农村转移劳动力市民化进程中的职业培训供给侧改革

郑爱翔?吴兆明

摘 要 农村转移劳动力的职业培训供给侧改革要求从结构和质量上对传统劳动力职业培训进行优化，从而推动农村转移劳动力的市民化，促进转移劳动力在地域、产业和心理上的全面迁移。分析农村转移劳动力职业培训供给侧现状发现，现有职业培训不能满足劳动力市民化进程中的职业心理迁移需要、职业能力均衡发展需要以及职业转换需要。需要围绕终身职业能力提升机制、多元主体协同机制和就业与成长融合机制进行农村转移劳动力职业培训供给侧改革的整体思路设计，并将农村转移劳动力市民化进程中的职业心理迁移培训、职业发展培训和职业转换培训作为改革建设的重点。

关键词 供给侧改革；职业培训；农村转移劳动力；市民化；职业能力

中图分类号 G725 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2017）31-0062-06

新型城镇化是以“人”为中心的城镇化，以实现农村转移劳动力的市民化作为首要任务。在农村劳动力转移初期，主要任务是促进转移就业；而在实现转移就业后，促进农村转移劳动力的市民化则成为极为紧迫和重要的任务。

在农村转移劳动力市民化进程中，职业发展和职业转换成为转移劳动力的职业常态，完成包括职业心理迁移在内的全面迁移是亟待解决的问题。然而，当前农村转移劳动力职业培训供给仍以传统就业技能和岗位技能培训为主，不能满足其市民化进程中的上述深层次职业成长需要。考虑到职业培训在“人”的职业成长中的基础性配置作用，在未来农村转移劳动力职业培训战略中，除了需要对农村转移劳动力的职业培训进行数量上的持续投入外，更应该通过职业培训的供给侧改革，从质量和结构上进行优化，从而为新型城镇化建设提供持续的智力和人力支持。

一、农村转移劳动力职业培训供给侧现状

职业培训属于教育范畴，具有“三驾马车”中的投资和消费特质，是经济增长和社会发展中的重要投资和消费选项，属于“供求侧”一端。当然更重要的是，培训也是经济和社会发展的重要推动因素，处于供给侧，与传统的劳动力、土地、资本、制度和创新要素一样共同促进经济发展，是社会、经济发展的不竭源泉[1]。

与职业教育相比，职业培训属于职业教育较为具体的形式，在外延上小于职业教育。在内容上，职业培训学制相对灵活，通过对受教育者的职业知识、职业技能、职业素质和职业道德进行针对性地培养和训练，以满足特定就业能力和职业能力为目标，使其适应职业和岗位需要。多年来，作为社会和经济的供给侧要素，职业培训有效促进了农村劳动力转移，大量农村劳动力通过参加职业培训掌握了就业和岗位技能，实现了地域和职业迁移。

（一）职业培训供给规模

在职业培训供给规模上，自2010年到2016年，我国每年参加培训的农村转移劳动力接近7000万人次。从各年份培训人次看，每年参加培训的农村转移劳动力人次有一定波动，其中，2012年的培训人次最低，为883万人次，而2011年参加培训的人次总量相对较高，达到1080万人次[2]。在2011年的培训人数中，培训在岗农村转移劳动力达到318万人次，培训进城务工农村劳动者则达到700多万人次[3]。

在培训机构上，我国的培训机构主要由农村技术培训机构、城镇技术培训机构、城市技术培训机构、职业院校以及企业培训机构等构成。在当前农村劳动力就地转移加速的背景下，近年来农村技术培训机构、城镇技术培训机构发展迅速。从培训机构分布上看，农村中的职业培训机构数量众多，其中，村办农村成人文化技术培训学校的比重最高。以2013年数据为例，村办农村成人文化技术培训学校数占农村职业培训机构数量的78%，县办、乡办以及其他部门办仅占22%；乡办和村办农村成人文化技术培训学校教职工人数比重最高，二者总和占农村职业培训教职工人数的82%；乡办和村办农村成人文化技术培训学校专任教师人数比重最高，二者总和占农村职业培训专任教师数量的79%。从发展趋势上看，近年来县办农村成人文化技术培训学校在数量上出现一定增幅，乡办、村办和其他部门的农村成人文化技术培训学校下降比例最高。这与当前农村转移劳动力就地转移加速有一定关联[4]。

