洗钱体系制定和磋商时敢于发声，从而为中资银行拓展海外市场提供强有力的后盾。要积极配合与支持FATF等国际组织的反洗钱工作，深化与欧亚反洗钱和反恐融资组织（EAG）、亚太反洗钱组织（APG）等区域性组织的合作，积极参与多边合作与交流会议，加强对跨国银行合规经营的审查和指导，防范洗钱风险，提高反洗钱工作的前瞻性。

（四）媒体和市场要充分发挥监督作用

我国反洗钱监管部门要积极公布国内的处罚案例，媒体要加强前期宣传，预防洗钱犯罪，通过期间报道及跟踪调查提升综合执法的效果，后期以舆论压力强调洗钱的危害，强化被反洗钱制裁的警示作用，时刻关注和报道洗钱的新动态，增进公众对洗钱领域的了解，提高全民反洗钱的意识。在监管机构的博弈机制中，可考虑大众媒体及市场的压力，加大银行参与洗钱的有形和无形成本，从而在保持收益的同时，提高中资银行反洗钱工作的有效性。完善银行同业间监督检举激励机制，金融机构之间要相互学习、信息共享、经验借鉴、检举监督，以降低整体金融市场的洗钱风险。

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