职业院校混合所有制办学驱动、功能及现代治理

周桂瑾?俞林

摘 要 职业院校多元主体混合所有制办学受内在驱动因素和外在驱动因素的制约，前者包括国家经济体制变革、法律法规环境的净化和职业院校办学体制的变化，后者包括社会力量参与职业教育办学的利益驱动、地方政府参与职业教育办学的利益驱动和职业院校的利益驱动。只有处理好上述三种因素，才能充分发挥职业院校多元主体混合所有制办学的功能，包括创新职业院校的办学模式、促进学校治理能力的提升、拓展职业教育办学经费渠道、化解产学深度融合的障碍。基于此，结合利益相关者理论、权力制衡理论和委托代理理论，提出通过建立健全董事会制度和理顺处理好各方关系来构建职业院校多元主体混合所有制办学现代治理体系。

关键词 职业院校；混合所有制办学；驱动力；功能；现代治理

中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2017）31-0037-06

2014年，李克强总理在国务院常务会议上部署《关于加快发展现代职业教育的决定》时，指出要引导支持社会力量兴办职业教育，探索发展股份制、混合所有制职业院校。同年6月，教育部、国家发改委等6部门印发的《现代职业教育体系建设规划》中提到“开展社会力量参与公办职业院校改革，建立混合所有制院校试点；鼓励企业与职业院校合作举办混合所有制性质的二级学院”[1]。由此，掀起了对职业教育混合所有制办学研究的热潮，并有不少院校开始付诸实践，取得了较为显著的成效。目前，职业院校多元主体混合所有制办学模式多种多样，概括起来有大混合和小混合之分。所谓大混合就是指国有资本与集体资本、民营资本、外资或个人资本等中的一种或几种进行混合，共同举办职业院校，进行人才培养工作，此时涉及职业院校所有权的变化，属于校级层面的混合。所谓小混合就是指公办职业院校通过吸引社会资本，共同举办校内二级机构或者共同建设实验实训室等，此时的混合不涉及所有权的变更，且属于学校内部二级机构的混合。无论是大混合还是小混合，都能從某种程度上提升职业院校和社会力量参与办学的积极性。但职业院校多元主体进行混合所有制办学后，如何有效发挥职业院校和社会力量的双重作用，进一步挖掘职业院校和社会力量的积极性，提升职业教育的办学质量，是一个值得深层次探索的问题，这就需要对职业院校和社会力量共同举办的混合所有制办学主体进行现代治理，重新对职业院校的权力进行制度安排和设计[2]。

一、职业院校多元主体混合所有制办学的驱动因素

职业院校多元主体办学从某种程度上讲是职业教育重大的体制机制改革。鉴于此，以制度变迁理论为依据，对职业院校多元主体混合所有制办学的驱动因素进行阐述，这不失为一个全新的研究视角[3]。制度变迁理论认为任何制度的变革都有相应的驱动因子，根据驱动力的来源方向不同，可以将驱使职业院校多元主体混合所有制办学的驱动因素分为内在驱动因素和外在驱动因素。

（一）内在驱动因素

所谓内在驱动因素就是指职业院校进行混合所有制体制机制改革的动力源泉来自于制度本身，主要包括国家经济体制变革、法律法规环境净化及职业院校办学体制变化[4]。

1.国家经济体制变革——物质基础

自1978年实行改革开放以来，我国的经济体制发生了重大变化，由计划经济体制逐步转向了市场经济体制。在此过程中，既有效发挥了市场的自我调节功能，又促进了政府宏观调控功能的发挥，进而使得我国经济社会发展取得了举世瞩目的成就。经济体制的变革为我国经济发展注入了源泉和活力，使得我国经济呈现出高速发展的状态，国内生产总值由1978年的3678.7亿元提升到2016年的74.4万亿元。这其中，无论是人均GDP还是人均可支配收入都得到了大幅提升，这就为社会力量参与教育提供了丰厚的物质基础。一方面，经济的快速发展使得非公有制经济的比例也大幅提升，达到了近40%左右，具备了参与职业教育的资金保障。由于目前的政府单一主体投资，使得职业教育的活力不足，进而使得职业院校也想吸引社会力量参与办学，以提升职业教育的办学质量，这就为社会力量参与职业教育提供了物质基础。另一方面，由于经济的快速发展，人们生活水平的提升，居民的人均可支配收入由1978年的343.3元提升至2016年的23821元，进而使得居民有能力承担职业教育成本。综上可知，国家经济体制的改革使得全国经济总量、居民人均GDP和人均可支配收入等都大幅提升，为职业教育体制机制的变革提供了坚强的物质保障。