（二）职业培训供给内容

从职业培训供给内容上看，目前农村转移劳动力职业培训以技能培训为主，国家统计局编制的《2016年农民工监测调查报告》显示，32.9%的农村转移劳动力参加过技能培训，其中，本地转移劳动力占30.4%，异地转移劳动力占35.6%。

从技术培训内容上可将农村转移劳动力培训分为三类，见表1。第一类，针对农村转移劳动力的就业技能培训。该类型职业培训属于基础层次的职业技术培训，主要培训对象为农村新生代劳动力以及拟进行非农产业跨行业转移的劳动力。该层次的技能培训以实现农村剩余劳动力转移为目标，以就业技能为主要培训内容，为农村转移劳动力进行职业迁移和地域迁移进行技术准备。从特点上看，由于转移初期的崗位工作多为一线基层工作，所以这一类型的培训主要针对二产和三产行业，围绕一线技术型和业务型工作进行设计。目前，该培训主要由政府部门主导，各类型社会培训机构和相关教育部门参与，此类培训参与人数最多。

第二类，岗位技能培训。主要针对与企业签订6个月以上期限协议的在岗农村劳动力。该类型培训以劳动力掌握特定企业的工作和岗位技能为目标，以完成特定企业的适岗培训和技术培训为主要内容。从特点上看，该类型培训对特定企业的从业能力进行设计，具有特定的企业指向。该类型培训主要由企业负责实施，覆盖企业内全体员工。

第三类，高技能人才培训。农村转移劳动力在初步实现行业和地域转移完成就业后，除了基本的职业需要外，还面临职业成长的需要，在这一背景下，高层次人才培训应运而生。该类型培训主要针对具有中级以上职业技能等级的在岗转移劳动力开展，参与人数相对较少。

表1 农村转移劳动力职业培训主要项目[5]

培训类型 培训对象 培训组织机构 培训支出方式 培训目标 奖励方式endprint

就业技能培训 农村新成长劳动力和拟转移到非农产业务工经商的农村劳动者 技工院校、职业院校、企业培训机构、就业训练中心、民办职业培训机构等教育培训机构 政府购买服务培训方式 达到上岗要求或掌握初级以上职业技能，着力提高培训后的就业率 符合条件的，按规定给予职业培训补贴、职业技能鉴定补贴和生活费补贴

岗位技能培训 与企业签订6个月以上劳动合同的在岗农民工 企业依托所属培训机构或政府认定的教育培训机构 企业职工教育经费列支 满足技术进步和产业升级对职工技能水平的要求 符合条件的，按规定给予企业一定比例的职业培训补贴和职业技能鉴定补贴

高技能人才培训 具备中级以上职业技能等级的在岗农民工 人力资源社会保障部门 企业职工教育经费列支 提升其技能水平和职业技能等级 符合条件的，按规定给予技师培训补贴

二、农村转移劳动力市民化进程中职业培训供给侧存在的问题

目前我国农村转移劳动力职业培训供给主要针对转移就业展开，有效促进了农村剩余劳动力的转移工作，对农村转移劳动力就业能力提升具有积极意义。不过，随着农村转移劳动力市民化進程的不断推进，现有职业培训供给的缺陷也逐渐显现。在内容上，现有职业培训针对劳动力转移就业进行设计，侧重于对劳动力的就业技能和岗位技能等技术性职业能力的供给，对非技术性职业能力等成长型能力供给相对匮乏，不利于农村转移劳动力市民化进程的推进。具体而言，目前我国农村转移劳动力职业培训供给侧存在三方面问题。

