我国基础教育优质均衡发展改革政策分析

查吉德

随着我国基础教育普及程度的不断提升，人民不再满足于“有学上”，而是要“上好学”。面对教育需求侧的变化，党和政府适时调整教育战略目标和发展思路，积极深化教育供给侧结构性改革。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020 年) 》指出，到 2020 年我国教育要实现的战略目标为“提供更加丰富的优质教育。教育质量整体提升，教育现代化水平明显提高。优质教育资源总量不断扩大，更好满足人民群众接受高质量教育的需求”。党的十九大报告提出要“努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育”。围绕此战略目标，中央到地方均采取了许多措施以扩大优质基础教育资源供给，积极推进基础教育优质均衡发展，努力办人民满意的教育。

一、基础教育优质均衡发展的主要策略

（一）依托优质教育机构组建办学联合体

依托优质教育机构组建办学联合体是当前各地推进基础教育优质均衡发展的普遍做法。该策略旨在发挥优质教育机构的品牌、理念、管理、教学、资源优势，辐射带动联合体学校快速、高质量发展。具体策略如下：

1.依托优质教育机构组建教育集团，以优质学校（机构）带动薄弱地区（学校）高质量发展

广州市以广雅、执信、二中、六中、广大附中、铁一中学等6所国家示范性高中和市教研院作为核心学校（单位），先后分两批组建了广东广雅教育集团、执信中学教育集团、广州二中教育集团、广州实验教育集团、广州六中教育集团、广大附中教育集团和广铁一中教育集团，实现市属优质教育资源集团化办学全覆盖，使每个区至少有1个市属教育集团在当地办学。

2.发挥高等教育、科研院所的优势，推动当地基础教育优质均衡发展

近年来，北京市积极推进 26所高校支持56所中小学发展，21个教科研部门支持全市41所中小学发展，20家民办教育机构支持105所学校学科教学，由此扩大优质基础教育资源供给；[1]上海市形成了华东师范大学、复旦大学、同济大学、上海理工等附属学校系列。[2]

3.发挥民办教育机构办学理念先进、办学机制灵活、管理模式高效等优势，委托其管理公办学校，以此推动受委托学校高质量发展

2005年上海市浦东新区将当地的公办东沟中学委托给上海市成功教育管理咨询中心管理，委托管理期限为4年。期间，学校的校长、书记由成功教育管理咨询中心推荐，区社发局委托具有专业资质的社会评估机构对委托管理的总体方案、年度办学绩效进行评估，管理中心可从拨付的经费中提取不超过7%的管理费。[3]2007 年，上海市教委将委托管理模式向郊区义务教育阶段20 所相对薄弱学校推广，并出台《上海市教育委员会关于实施农村义务教育学校委托管理工作的意见》对市教委、区教育局及支援学校（机构）的职责做了明确规定。[2]

4.支持或引入当地或外地名校在薄弱区域举办分校，扩大优质教育资源供给，推动区域间教育均衡发展

广州市华南师范大学附属中学、广大附中、执信中学等省属、市属示范性高中在番禺、花都等外围城区举办分校。另外，广州市还引入湖北黄岗中学、中国教育科学研究院等外地优质教育资源来穗办学。上海市于2008年启动郊区学校建设工程，实验性示范性高中纷纷加入到异地办分校的行列中，“四大名校”（上海中学、华东师范大学第二附属中学、上海交通大学附属中学、复旦大学附属中学）均开办了分校。[2]

（二）推动优质基础教育资源要素的流动

推动优质基础教育资源要素流动是基础教育优质均衡发展的又一大策略。通过制度创新、技术创新，推动优质师资、教学资源流动、共享，进而提升薄弱学校的教育教学质量，促进基础教育优质均衡发展。

1.统筹教师资源，实施校长、教师交流轮岗制度

2012 年，国务院《关于加强教师队伍建设的意见》指出，要建立县（区）域内义务教育阶段教师交流轮岗机制来促进师资的均衡配置；2013年，中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》将校长教师交流轮岗作为统筹城乡师资均衡配置的重要举措；2016年，国务院《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》要求，城镇学校和优质学校教师每学年到乡村学校交流轮岗的比例不低于符合交流条件教师总数的10%，其中骨干教师所占比例不低于交流轮岗教师总数的20%。在国家政策的推动下，各地纷纷将开展教师校长交流轮岗作为促进基础教育优质均衡发展的重要举措。如广州市要求每一所义务教育学校的专任教师按照每批不低于本校专任教师总数5%的比例进行交流，其中市级骨干教师按照每批不低于本校骨干教师总数10%的比例进行交流，每年流动一批，每批流动期2年；校长实行异校任职，在同一所学校连续任职满两届的，原则上交流到其他学校任职，副校长提拔为校长的，原则上有在两所或以上学校任中层干部或副校长的经历，新提拔的副校长，原则上实行异校任职。[4]