2.法律法规环境净化——法律保障

自改革开放以来，我国民办教育经历了从无到有、从试点到铺开的发展过程。国家也出台相关政策或法律鼓励民办教育发展，例如1987年首次出台的《关于社会力量办学的若干暂行规定》和1997年出台的《社会力量办学条例》。与此同时，各省市也相继出台了关于社会力量参与办学的相关规定。由此，使得民办教育既合法又合规，又能与公办职业院校一样坚持办学的规范性。各种社会力量办学规定的出台，进一步激发了民办职业教育的生机和活力。《关于社会力量办学的若干暂行规定》中的第三条规定“社会力量办学是我国教育事业的组成部分，是国家办学的补充”，第十六条又规定“社会力量举办学校的全部收入以及固定资产归学校所有”……这一系列规定进一步为社会力量参与职业教育办学提供了法律保障，也为混合所有制办学的兴起提供了制度环境。

3.职业院校办学体制变化——政策依据

改革开放之前，我国所有的教育都是由政府投资，由此导致办学体制相对比较单一。改革开放后，由于社会力量参与办学，办学体制出现了多元化趋势。职业教育领域办学体制也由以前的完全由政府举办逐步开始出现民办职业教育，目前又开始出现国有资本和其他资本混合举办职业教育，职业教育办学体制出现多元化。这就要求既要充分发挥政府的主导作用，同时又要激发社会力量举办职业教育的积极性。另一方面，以前人们接受教育都是免费的，但随着改革开放的深入，人们逐步开始接纳受教育得缴费的情况，在职业教育领域也是如此。尽管目前人们对职业教育的认可度不高，但已经逐步接受和认可职业院校的技能培养，认识到在职业院校学习职业技能是求职的重要手段，因此也将此作为一种可以选择的教育投资。endprint

（二）外在驱动因素

所谓外在驱动因素就是指职业院校进行混合所有制体制机制改革的动力源泉来自于职业院校自身、社会力量及政府，主要包括职业院校、社会力量及地方政府的利益。

1.社会力量参与职业教育办学的利益驱动

社会力量参与举办职业院校，其目的无非有两方面：一是为了追求投资的回报，即经济利益；二是追求社会声誉的提升，即社会效益。作为混合所有制职业院校的举办者之一，其资本投资存在着一定的风险，包括机会成本和法律风险。鉴于此，社会力量在参与举办职业教育的过程中，会竭尽全力提升职业教育的效益，这样才能使其规避机会成本风险和法律风险，这就是混合所有制职业教育的外在驱动之一。

2.地方政府参与职业教育办学的利益驱动

作为政府部门，尽管追求的效应以社会效益为主，但也存在着一定的经济利益。从社会效益方面说，举办职业教育就是为了满足地方居民的受教育需求，帮助居民提升职业技能。从经济利益角度说，地方政府虽说不以追求此利益为主，但也没有放弃追求经济利益，要考虑举办职业教育能否为地方经济的发展注入活力，培养更多合适的技术技能人才。从这个角度讲，地方政府也存在一定的利益损失风险，因此会尽力办好职业教育，扩大职业教育的影响力，这样既能确保社会效益的达成，也能确保经济利益的满足。

3.职业院校的利益驱动

作为职业教育的执行者，在职业教育举办过程中，存在着成功与否的风险，即存在实现人才培养目标的风险。

基于以上三个方面，我们认为包含社会力量损益、地方政府损益、职业院校损益在内的外在驱动因素对混合所有制职业教育办学有较强的促进作用。只有这几方面社会效益和经济利益的顺利达成，才能激发混合所有制职业教育办学的活力。