（一）不能满足劳动力市民化进程中的职业心理迁移需要

从当前新型城镇化的建设要求看，完成农村劳动力的地域迁移仅仅是完成了转移的第一步，在此基础上推动农村转移劳动力的市民化，使转移劳动力实现向市民的角色转变更为重要。

其中，作为市民化的重要环节，职业迁移从内涵上既包括显性的行业、岗位迁移，还包括隐性的跨产业职业心理迁移。一般而言，通过短期职业培训可以实现显性的行业、岗位迁移，而隐性的跨产业职业心理迁移则需要较长的时间来磨合和适应。从现实来看，目前相当数量的农村转移劳动力并未真正实现职业心理的迁移，农村转移劳动力普遍心理调适能力弱，职业压力舒缓能力不足，尚未真正做好跨产业职业心理准备；同时短工化现象严重，由于职业心理不成熟所导致劳动力频繁跳槽的情况屡见不鲜，部分人员平均每月跳槽一次[6][7]。调查发现，34.4%的受访者反映自身交往能力弱，36.8%的受访者认为自身职业压力舒缓能力弱，38.6%的受访者表示自身难以应对职场冲突，49.3%的受访者认为自身服从力不强，56.9%的受访者认为自身口头表达能力不强，55.1%的受访者表示自我学习能力弱。由此可见，行业和地域上转移仅仅是农村劳动力转移的第一步，后续的职业心理迁移仍然任重道远。

可以说，如果不能实现职业心理迁移，则意味着没有真正完成劳动力的职业迁移。行业、岗位迁移的形式达成和职业心理迁移的实质未达成属于职业迁移中的内在不均衡状态，这一状态会影响农村转移劳动力市民化的质量。由此可见，职业心理迁移是劳动力在转移过程中亟待关注的问题。从培训层面看，针对农村转移劳动力的职业心理迁移进行系统化的职业培训投入，帮助农村转移劳动力完成职业心理迁移具有一定的紧迫性。

（二）不能满足劳动力市民化进程中的职业能力均衡发展需要

从逻辑上看，农村转移劳动力职业能力与其市民化相伴相随，市民化成长是农村转移劳动力职业能力提升的最终目标，而职业能力提升则是市民化成长的坚实保障。

从农村转移劳动力职业能力构成看，技术性职业能力属于整体职业能力的一部分，现有转移劳动力职业培训主要以技能型培训为主，围绕农村转移劳动力的技术性职业能力进行就业技能和岗位技能的重点投入。通过多年的职业培训投入，农村转移劳动力的技术性职业能力总体上得到了迅速提升，使得农村转移劳动力能够顺利实现产业和地域迁移。然而，随着市民化进程的深入，农村转移劳动力在非技术性职业能力上的短板也日趋明显。调查发现，包括知识技术、资料读认、知识应用和设备操作等能力的整体技术性职业能力优良率为65.98%，而问题分析、时间管理、风险控制以及细节管理等12项非技术性职业能力的整体优良率仅为54.80%，近一半转移劳动力的非技术职业能力处于优良水平以下，技术能力与非技术能力相差近15个百分点。在非技术性职业能力中，方法能力和社会能力是最基本的能力构成[8]。与技术性职业能力不同，非技术性职业能力中的方法能力是劳动者自我学习、应对和处理问题的能力，蕴含着从事劳动所需具备的工作技巧和学习方法；社会能力是劳动者进行社会交往的能力，纪律性和责任意识，体现了劳动者对社会的适应性和合作精神。在非技术能力的构成中，方法能力的综合优良率为56.93%，社会能力的综合优良率仅为52.68%，这表明农村转移劳动力的非技术性职业能力仍有很大的提升空间，见图1。

图1 目前农村转移劳动力职业能力存量一览

要实现农村转移劳动力市民化，不仅需要具有一定的技术性职业能力，更需要凭借非技术性职业能力提供市民化成长支持。进而，在当前农村转移劳动力市民化的攻坚阶段，方法能力和社会能力的重要性逐渐增强。方法和社会能力的强弱既决定了农村转移劳动力职业成长的步伐，也影响了农村转移劳动力融入社会的进程。但是，在现有的农村转移劳动力职业培训体系中，并未将非技术职业能力的培养纳入现有培训供给体系中。

