聚焦粮食安全 着力推进农业供给侧改革

彭增乐

党的十九大报告指出，确保国家粮食安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中。那么，如何保障国家粮食安全？是走大规模填海造田、土地复垦扩大粮食种植面积，或是大量使用农药化肥、提高单位面积产量的老路，还是积极推进农业供给侧结构性改革、促进实现“藏粮于地、藏粮于技”的新径？前事不忘，后事之师，在进入新时代的新形势下，我们的答案无疑是后者。

一、实施农业供给侧改革的动因

从“三农”工作面临的形势看，经过多年的努力，我国农业农村发展不断迈上新台阶，已进入新的历史阶段。农业的主要矛盾已由总量不足转变为结构性矛盾，突出表现为阶段性供过于求和供给不足并存，而矛盾的主要方面在供给侧。从一定程度上说，无论是全国还是全省，农产品供求结构失衡、要素配置不尽合理、资源环境压力大、农民收入持续增长乏力等问题仍很突出，增加产量与提升品质、成本攀升与价格低迷、库存高企与销售不畅、小生产与大市场、国内外价格倒挂等矛盾亟待破解。2017年中央1号文件明确指出，要以推进农业供给侧结构性改革为主线，紧紧围绕市场需求变化，以增加农民收入、保障有效供给为主要目标，以提高农业供给质量为主攻方向，优化农业产业体系、生产体系、经营体系，提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率，促进农业农村发展由过度依赖资源消耗、主要满足量的需求，向追求绿色生态可持续、更加注重满足质的需求转变。对此，全省农村工作会议围绕“两聚一高”要求，明确农业是聚力创新的基础领域，农民是聚焦富民的重点群体，农村是高水平建成全面小康社会的突出短板，强调以农业供给侧结构性改革为抓手，全面落实强农惠农富农政策，为高水平全面建成小康社会夯实基础，正是适应了这一改革需要。

从促进现代农业发展迈上新台阶需要看，当前，全省农业既有不适应需求变化，导致供求出现结构性失衡的问题，一度又曾有为多产粮食过度开垦而带来拼资源消耗、产生环境污染等问题。解决好这些问题，关键在于推进农业供给侧结构性改革，落实“藏粮于地”战略，使政策、投资重点向保护和提高农业综合生产能力以及提高农产品质量、效益上倾斜，强化农业基础设施建设，增加市场有效供给，不断满足人们对有机、绿色、无公害农产品的市场需求。2014年底，习近平总书记在江苏视察时要求，“力争在全国率先实现农业现代化”，“深入实施农业综合开发，推进农村土地综合整治，大规模建设旱涝保收、高产稳产的高标准农田”。省政府也要求到2020年，全省高标准农田占比要达到60%以上。这些为农业综合开发带来了许多利好。

从建设美丽农业美丽乡村、实施乡村振兴战略看，现代农业不应单纯表现为农业生产，而应是生产、生活和生态的深度融合。在美丽中国建设中须臾离不开美丽农业、美丽乡村的打造。从农业综合开发实践看，综合开发成效颇显的绿色农田一望无际、风景独好，其本身也是良好的生态。比如苏州市就将城市周边基本农田红线作为城市边界的实线，阻断城市无序扩张的“手”，走出一条具有显著特色的耕地保护之路。就农业区域后备资源而言，生态优良、业态多样、地貌独特、人文等资源丰富，更是建设美丽江苏、实施乡村振兴战略不可多得的有效载体。例如徐州市贾汪区，拥有丘陵山区50多万亩，采煤塌陷地13万多亩，两类资源约占全区总面积的60%以上，2011年被列入国家资源枯竭城市。黑脏乱、山荒地陷，曾是其生存环境的真实写照。近年来，该区以创建国家生态区为契机，以省级农业综合开发项目投资为撬动，致力于采煤塌陷区和丘陵山地的修复治理，建成了一批以潘安湖等4A级景区为代表的生态旅游区，还在周边建成了万亩薰衣草文化创意园等一批农业园区。全省农业综合开发一年有近千个项目，其中有600多个土地治理類项目，田成方、路成网、林成行、渠相连的农开项目是美丽农业的重要组成部分。通过对农开实体工程建设，延伸到二、三产业发展，提升参与者的幸福感和舒适度，点彩江苏现代农业，对乡村振兴战略的实施将会起到积极的推动作用。

二、实施农业供给侧改革路径选择

农业供给侧结构性改革是覆盖农业生产全领域的一场变革，农业综合开发无论是在补齐农田基础设施建设、生态建设短板上，在推动一、二、三产业融合发展上，还是在提质降本增效上都能有所作为。从宏观层面说，应遵循因地制宜、分类指导的原则，重点把握好四个方面：第一，在投向上，通过区域间的差别化扶持提升效率，对作为农产品尤其是粮食主产区的苏中、苏北，高标准农田建设是重点，其中资源更多、农田基础设施条件相对薄弱的苏北更是重中之重。苏南则应加大对现代高效、生态休闲农业的扶持。第二，在政策上，结合苏北、苏中、苏南农业资源和农业发展的特点，进一步完善不同类型项目的管理政策，使其更具分类指导意义。比如，对一些开发资源有限的地区，鼓励适时进行分项目类型退出；对零散地较为突出的地区，根据省制定的指导意见，结合整体推进的要求，强化措施落实。第三，在项目建设上，充分挖掘区域资源优势，打造特色产业，以满足市场的多样性需求。第四，在推进农业供给侧结构性改革中，继续完善农开与扶贫相结合的机制，突出重点帮扶片区和黄河故道区域的帮扶，促进贫困地区老百姓早日脱贫致富奔小康。具体而言，应突出三个重点：