二、职业院校多元主体混合所有制办学的功能厘定

混合所有制这一概念源自经济学领域，嫁接到职业教育领域的时间较短，还属于新鲜事物。从目前全国的实践情况看，整体形势比较乐观。为什么职业教育混合所有制办学会发展较顺利呢？究其原因，应当是混合所有制在职业教育办学中发挥了可贵的作用。概括起来，混合所有制在職业教育办学中的作用和功能主要体现在四个方面。

（一）混合所有制创新了职业院校办学模式

长期以来，我国的职业教育主要由政府投资办学，职业院校的办学模式基本延续了传统模式，由政府负责办学经费的投入，也由政府决定职业教育如何办学。这种模式往往会导致职业教育的办学活力得不到激发。而职业教育混合所有制办学实现了职业院校办学模式的创新。首先，从办学主体上讲，职业教育混合所有制办学由传统的单一主体转向了多元主体，吸引了大量有经济实力的社会力量参与举办职业教育，进而使得混合所有制职业院校的办学定位、办学方向等决策也转向了集体决策。因为要综合考虑投资各利益主体的权益，避免了政府独立决策的武断，也规避了企业单一主体办学的盲目追求利益，从而使得职业教育的发展前景更为开阔。其次，从办学体制上讲，混合所有制职业院校能够充分发挥各种办学体制机制的优势，既能充分挖掘国有资本的办学动力，更加合理对国有资源进行配置，提升国有资源（实训基地、教师等）的利用率，同时混合所有制职业院校还能有效发挥社会资本的运行效率。构建更加合理的管理机制，实行董事会（理事会）指导下的校长负责制，从而更有效地激发社会资本的办学活力。基于上述分析，可以发现职业教育混合所有制办学由于实行的是多元产权，运行机制更为顺畅，会使得决策更加科学合理，从而使得职业教育办学资源配置效率更高[5]。

（二）混合所有制办学促进了学校治理能力提升

职业院校治理水平的主要制约因素为制度和行政化管理。传统的公办职业院校由于其资金来源是政府，导致政府会对职业院校实行行政化管理，学校的各项决策都要得到政府的批准才能实施，学校也只会在政府的政策指挥棒下进行办学，职业院校的办学自主权较为被动，使得职业院校办学积极性不高。另外，传统的职业院校除了外部的政府行政管理外，其内部也类似于小政府，内部的管理模式模仿政府管理，使得职业院校内部往往会出现学术权力受制于行政权力，上述种种都严重影响了职业教育的发展。较之于传统的公办职业院校办学，职业教育混合所有制办学从某种程度上讲对于其内部治理能力的提升有较大促进作用：一是混合所有制职业教育办学实施的企业化运行模式，成立了董事会（理事会）指导下的校长负责制的管理架构，因为办学资金的多元化，使得职业院校的办学自主权有了较大提升，激发了各办学主体的积极性和主动性。二是混合所有制职业教育办学有效解决了学术权力受制于行政权力的情况，两种权力由各自相应的机构执行，进而让学术权力、行政权力各归其位、各司其职。基于上述分析，可以认为职业教育混合所有制办学能够有效促进学校治理能力的提升。

（三）混合所有制办学拓展了职业教育办学经费渠道

长期以来，无论是高等教育还是职业教育，都面临着办学经费严重不足的状况。根据2016年我国教育经费统计年鉴的相关数据，2016年我国职业教育生均公共财政预算教育事业费支出约为9000元左右，略高于普通高中生均经费。而从职业院校和普通高中的生均公共财政预算公用经费支出看，职业院校也比普通高中要高出近30%。基于上述统计数据，可以发现我国职业教育无论是生均公共财政预算教育事业费支出，还是生均公共财政预算公用经费支出，均高于普通教育所需经费，但与发达国家职业教育生均公共财政预算教育事业费支出和生均公共财政预算公用经费支出相比，仍然存在较大差距。那如何来弥补这一差距呢？通过吸引社会力量参与举办职业教育不失为一个较为聪明的举措。一方面可以弥补我国职业教育经费较之于发达国家而言不足的差距；另一方面又能充分整合闲散的社会资源，从而有助于提升职业教育的办学实力。