（三）不能满足劳动力市民化进程中的职业转换需要

从职业特点看，非农产业的职业不同于传统农业，非农产业的职业间差异极大，不同的职业需要具备特定的职业技能。在农村转移劳动力的职业生涯中，需要高度关注其在市民化进程中的职业转换。根据职业生涯发展规律，多数劳动者不会终身从事单一职业，在职业生涯中进行适度频次的职业转换属于劳动力职业成长中的正常职业事件，健康的、多样化的职业经历对于农村转移劳动力后续职业成长和市民化发展具有积极意义。在此背景下，为适应职业转换常态，掌握与职业转换相适应的职业技能是农村转移劳动力顺利完成职业转换的基本条件。然而，现有职业培训供给体系覆盖面还不够广泛。根据《2016年农民工监测调查报告》，2016年接受过职业技能培训的转移劳动力人数占全部农村转移劳动力总数的32.9%，比2015年下降0.2个百分点。同时，现有的培训主要是针对农村转移劳动力的就业，尤其是初次就业进行的设计，对于农村转移劳动力的职业转换培训投入相对较少，这显然不能满足农村转移劳动力不断深化的职业转换需要。endprint

总之，农村转移劳动力的职业心理迁移、职业发展和职业转换需要是农村勞动力市民化进程发展到一定阶段的产物。以上三类新需求对当前形势下农村转移劳动力职业培训供给方向和内容提出了新的要求，进行农村转移劳动力职业培训供给侧改革刻不容缓。

三、农村转移劳动力市民化进程中职业培训供给侧改革思路与建设重点

随着我国农村转移劳动力市民化进程的进一步深入，传统职业培训供给已不能充分满足其不断提升的市民化需要，因此，必须适时推进农村转移劳动力的职业培训供给侧改革。

供给侧改革通过改革的方式扩大有效供给，提高供给质量，从而保证经济和社会的健康、可持续增长。总体而言，农村转移劳动力职业培训供给侧改革是从结构和质量方面对传统农村转移劳动力职业培训的优化和改革。在当前农村转移劳动力市民化进程中，对农村转移劳动力职业培训的供给侧改革绝非仅仅是对现有职业培训项目的增减，更重要的是通过改变目前农村转移劳动力职业培训供给的不平衡状态，优化职业培训供给内容，改进职业培训供给方式，提高职业培训供给效率。

（一）整体思路

如图2所示，按照农村劳动力转移进程中的不同职业形态，可以将其分为三个阶段。其中，第一阶段是职业导入阶段，以就业技能培训为培训供给主要形式。第二阶段是职业导入后的职业适应阶段，以岗位技能培训为主要形式。这两个阶段是农村转移劳动力的前市民化成长阶段，是传统职业培训供给方向。随着农村转移劳动力职业迁移目标的逐步实现，市民化成长目标逐渐清晰，职业成长成为劳动力发展中新的职业方向。为实现农村转移劳动力的职业成长目标，需要围绕职业心理迁移培训、职业发展培训和职业转换培训等方面推动职业培训供给侧改革。

图2 农村转移劳动力市民化进程中的职业培训供给侧改革框架

考虑到农村转移劳动力市民化进程的长期性，推动建立农村转移劳动力的终身职业培训机制应是当前劳动力职业培训供给侧改革的主线。终身职业培训机制是面向市民化成长的机制，以提升劳动者终身职业素质和职业能力为目标，具有系统性、全面性、长期性的培训特点。具体而言，农村转移劳动力的终身职业培训机制应遵循以下建设思路。

首先，这一机制是农村转移劳动力的终身职业能力提升机制。农村转移劳动力的市民化进程是长期的过程。在这一过程中，从能力深度上，农村转移劳动力要完成从初级就业上岗技能到中高级职业技能的提升；在能力广度上，农村转移劳动力要实现从技术型职业能力到综合职业能力的全面掌握，这无疑对职业培训提出了更高要求。这要求农村转移劳动力通过不断的培训投入提升自身的职业能力，在职业迁移、职业晋升和职业转换等职业生涯各阶段全面提升自身的职业素质。

