公众参与社会治理：理论逻辑与实践路径

郭 伟

（福州大学至诚学院，福建福州 350001）

随着改革开放的不断深入，我国仅用了短短40年就迅速走完了西方发达国家一百多年的工业化之路，并一跃成为世界第二大经济体，人民群众的物质生活水平得到了前所未有的提高。当然，我们还应该看到发展和巨变过程中存在的矛盾和问题，特别是在经济社会高速发展造成的社会治理领域的诸多棘手问题，仅依靠政府和公共部门已经不能满足社会公众对社会治理和公共服务的实际需求[1]。因此，如何构建符合我国国情实际的公众参与社会治理路径，使社会治理更为有序和有效，就成为十分必要和紧迫的课题。

一、公众参与社会治理价值的内在逻辑

随着人类社会的不断发展和社会民主化进程的不断加快，公众对社会治理的参与度也在迅速提高。事实上，在现代社会背景下，仅凭政府主导进行社会管理、解决社会矛盾的社会治理方式已经不能适应社会发展的新形势，而必须要在管理措施和行动上取得较大突破，体现公众参与社会管理的制度创新。对我国而言，社会公众作为社会治理的基本主体，同样在社会治理领域占据着重要地位，对社会治理发挥着极为重要的影响和作用。

1.有助于民主行政的推进和发展

现代民主行政是传播较广的思想，以罗伯特·丹哈特为代表的管理理论学者以新公共管理理论为基础，提出了“新公共服务理论”和“社会治理理论”。上述理论认为，以政府为主导的权威式、命令式和控制式管理模式已经不能适应社会发展需求，应该逐步淡化和消除，而社会公众完全有能力，也应该有权限将自身的事务做好[2]。因此，社会公众不仅在社会治理中扮演着日益重要的角色，更是社会治理的主要参与者，所以，直接民主是现代社会治理的最好模式，也就是应该让社会公共直接参与到社会治理中来。由此可见，社会治理的公众参与不仅是社会民主的重要保障，亦是社会民主的充分表征和体现。

2.有助于降低社会公共服务成本

现阶段，政府制定公共政策的直接目的是实现对社会问题的可靠、高效解决，同时能够对社会公共利益和价值进行具有权威性的协调、划分和分配。显然，要实现上述目标，首先要能够对社会公共问题进行及时发现，但是，政府基于自身的诸多局限，往往难以做到对公共决策信息的及时、准确掌控。如果在公共政策制定过程中有公众的广泛参与，就可以为政府提供大量的相关信息，以弥补政府在信息获取领域的不足，从而降低政府的公共决策信息成本，提高政府的行政工作效率。另一方面，社会公众作为公共决策的主要受益者，其对公共政策的决策的参与往往可以使政策本身更能够反映社会公共利益诉求。因此，社会公众能否广泛、有效地参与社会管理，对公共政策制动的及时性、科学性和有效性具有重要影响。

3.有助于提升政府在社会治理领域的执行力

在传统意识里，政府是社会管理的主导者，而社会公众积极参与社会治理，无疑是政府还权于社会的重要体现，这对于社会公众与政府增进沟通、协商与合作，增加社会公众对政府的信任度，提高政府的社会治理能力是大有裨益的。对我国而言，受到传统政治体制和管理观念的影响，政府在社会治理中具有更为“强势”的地位和表现。政府和社会公众的广泛对话和协作始于改革开放初期，但是由于政治和经济体制改革尚属于探索阶段，诸多相关的政策措施尚未到位，造成社会公众参与社会治理的进展不明显。在进入新时期以来，“服务型政府”和“执政为民”等新型公共行政理念逐步成为政府的执政理念，政府和社会的关系也逐步由“管控型”向“服务型”转变。因此，随着我国政府对公众参与社会治理的重视，必将不断增强公众对政府的信任，也必将有效推动政府执政能力的提升。

4.有助于构建现代公民社会

在新时代背景下，社会公众的利益诉求日益呈现出多样化和复杂化的特点，这也是当前社会事务处理中问题和矛盾不断增多的重要原因。公民作为社会管理的基本主体和主要参与者，其具有对公共权利和义务的良好感知，而这也是衡量公民“资格”的重要标准。因此，公众参与社会治理有助于公民形成公共权利和义务的相关意识，有助于培育积极的公民资格，进而建成现代公民社会。