（四）混合所有制办学化解了产学深度融合的障碍

当前，职业教育向纵深发展遇到的最大困难就是产学融合困难。而对于职业教育而言，如果没有产学深度融合，就谈不上职业教育质量的提升。因为职业教育培养的是社会亟需的能够从事一线操作的技术技能人才，而技术技能人才的培养如果没有充分的实践环节作为保障就无从谈起。企业可以提供足够的实践资源，只有充分利用好企业的设备资源，才能更好地培养高质量的技术技能人才。由于利益相关方的各自出发点不同，传统的职业教育在产教融合、校企合作方面的合作效率较低。而混合所有制职业教育办学的推进，能够建立起有效的校企合作机制。因为混合所有制办学改变了原有的产权模式，混合所有制职业院校的办学资源源自政府、企业、私人等多个主体，这些主体为了更好地取得经济效益，会积极参与职业教育办学的全过程，为职业教育学生接受技能培养提供设备、技术等，从而有助于推进校企合作，实现产学深度融合。因此，以利益为纽带的校企合作机制成为各利益相关方深度合作的动力和源泉。endprint

三、职业院校多元主体混合所有制办学的现代治理

（一）职业院校多元主体混合所有制办学现代治理的目的

职业院校多元主体混合所有制办学后牵涉到产权的划分，如果不进行现代治理，就容易导致职业院校混合所有制办学呈现混乱状况[6]。因此，职业院校混合所有制办学现代治理的目的主要有两方面：一是为了实现产教深度有机融合这一价值性目的。通过进行现代治理，能够有效激励社会力量参与职业教育办学，且能有效规范社会力量参与办学的目的，从而实现混合所有制办学的预期效果，即实现产教有机深度融合，最终提升职业院校的人才培养质量，为社会输送更优秀的技术技能型人才。二是为了实现激发利益相关者办学积极性这一操作性目的。职业教育如果没有社会力量参与办学，就无法有效实现职业教育的“跨界性”，也很难实现职业院校的办学目标，而对混合所有制办学进行现代治理有助于激发社会力量参与办學的积极性，也能保证这些利益相关者能够实现自身利益，进而提升混合所有制职业院校的办学成效。同时，现代治理也是混合所有制办学变革行政治理的最终目标，要改变以往以政府为主的管理模式，取而代之的是各利益相关方联合参与治理，这样可以避免传统治理的盲目性和随机性，增强现代治理的科学性。

（二）职业院校多元主体混合所有制办学现代治理的理论基础

职业院校多元主体混合所有制办学是职业教育领域探索制度改革的重大举措，但为了保证职业院校多元主体混合所有制办学能提升效率，就需要对混合所有制职业院校进行现代治理。那如何来保证现代治理的科学性和合法性呢？这就需要有一定的理论作为支撑。基于此，用委托代理、利益相关者及权力制衡等理论来进行阐释。

1.利益相关者理论——职业院校多元主体混合所有制办学现代治理依据

1984年，弗里曼（Freeman）对利益相关者理论进行了详尽阐释，他认为社会上任何组织的发展壮大都离不开组织各利益相关主体的参与和其他的相关投入，组织从整体上而言追求的是总体利益的实现，而不是为了追求某个体利益的满足[7]。鉴于此，借鉴利益相关者理论对职业院校混合所有制办学的现代治理进行分析，可以为构建合理有效的混合所有制治理结构提供相应的范式。利益相关者理论能够有效对公司、企业进行治理，同样的，在职业院校混合所有制办学中，也存在着利用这一理论进行现代治理的可能性。因为职业院校多元主体混合所有制办学本身就是一个由多元主体构成的不同利益相关主体，混合所有制职业院校产权的多元化结构使得其治理更加复杂，需要考虑各多元主体的利益。在各主体中，不是每个主体都能成为利益相关方，只有那些对混合所有制办学有专用性投资或能影响混合所有制办学目标的主体才能切实成为利益相关方，主要有政府、企业、教师、学生、家长等。无论是政府、企业，还是教师、学生或家长，只有对混合所有制办学而进行了资源投入，才会切实关注混合所有制职业院校的发展，才会追求更高的整体利益。由此可知，在对职业院校多元主体混合所有制办学进行现代治理时，可以参考利益相关者理论，这样可以帮助管理者们更新观念，进而促进各利益相关方尽快树立相应的权利意识，界定各主体的权力和责任。