其次，这一机制是多元培训主体参与的终身培训协同机制。政府、行业、企业、学校、培训机构和社区都要全面纳入到这一培训体系中。其中，政府是农村转移劳动力职业培训的主导者和政策制定者，行业和企业肩负着岗前和在岗培训使命，培训机构负责各类岗前、职业转换技能培训，高等职业学校进行中高层次的技术培训，社区负责各类型继续教育和市民化素质教育。各类培训主体各司其职，任务各有侧重。

第三，这一机制是兼具劳动力就业培训和职业成长教育功能的终身培训融合机制。其中，劳动力就业培训由原有农村转移劳动力职业培训的传统功能延续而来。不过，在当前形势下，劳动力就业培训也需要紧随劳动力转移人口结构性变化的趋势、紧跟产业发展步伐进行优化设计，以满足经济产业供给侧改革调整的需要。而职业成长培训是在农村转移劳动力职业培训供给侧改革中亟待强化的方面，尤其是在当前农村转移劳动力市民化需求不断提升的背景下，职业成长培训需要进行重点的系统化设计，以满足农村转移劳动力在职业发展和职业转换等方面新的职业培训需求。总之，农村转移劳动力职业培训供给侧改革需要实现由传统的单一技术性职业培训投入向非技术性职业能力投入和成长型职业能力多元方向投入的转变。

（二）职业培训供给侧改革的建设重点

1.遵循劳动力市民化成长规律，加强职业心理迁移培训

职业心理迁移是农村转移劳动力职业迁移的核心内容，与市民化质量休戚相关。完成职业心理迁移既需要具有良好的职业环境，充满希望的职业前景，还需要劳动者本身具有稳健成熟的职业心理。从职业培训视角看，与职业心理迁移配套的培训应具有一定的长期性，需要进行持续的职业心理投入。根据农村转移劳动力市民化成长的规律，在职业心理迁移培训方面要从三个层次进行重点强化。

首先，要加强农村转移劳动力的职业适应培训，这是进行职业心理迁移培训的第一层次。在农村转移劳动力从农业向非农产业转移过程中，首要关注的是转移劳动力的职业稳定，而形式上职业稳定的核心则在于实质上心理层面的职业适应。只有在职业初期尽快适应职业，才能完成后续的职业迁移。因此，由企业主导加强农村转移劳动力的职业适应培训是职业心理开发的第一步。从技术层面看，在这一层次对文化素质差、职业技能弱的劳动力进行针对性的知识、技术和心理专项“补缺教育”，是增强劳动力职业稳定性的关键。

其次，要加强农村转移劳动力的职业压力舒缓培训，这是进行职业心理迁移培训的第二层次。不同于农业环境，劳动者在非农职业环境中会面临较复杂的工作任务、较为剧烈的工作冲突，此外工作中所面临的复杂物理环境和人际环境也是一般农业环境无法比拟的。在此背景下，职业压力舒缓培训要引起重视。无法适应常态化的职业压力，就无法真正完成职业迁移。对于职场中的压力，应开设有关压力管理的培训讲座和专题培训项目，通过“适应教育”，对员工在职业迁移中的压力进行主动介入。

第三，要加强农村转移劳动力的职业融入培训，这是职业心理迁移的第三层次，同时也是真正实现职业迁移的根本性标志。对职业适应、职业压力和职业融入进行综合比较，前两项属于职业迁移中职业心理迁移的初级阶段，而最后一项职业融入完全实现了由农业向非农产业的迁移，属于职业心理迁移的高级阶段。农村转移劳动力的职业融入是其逐渐适应新职业并对目前从事职业形成职业认可的心理状态，这一过程是从被动的职业迁移到积极的职业认可的职业心理状态。为促进心理层面的职业融入，应由行业、企业等培训主体协作，对已具有一定职业技能的劳动力进行包括职业成功教育、职业规划辅导等在内的“提升教育”，由职业适应向职业融入转化。endprint

2.紧随劳动力市民化进程方向，注重职业发展培训

在新型城镇化进程中，职业成长是农村转移劳动力市民化的基础，市民化为其职业成长提供了方向和目标。在市民化进程中，无论是农村转移劳动力的纵向职业成长还是横向职业成长，职业培训均能提供良好的智力保障。