2.利用现代信息技术，促进优质教育资源共享

教育部发布的《教育信息化十年发展规划(2011-2020年)》指出，基础教育开展教育信息化工作要“以促进义务教育均衡发展为重点”；2013 年，中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，构建信息技术手段扩大优质教育资源覆盖面的有效机制，逐步缩小区域、城乡、校际差距；2017年教育部颁布的《关于数字教育资源公共服务体系建设与应用的指导意见》指出，数字教育资源公共服务是更好解决教育发展不平衡不充分问题的现实选择。可见，“信息技术促进教育优质均衡发展”已上升为国家政策议程。在此推动下，国家和地方政府推出了一系列“信息技术促进教育优质均衡发展”的改革行动。国家层面，先后推出了“农村中小学现代远程教育工程”“教学点数字教育资源全覆盖”“国家基础教育资源网”“全国教师教育网络联盟计划”“国家教育资源公共服务平台”“网络学习空间人人通”等信息化项目。在地方，各地结合区域特点，推进区域教学资源库建设，并利用现代信息技术促进优质教育教学资源流动。[5]如广东省2010年开展了“以信息化促进义务教育均衡发展实验区”建设工作，“探索以信息化促进县域范围内义务教育均衡发展和整体提升的新思路”。[6]此外，一些非政府组织也在利用信息技术推动基础教育优质均衡发展。如友成基金会与人大附中和中小学联盟网合作，将人大附中的课程以慕课的模式搬到18个中西部省的贫困县中的130多所贫困乡的中学里，上万名贫困地区的学生可以直接听人大附中的老师讲课。[7]

（三）对薄弱区域或学校给予对口帮扶或政策性支持

除了推动教师校长交流轮岗，借助信息技术促进优质教育教学资源共享之外，各地推动基础教育优质均衡发展更直接的措施就是对薄弱区域或学校给予对口帮扶或政策性支持。

1.优质学校对口帮扶薄弱学校

广东省2008年开始开展“千校扶千校”计划，“在珠三角和大中城市组织1000所义务教育优质学校，采用‘一对一’的形式，在学校管理、教育教学、教师业务能力等多方面对口帮扶1000所农村学校”[6]；广州市2009年开始实施“百校扶百校”行动计划，全市共挑选100所办学水平较高的中小学对口帮扶100所城镇薄弱学校和农村学校，2012年又启动了第二期“百校扶百校”行动计划。[4]

2.对薄弱地区或学校给予政策支持

政策支持主要包括在教师队伍建设、经费投入、招生等方面给予特殊政策安排。如师资队伍建设方面，2006年国家开始实施农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划，“特岗计划”所需资金由中央和地方财政共同承担，以中央财政为主；2012年国家又实施了“边远贫困地区、边疆民族地区和革命老区人才支持计划”，计划2013-2020年每年选派3万名优秀幼儿园、中小学（含普通高中）和中等职业学校教师到“三区”支教一年；[10]2015年，国务院办公厅印发《乡村教师支持计划（2015—2020年）》，采取拓展乡村教师补充渠道、提高乡村教师生活待遇、职称（职务）评聘向乡村学校倾斜、推动城镇优秀教师向乡村学校流动、全面提升乡村教师能力素质等具体措施，推进乡村教师队伍建设，推动城乡教育一体化，促进城乡基础教育优质均衡发展。在经费投入方面，国家明确要求各地在安排公用经费时，重点向边远、民族、贫困地区倾斜，向艰苦、偏远、高寒地区的薄弱学校倾斜，向规模较小学校和寄宿制学校倾斜，以保障各类学校正常运行需要。[10]招生方面，为促进义务教育均衡发展，我国部分省市实行“指标到校”政策，即将重点高中招生名额分配到区域内的所有初中，给每个初中的尖子生进入重点高中的机会。

二、基础教育优质均衡发展值得注意的问题

以上这些改革措施在一定程度上促进了基础教育的优质均衡发展，扩大了基础教育优质教育资源供给，缓解了区域间、城乡间、校际间发展不均衡问题，但在实践中也暴露出一些值得注意的问题。

（一）对“优质教育”的理解存在偏差

什么是优质教育？对此问题的理解是推进基础教育优质发展的逻辑起点。受应试教育的影响，教育决策者、教育实践者、家长及社会普遍以“升学率”作为基本尺度，误将“优质教育”等同于“高升学率教育”，甚至是“高重点升学率教育”，并以此来判定一所学校是不是优质学校。如认为优质初中就是毕业生考入示范性高中甚至区域顶级高中比率高的初中，优质高中就是毕业生考取高水平大学、“985”大学比率高的高中。显然，不论这类“优质”学校如何扩充，只能有部分学生通过选拔性考试获得升学、进入重点学校的机会。