二、公众参与社会治理的创新路径

在新时代背景下，人们的民主意识得到前所未有的提高，管理思想和管理理念也实现了质的飞跃。因此，传统的社会管理已经不能适应时代发展的需要，要构建社会主义和谐社会，实现中华民族伟大复兴的战略目标，就必须要实现从社会管理到社会治理的转变，并以此为主要途径解决新时期的各种社会矛盾。因此，社会治理改革的制度供给是一项整体性工程，需要全社会的积极参与和支持。因此，要实现社会的有效治理，必须要打破传统的“管制”思想和“人治”模式，充分发挥社会公众的参与力量，使社会充满活力、有序运作。

1.强化顶层设计，为公众参与社会治理提供制度保障

虽然顶层设计是当前深化政治经济体制改革的必然要求，但是，社会是由所有的个体元素构成的一个复杂整体，其任何变革和创新，必然会影响到每个社会个体的亲身利益，因此，社会公众不能置身于社会改革之外，而其参与程度也影响着社会改革的进程和成败[3]。所以，政府作为社会的管理者以及改革的倡导和引领者，必须要解放思想、主动放权、广泛吸纳民意，积极强化顶层设计，并以此为基础形成科学、合理的制度安排。

第一，要积极推进社会共治导向下的政府职能改革。党的十八大以来，转变政府职能成为行政体制改革的重要内容。我党提出，在政府职能改革中要坚持好简政放权，充分发挥政府、市场和社会相互制约、相互促进的复杂关系，充分发挥社会主义市场的重要价值和作用，形成经济增长的新动力。在这一背景下，各级政府要在公共产品供给领域从原来的承担行为逐步向购买和转移变革，坚持以社会共治为导向，逐步发挥市场和社会组织在社会治理中的作用，不断推进社会公众的参与度，构建起政府与社会共治的良好格局。

第二，在社会治理领域要坚持社会自治导向，以有效协调社会利益格局。随着改革步入深水区以及国际大环境的变迁，我国逐步步入社会转型的关键时期。同时，受到经济由高速增长转变为中速增长，各种社会矛盾逐步凸显甚至集中爆发，并且日益呈现出多元化、复杂化和深刻化的特点。另一方面，随着社会主义精神文明建设的深入，社会公众的民主意识稳步提高，对自身利益遭受损害时也能够积极抗争。因此，在社会新常态背景下，顶层设计必须要重视社会自治导向，通过居民自治、社区自治、地方自治、行业自治以及社会组织自治等多种形式，为公众参与社会治理提供必要的方式和渠道，使公众能够充分表达自己的利益诉求。

2.加强平台建设，构建公众参与社会治理的畅通渠道

第一，要建设完善公共诉求的表达平台。改革开放四十年来，我国在推进社会民主方面取得了巨大成就，“市长热线”、“信访机关”以及基于现代互联网新媒体的网络问政平台对增强社会主义民主政治建设，为广大公众勇于问政，积极参与社会治理提供了必要平台[4]。但是，受到行政条块化的影响，上述诸多平台之间缺乏有效整合，同时在持久度方面仍显不足。因此，在增强公众参与社会治理视角下，公众诉求平台建设必须要抓住权威性、整合性和长效性三个重点，不断提升这些平台在反映公众诉求方面的便捷性和权威性。

第二，要建立健全完善的公众利益博弈公共平台。面对社会公共利益的多元化和复杂化，公众利益博弈公共平台建设就显得尤为重要。因此，建议在强化听证会这一公共利益博弈平台建设，不断发挥其重要作用的基础上，进一步加强商会、行业协会、社会组织等其他各种形式的公共利益博弈平台建设，充分发挥各种博弈主体的积极作用。

3.加强信息技术的运用，构建动态化治理机制

由于特殊国情背景以及改革开放以来经济社会迅速发展的影响，当前我国社会呈现出农业社会、工业社会以及信息化社会相互并存的特殊特点，这必然会给政府的社会治理带来巨大的压力和挑战。面对互联网时代数据的快速传播，有必要加强信息技术的运用，构建动态化治理机制。

第一，要不断加大网络信息平台建设，不断促进公众对社会治理的实质性参与。具体而言，面对互联网信息技术的迅速发展以及对社会各个层面的广泛而深刻的影响，要从国家战略的高度制定大数据发展战略，对现有的网络信息平台进行深度整合，逐步建成全国一张网，通过强大的网络信息技术支撑，不断提升公众参与社会治理的广度、深度和效度。