2.权力制衡理论——职业院校多元主体混合所有制办学现代治理保障

权力制衡理论认为，在公共政治权力内部或者外部都存在着与权力主体相抗衡的力量，对权力施以监督和制约，确保权力在运行中的正常、廉洁、有序、高效[8]。权力制衡有利于保证社会公正合理的发展方向，以及社会整体目标的实现。由于职业院校多元主体混合所有制办学存在着多个利益相关方，由此就存在着各主体之间的制衡问题，需要在混合所有制职业院校内部构建起一种权力相互制衡的机制，以保证在权力配置、权力运行、权力经营等过程中有效地进行相互牵制，避免出现权力过于集中而出现的一言堂现象。由此可知，权力制衡理论是职业院校多元主体混合所有制办学现代治理的保障，可以用来指导现代职业教育混合所有制办学治理架构的设计。

3.委托代理理论——职业院校多元主体混合所有制办学现代治理的新视角

委托代理理论是20世纪30年代美国著名经济学家伯利和米恩斯提出的一种理论[9]。他们认为当时的企业管理存在的最大弊端就是企业所有者又是企业经营者，并倡导各个企业将其所有权和经营权进行分离，建议企业的所有者保留剩余价值的索取权，而将企业的经营权让渡给其他人进行运作。他们认为这样可以有效激发企业总经理等经营者的积极性和主动性，从而实现更好的经济效应。作为职业院校制度变革的重大举措，混合所有制办学虽然与企业运作有所区别，但其内部管理也存在着一定的委托代理关系。一方面，因为职业院校混合所有制办学的多元主体既有国有资本、集体资本，同时还有私人资本、外资资本等其他形式的资本形态，由此，职业院校的办学主体呈现出多元化特征，进而导致混合所有制职业院校在管理过程中出现多元管理主体，使得管理混乱。为了使混合所有制职业院校能有效治理，就出现了董事会领导下的校长负责制。其实，这种治理模式就有效体现了委托代理的基本思想。另一方面，与传统的公办职业院校和民办职业院校相比，混合所有制办学职业院校与其本质的区别就在于产权的多元化。使得这时的经营权不再是仅仅局限于资本所有者手中，而是分散在不同的主体手中，进而使得委托代理模式呼之欲出。这样能有效解决相关矛盾，采用委托代理的管理模式，能够帮助混合所有制多元主体职业院校的治理更加具有效率。

（三）职业院校多元主体混合所有制办学现代治理体系构建路径

根据调研，可以发现目前的混合所有制办学在治理时基本采用的都是董事会（监事会）领导下的校长（总经理）负责制[10]。为了更好地进行职业院校多元主体混合所有制办学的现代治理，参考以上三种理论基础，对职业院校多元主体混合所有制办学现代治理路径进行了重新设计，以此来进一步提升混合所有制办学治理的效果。

1.进一步建立健全董事会制度endprint

传统的董事会制度，其参与者绝大多数都是领导者，不能切实体现出基层教职工的利益[11]。可以通过构建教职工参与的董事会制度来完善原先的制度，建议教职工董事的比例设定在30%左右，但也不能太高，如果教职工董事比例太高，就更可能再次出现内部人控制现象。另一方面，教职工董事比例也不能太低，比例太低就会导致教职工董事的利益诉求无法得以实现。鉴于此，混合所有制职业院校董事会董事的构成应当包括政府、企业、教职工、学生这几部分，且他们之间的比例应当大致保持均衡，这样既能体现利益相关者理论的基本思想，又能体现权力制衡的基本观点；既能避免“一股独大”情况的出现，又能调动各方积极性；既能降低公有制资本的比例，但又不缺位，从而保证各方利益都能有效实现，确保混合所有制职业院校的健康运行。除了健全职业院校混合所有制办学的董事会制度外，还应该为该制度制定相应的配套机制。譬如要建立合理的能够充分激励校长或者总经理层面的机制，以此来调动校长或总经理参与管理的主动性和积极性。另外，也应当构建配套的校长或者总经理选聘机制、退出机制、考核机制、监督机制等，不断提升混合所有制的运行效率。