（二）可能导致“千校一面”

集团化办学、优质学校（机构）帮扶或托管薄弱学校、办分校，若不注重多元共生的体制机制创新，只是优质学校单向输出、薄弱学校被动学习照搬，片面追求升学率，则易导致教育生态的同质化，难以满足人民多样化的基础教育需求。若此，虽有助于促进教育的形式公平，但却难以促进教育的实质公平。其实，每个学生的智能结构不同、智能水平不同。这种以升学为导向的优质教育，并没有尊重学生的差异性，有相当一部分学生并没有受到符合其认知特点、智能结构、智能水平的教育，其潜能、兴趣没有得到充分激发。对这些学生而言，他们并没有受到真正适宜的教育，是一种实质不公平。

（三）可能导致新的教育不均衡

以升学为导向的优质教育资源，包括附着其中的资源要素（如师资、生源等）显然是稀缺资源。为此，优质教育资源及其要素成为各地、各校竞相角逐的重要资源。有些地方政府对优质学校进驻给予土地、财政支持；对引进的高层次人才给予安家费、住房补贴、人才津贴等；对外地高分考生给予绿色就读通道、高额奖学金等。优质教育资源的竞争能力显然与地方经济实力高度相关。经济发展水平越高，资源竞争力越强，其获得的优质教育资源及其要素就越多。受经济发展水平影响，中西部优质教育资源流向东部地区、二三线城市的优质教育资源流向一线城市、农村优质教育资源流向城市。虽然近年来国家采取了一些措施控制这种局面，但受资源稀缺性影响，这种局面并没有根本改变。另外，学区之间、校际之间也存在类似问题。一些经济条件好的家庭通过购买学位房逐步向优质学位所在区域聚集，而有些学区则只能面向社会不利群体，学区与学区之间也因生源的差异而逐步走向不均衡。此外，受优质学校扩增及品牌效应影响，一些原本办学基础较好的学校，因品牌缺乏竞争力，优秀生源、教师等优质资源要素不断流失，逐步沦为新的薄弱学校。

（四）稀释了原有的优质教育资源

为了促进以升学为导向的优质教育资源的均衡配置，各地纷纷推动优资学校举办分校、委托管理薄弱学校、对口帮扶薄弱学校，但在其自身优质资源要素没有相应增加的情况下，这种政策在一定程度上稀释了原本有限的优质教育资源，存在“削峰填谷”的风险，甚至会导致平均主义、平庸主义。一方面，受编制总量控制影响，这些优质学校的人员编制并没有随着其事业的拓展而相应增加，其领导干部、管理人员、优秀教师不得不承担更繁重的工作任务，在一定程度上影响了工作质量；另一方面，在短时期内，优质学校自身的优质资源总量并不会迅速增加，优质教育资源（尤其是人力资源）不得不在各校区、委托管理学校、帮扶学校之间进行重新配置，这在一定程度上稀释了母体学校的优质教育资源。这类学校若不顾客观条件不断向外“扩张”，则可能会拉低其办学质量、降低其品牌价值，甚至导致走向平庸。所以，政府不能让这类学校承受其不可承受之重。

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三、基础教育优质均衡发展的政策建议

教育改革必须坚持“价值引领”，树立正确的教育理念，并以此引导教育舆论，做好顶层设计。当前基础教育正在全面深化改革，并不断推进优质均衡发展，但也要注意以上这些问题。为此提出如下建议：

（一）树立“适宜的”就是“优质的”教育理念

什么是优质教育？对此问题的正确理解是促进基础教育优质均衡发展的逻辑起点。实践中，“我们过于看重‘解决问题的答案’而不是确定问题是什么”。[11]由此导致促进基础教育优质均衡发展的政策文本越来越繁荣，但实践中似乎总是“按下葫芦浮起瓢”，优质均衡问题并没有得到根本改变。为此，笔者认为：首先必须摒弃以升学率为尺度的优质教育观，树立“适宜的”就是“优质的”教育理念。联合国教科文组织将教育定义为：“培养自由的人和创造思维，最大限度地挖掘每一个人的潜力。”[12]现代心理学研究发现，“潜能其实早已经孕育在孩子们身上，到时间就会自然流露出来。……人才是自己发展出来的，教育的目的是给他一个环境。……教育的本质是为学生提供阳光和雨露。”[13]可见，不论是从教育的规律来看，还是从学生身心发展规律而言，优质的教育应该是一种适宜的教育。这种教育能切合学生的认知特点、身心发展规律，重视学生的个性和多样性，能最大限度地激发学生的潜能，为其发展成才提供最适宜的土壤。2000多年前，孔子提出了因材施教、有教无类的思想，其本质就是提供适宜的教育。[14]《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》也明确提出，“尊重教育规律和学生身心发展规律，为每一个孩子提供适合的教育。”