以高标准农田建设为主体，大力提升农田基础设施装备水平，促进全省农业现代化发展。改善农田基础设施可以提升农田灌溉排涝能力、方便农业生产，使农田综合生产能力得到提高，从而实现农业生产提质降本增效、促进农民增收。同时，农田基础设施建设对于供给侧改革还有另一层面的含义：农业供给侧结构性改革以保障粮食安全为前提，进而进行农业生产结构调整，以更好地满足市场需求。这就要求必须做好“藏粮于地、藏粮于技”，而要实现“藏粮于地”，农田基础设施建设这块全国性、全省性的短板理应补齐。从高标准农田建设情况来看，据2016年统计，江苏占比为53%，农业综合开发按照每年平均3%的速度将全省剩余的基本农田全部改造一遍，尚需15年左右的时间，这还不包括以前纳入统计投资标准较低的需要二次建设的部分。农开工作的主要任务，重点是加强高标准农田建设，补齐这块短板。在推进方式上，继续强调整体推进，进一步强化整镇推进，并基本完成新沂、宝应、建湖三个高标准农田“整县推进”试点工作；鼓励市县在试点工作引导下，自加压力开展整市、整县（市、区）推进工作。endprint

以一、二、三产业融合发展为导向，突出打造“丘陵山区+”活力农业，促进农业综合效益提升。在政策举措方面，农开继续把握好优先、放活、示范三个关键词。第一，在各类项目选项中，优先扶持能有效推进一、二、三产业融合发展的项目，并强化基础设施建设项目对产业结构调整的促进。第二，对新型经营主体承担的项目，尤其是产业化类项目，更多地立足项目本身的有效性，在选项政策上进一步放活，以此激发市县申报的积极性。第三，突出打造“丘陵山区+”活力农业，以省委、省政府高度重视为契机，加大工作力度，通过几年的努力，使其成为休闲旅游农业发展的新高地、绿色有机生态农产品供应的主产地、农业科技推广运用的集聚地、特色镇村打造的示范地，努力走出一条具有江苏特色的丘陵山区现代农业开发之路。

以生态开发为抓手，进一步加强农业综合开发与美丽乡村打造相融合，促进生态农产品生产和农村环境改善。生态是全省农业发展的又一短板，补齐这一短板，不仅可以适应市场需求，而且生态环境的改善也有利于农业产业链的延伸。农开与生态相结合不仅有优势，更有发展前景。因为农业综合开发的重点在农田，而农田又是农村生态环境的主体。对此，应始终坚持开发与保护相结合的原则，积极探索生态治理和各类农开项目建设互融之路。进一步加大生态治理项目试点力度；进一步加强农田治理与美丽乡村打造相结合，让农田面貌的改善成为美丽乡村打造的重要基础；进一步大力扶持生态农产品基地建设，促进绿色、有机、无公害农产品的市场供给。

三、推进农业供给侧改革的对策建议

强化政策支持。结合推进农业供给侧结构性改革要求，积极推进农业调结构、降成本、补短板，完善现代农业规模化发展政策措施。在土地治理建设上，统筹国土、农业、科技、环保、水利、林业、扶贫等部门资源，打破行政区域界限，鼓励整市、整县、整镇乃至多市、多县、多镇跨界推进，以典型示范进一步推进农业综合开发规模化发展；在产业化发展上，研究出台更加有利于农业龙头企业、农民专业合作社、家庭农场、种植大户包括涉农电商等实施主体在内的扶持政策。同时，在氛围营造上，更加重视鼓励引导“三农”领域内的工作创新，健全容错纠错机制，以创新破难题、推发展。

坚持规划引领。制定推进农业供给侧结构性改革的专项发展规划，在规划原则上，应在保障粮食安全前提下，处理好三对关系：一是规模开发与适度开发的关系，既需大力推进规模发展，同时考虑区域经济发展水平的差异性和农业资源状况的多样性，因地制宜，不搞一刀切；二是扶持特色产业与预期效益的关系，既需要着力打造特色产业，同时在一定区域内也应注重统筹规划，不能为了特色而搞特色；三是进一步加强地方发展规划与全省乃至全国经济社会发展“十三五”规划的衔接，力避重复建设。农业综合开发在此过程中，应积极融入其中。在开发思路上，应以精准开发统领效益开发、生态开发和扶贫开发；在拓展内涵上，以项目建设促进美丽农业、美丽乡村建设和乡村振兴战略的实施；在品牌创建上，围绕市场需求，大力扶持有机、绿色、无公害农产品品牌，进一步做大做强做出特色。

加大财政投入。近年来，全省农业综合开发每年建设高标准农田100万亩，占全省建设总量的70%以上，且正在试点推进的高标准农田建设全覆盖也需增加财政资金。对此，应积极争取国家层面进一步加大财政投入力度；省级层面同步增加财政预算，取消省级项目市县财政投入和农民自筹，让地方政府和项目区群众能够轻装上阵。

注重规范管理。进一步巩固拓展农业综合开发项目管理创新成果，推进简政放权，提升管理效能。加强项目过程管理，强化对立项、评审、实施和验收等關键环节的风险防控，提升规范化管理水平，努力把推进农业供给侧结构性改革的要求落到实处。

（作者单位：江苏省农业资源开发局）

责任编辑：彭安玉endprint