2.进一步建立健全监事会制度

传统的监事会制度导致监事会成员绝大多数都是政府或者企业代表，而很少有教职工或者学生代表。即使有教职工或者学生代表，由于比例较低，也使得教职工或者学生代表的利益诉求无法得到保证[12]。鉴于此，要建立教职工监事制度，同样的，根据《中华人民共和国公司法》规定，教职工的比例也不应当低于1/3，由此可以进一步激发教职工对混合所有制职业院校的监督热情。利益相关者理论认为只有向职业院校注入了专用性资产或者主要影响目标达成的主体才能成为利益相关方，由此可见，人力资本是混合所有制办学的保障。在此基础上，应当不断健全和完善混合所有制职业院校的“专业教学委员会和学术委员会”，以此来对校长或总经理层面进行补充和监督，进而对董事会领导下的校长负责制度进行优化和补充，有助于帮助校长或者总经理进行学校治理，同时也能体现当前“学术治校”“教授治校”的作用，从而使得对董事会或股东大会的监督更加全面、有力，提升混合所有制职业院校办学的运行效率。另外，混合所有制职业院校治理目前更多的是单边治理，使得对校长或者总经理层面的监督无法形成长效机制，且监督力度不大，有一定的漏洞。再加上校长或者总经理本身不是完全意义上的“道德人”，这就需要进行全方位监督，从而使得监事会的作用能够得到切实体现。

3.理顺处理好各方关系

首先，要理顺职业院校党委会和董事会之间的关系[13]。混合所有制职业院校党委会在治理过程中只能进一步强化，而不能有所削减，因为党委会更多地代表着国家和政府以及普通教职工的利益。但是，黨委会又不能取代董事会，否则企业等股东的权利就无法得以实现。因此，混合所有制职业院校既要关注党委会的权利，同时又要保证董事会的权益，否则就会使得混合所有制职业院校难以运行。其次，要处理好教代会与董事会的相互关系。一方面，要明确股东大会是混合所有制职业院校的最高权利机构，不能以教代会来取而代之；另一方面，教代会是教职工的最高权利机构，代表着教师的基本权益。由此可见，这两者之间应相互均衡，确保各方利益的实现。第三，要处理好学校工会和校长（总经理）的相互关系。要确保工会和校长之间权利均衡，否则就会使得工会作用难以体现或校长无法管理学校。第四，要处理好学校与公众之间的关系。混合所有制职业院校在运行过程中，要面向社会，不断健全相应的信息披露机制，实现信息公开，这样有助于让社会大众对职业教育更加认同，从而提升接受度，职业院校要及时向社会披露学校的办学质量、成效、重大决策等，既能回应利益相关者的诉求，同时能对董事会、股东大会的决策有重要支撑作用。

总之，处理好以上几对相互关系，能够使得混合所有制职业院校办学的股东大会、董事会、监事会等制度得到不断完善，也能使得股东大会、董事会、监事会等的关系得到更好理顺。混合所有制职业院校进行有效的现代治理，不仅有利于提高混合所有制职业院校的管理效益，还有助于实现政府、企业、学校、教职工、学生、家长等各方的利益，从而确保现代职业教育混合所有制办学能健康稳健的发展。

参 考 文 献

[1][2][3][4]万卫. 混合所有制职业院校治理转型[J]. 教育与职业，2017（11）：12-17.

[5][6]高文杰. 混合所有制职业院校的内涵与意义及其治理分析[J]. 职教论坛，2015（30）：5-12.

[7][8][9]雷世平，姜群英. 混合所有制职业院校法人治理结构理论基础探析[J]. 职教通讯，2016（31）：1-5.

[10]万卫. 混合所有制职业院校的性质与特征[J]. 职业技术教育，2016（30）：28-30.

[11]肖伟平，姚晓波. 职业院校混合所有制办学机制创新研究与实践[J]. 中国职业技术教育，2016（7）：45-48.

[12]董圣足. 教育领域探索“混合所有制”：内涵、样态及策略[J]. 教育发展研究，2016（3）：52-56.

[13]高文杰. 混合所有制职业院校：涵义与治理及其进路[J]. 教育学术月刊，2015（11）：68-71.endprint