（二）确保基本教育公共服务均等化、优质化

在保障教育公平、促进教育均衡发展方面，政府应确保基本的教育公共服务均等化，并在此基础上尊重差异，为每个学生提供适宜的教育。

1.确保教育“硬件”均等化、优质化

各区（县）、各学区、各校的教育基本条件、教育设施要标准化、均等化，确保每一个孩子都能享有同等优质的教育设施。《国家教育事业十三五发展规划》明确提出，“加快推进县域内城乡义务教育学校建设标准统一、教师编制标准统一、生均公用经费基准定额统一、基本装备配置标准统一”。统一标准的目的即在于确保基本教育公共服务的均等化。当然，各地可以结合自身实际，逐步提高标准，进而确保孩子们能享有更优质的教育教学设施和服务。

2.确保教育“软件”均等化、优质化

3.优化基础教育资源布局，确保公共教育资源在各区（县）、各学区间相对均衡配置

坚持价值引领、规划先行、市区（县）联动、部门协同的工作思路。发挥市级政府在基础教育改革发展方面的统筹力度，基于人口、经济社会发展需要、基础教育需求等要素合理进行学校布局规划，对财政薄弱区域加大财政转移支付力度。

（三）推动基础教育供给侧结构性改革

在推动基础教育优质均衡发展方面，除了加强教育舆论引导，树立正确的优质观，确保基本教育公共服务均等化、优质化之外，还应切实推进教育供给侧结构性改革，切实通过体制机制改革创新，推进基础教育高质量发展。

1.由外延式发展向内涵式发展转变

尽管通过集团化办学、集群化办学、学区化办学等改革策略在短期内较好地推动了基础教育的优质均衡发展，但从长期来看，要实现基础教育的高质量发展，必须夯实“基础”。首先要加强基础教育改革发展的基础性研究，做好顶层设计，确保基础教育改革能坚持正确的价值引领、能切中真正的问题所在、能找到问题的根源、能有切实的改革举措。另外，切实加强内涵建设，不论是教育集团、学区，还是学校，要提升质量，走向卓越，都必须练好基本功，抓基础、抓内涵，其中包括办学理念建构、治理结构改革、课程体系建设、教师队伍建设、教学模式改革、教学质量保障体系建设、校园品牌文化培育等等。

2.由供给驱动向需求驱动发展模式转变

在新时期，人民对教育的需求呈现多样化特点，要办好人民满意的教育，则必须基于人们真实的、合理的、潜在的需求推进基础教育供给侧结构性改革，为每一个学生提供适宜的教育。这首先包括办学体制多样化。除了政府举办之外，应鼓励社会力量、民间机构、企事业单位举办基础教育，建立公办教育与民办教育，政府举办、民办公助、社会力量举办并存，形成全纳、公平、包容、可持续、高质量的基础教育生态。其次，办学特色多样化。每所学校都能在区域基础教育版图中找到合适的生态位，一校一案，校校不一样，每所学校都有自己鲜明的办学特色，都能尽可能地为学生提供适宜的教育。再次，办学类型多样化。尊重学生的差异性和选择性，推进普通高中分层分类改革。既有旨在培养拔尖人才的顶级高中，也有培养优秀人才的示范高中；既有培养创新人才的科技高中，也有针对学生专长的特色高中（如美术高中、财经高中等）；既有对接出国留学或满足外籍人员子女学习的国际高中，也有兼顾升学与就业的综合高中。最后，课程供给多样化。基于培养21世纪学生核心素养建构多样化、立体化的现代基础教育课程体系。既有传统的培养学生认知能力的学科课程，也有满足学生个性发展的特色课程；既有培养学生社会素养的综合德育课程，也有培养学生人文素养的通识课程；既有培养学生创新素养的科技创新课程，也有培养学生职业素养的职业类课程。

（四）采取因地制宜的多元改革策略

深化基础教育优质均衡发展改革的出发点在于解决基础教育发展不平衡、不充分的问题，以满足人民日益增长的对更高质量、更加多样、更具特色的教育的需求。在实际中，各地基础教育的发展水平不同、面临的主要矛盾和问题也不尽相同。如有些地方是基础条件不均衡；有些是条件均衡，质量不均衡；有些是教育质量相对均衡，但在满足人民多样化、特色化需求方面仍有差距；有些是校际间不均衡问题突出，有些是城乡间不均衡问题突出，有些则是公办、民办学校间不均衡问题突出，有些则是两种或三种不均衡问题同时存在。为此，改革必须从教育理性出发，因地制宜、因势利导，尊重教育规律，有针对性的采取多元策略推进基础教育优质均衡发展。同时，在通过集团化、学区化、集群化等方式推进基础教育优质均衡发展方面，要有系统的配套政策。