第二，要加强信息数据的采集和提炼，不断完善社会管理应急机制。网络信息技术的迅速发展逐步消解了公众表达社会诉求时在渠道、空间、时间方面的制约，可以实现瞬时、低成本的诉求表达。因此，政府要基于上述信息，做出更为科学和准确的决策，就需要在上述海量信息中发现和提炼出有价值的信息。因此要强化社交网络、移动互联网之间的数据整合并构建起社会治理大数据决策辅助系统。此外，政府要基于互联网大数据技术的支撑，积极构建和完善社会管理应急机制，形成主动防控和应对式的社会治理模式。

4.加强基层社会自治机制建设

基层社会治理是国家治理的重要构成，在新时期的国家治理领域具有重要的价值和作用[5]。因此，要提高公众的社会治理参与度和成效，就必须将社会治理的重心下移，不断提升以社区为主要代表的基层自治意识和能力。

第一，要加强基层多元主体参与治理能力建设。具体而言，在进一步加强社区居委会建设，将其建成能够为广大群众服务、充满活力的基层群众自治组织，充分发挥其在社会公众参与社会治理方面的平台和途径作用。此外，在加强社区居委会建设的同时，要进步加强其他社会组织建设，实现基层社会治理主体的多元化，促进公众参与社会管理的渠道和方式不断拓展，最终达到公众参与社会治理意识和能力的提高。

第二，要加强基层社会治理法制化建设。法治是现代社会的重要特征，社会治理目标的实现离不开良好法治的必要支持[6]。因此，要实现社会治理的公众参与，就离不开基层社区法治化建设。当然，要实现基层社区治理的法治化，就要大力推进覆盖城乡的公共法律服务体系建设，通过法律供应服务的多元化，满足社会公众的法律服务需求。因此，各级政府要加大政策、人才、资金等方面的支持力度，构建起覆盖城乡社区的法律服务网络。

5.完善评估机制，强化治理目标管理

在社会治理领域引入目标管理，加强公众参与社会治理的成效评估，对公众参与社会治理的有序进行和发展是极为有利的。

第一，要进一步明确公众参与社会治理的目标管理导向。显然，社会治理的公众参与具有其自身的复杂性和深刻性，并不是所有层面均可以通过目标管理的方式进行绩效考核。但是，在该领域可以引入目标管理导向，在若干范围内进行改革试验，然后逐步推广。例如政府作为公共政策的主要制定者和决策者，其政策实施的效果、效率将对社会治理产生重大影响。因此，必须要政府的公共政策供给进行必要的评价。

第二，要建立科学的社会治理目标设置机制。受到传统管理理念的影响，特别是长达两千年中央集权的专制制度的影响，政府在我国社会治理的作用、价值和影响力不容小视。当前，虽然政府机构改革和职能转变正在深入进行，但是社会治理领域的目标、规划和措施仍主要由政府主导，公众参与和监督极为有限。因此，建议构建社会多元参与的社会治理目标的制定方式，使社会各方均能表达自身的诉求，并参与到政策制定的博弈过程，以构建起有序、有效参与的社会治理良好局面。

第三，要建立多元系统的社会治理绩效评估机制。对社会治理而言，要实现社会公众的有效参与，就必须要构建起多元化的社会治理绩效评估机制，以保证社会各界的充分参与[7]。因此，新常态下的社会治理目标管理，必须要通过平等、积极、有效的沟通，促进社会公众在目标管理全程的有效和充分参与。其中，特别要指出的是，必须充分发第三方和第四方社会组织的作用，不断强化其在社会治理目标方面的全程决策参与和监督评估，以凸显公众参与的科学性、有效性。

综上所述，在不同国家、不同制度背景下，社会治理公众参与的目标、模式和途径有所差异。但是，治理主体多元化、维护公平正义、坚持依法治理、实现相关利益方的利益均衡都是社会治理的核心理念和逻辑遵循。面对新常态背景下我国社会治理面临的新动向、新问题和新挑战，公众参与社会治理的重要价值进一步凸现出来。因此，我们要积极借鉴相关经验，立足我国的基本国情，不断创新和发展我国社会治理的公众参与的方式和路径，加快推进全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴中国梦的宏伟目标。