首先，建立具有针对性的职业培训项目，促进农村转移劳动力职业发展。具体而言，面对劳动力不同的职业发展需要，通过开设初中高级职业技能培训项目，采用初、中、高三级职业能力培训联动方式，稳步推进农村转移劳动力市民化进程中职业能力的持续提升。其中，初级培训应侧重于技能培训，注重农村转移劳动力技术性职业能力的培养，中高级培训应融合高新技术和管理能力培训，更注重对农村转移劳动力方法能力和社会能力的培养。

其次，中高级职业能力提升和非技术性职业能力培养具有长期性、持续性的特点，应将其纳入终身职业培训体系的范畴进行重点研究。其中，协同高等职业院校和企业等培训主体进行农村转移劳动力职业发展培训具有一定的可行性。一方面，在高度嵌入转移劳动力的日常工作上，企业具有独特的优势；另一方面，协同机制能有效规避企业在技术培训方面相对功利化的天然缺陷，充分利用高等职业院校的公共培训资源优势，使得劳动力的综合职业能力提升更具可行性。

此外，还可以借鉴当前西方国家的先进经验将职业培训和学历教育相对接，建立职业培训和学历教育的立交桥。目前，新加坡推出的“未来技能在职培训计划”规定，在航空运输业企业工作的入职者可以在工作的同时通过参与企业的职业培训来换取航空运输业专业文凭的学分。目前，新加坡公共交通业、咨询与科技业以及酒店业也从2016年起相继推出类似教育培训计划。

3.适应劳动力市民化职业常态，关注职业转换培训

农村转移劳动力的职业转化将成为劳动力市民化进程中的职业常态。为适应农村转移劳动力在市民化进程中的这种新常态，需要对农村转移劳动力进行职业转换培训。从培训目标上，职业转换培训以推动农村转移劳动力再次就业和创业为直接目标，以促进劳动力的市民化为根本目标。换言之，职业转换培训针对劳动力职业成长和市民化成长展开，而非解决劳动力转移初次就业问题。从培训对象上，职业转换培训应针对已完成地域迁移和初次職业迁移的劳动力，这类劳动力已具有一定的职业技能和职业素养。从培训内容上，这类培训应立足于转移地特定产业内的相关职业进行培训内容设计。

针对市民化进程中的职业常态，需要加大对职业转换培训的重视和投入。从保障机制方面看，“十二五”规划期间，我国投入大量经费推动农村劳动力的转移就业，取得了良好效果。在当前新型城镇化的攻坚阶段，农村劳动力转移任务既需要持续推进，同时对已转移的农村劳动力市民化也亟待强力推动。在这一背景下，要对市民化进程中职业转化培训给予充分的资金保障，这是持续推动农村转移劳动力职业转化、增强职业活力的重要保障。与早期的就业和岗位技能相比，农村转移劳动力的职业转换涉及劳动力人数众多，对培训资金要求更高，因此必须广开渠道，鼓励社会力量参与推进职业转换培训。在对社会力量的政策倾斜上，一方面需要通过降低所得税率或加大税前费用扣除比例等税收优惠政策，吸引和鼓励社会力量积极参与农村转移劳动力的职业培训。另一方面，可以通过鼓励金融机构向职业转换培训事业提供低息贷款或者降低贷款门槛，为开展培训提供充沛的资金支持。

从运行机制上看，要充分挖掘社区培训潜力。根据西方终身职业培训的经验，扎根于日常生活环境中的培训主体具有极强的生命力。与其他培训主体相比，社区培训主体具有培训实施连续化、培训时间柔性化和培训资源广泛化等特点，这使得社区培训成为未来职业转换培训的首要突破方向。农村转移劳动力在进行职业转换时，虽然工作场所会出现变更，但是依托的社区具有一定的稳定性，这使得借助社区培训主体推进职业转换培训具有一定的可信性。当然，从增强职业转换培训效果的角度看，还需要促进不同教育主体间的协同，充分整合包括社区在内的各类教育资源，重点构建社区与经济组织协同的“社区—企业”培训服务平台，社区与学校、培训机构协同的“社区学校”具有更强的实践价值。

参 考 文 献

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