从特殊教育治理机制与体制改革看医教结合政策

● 昝飞

自2009年《上海市特殊教育三年行动计划（2009—2011年）》首次明确提出“医教结合”以来[1]，有多位学者先后对这一政策提出了质疑，引发了实践层面的疑虑，也出现了医生指导教师教学的情况，更导致部分特教研究者对之批评。本文就这一主题从特殊教育治理机制与体制改革角度谈几点思考。

一、医教结合政策实施更多是特殊教育治理机制与体制改革的探索

从特殊教育学科发展的历史来看，不管是最初的医学模式（病理学模式），还是后来的心理学模式、社会模式乃至综合模式，研究者认为，医学从未离开特殊教育的学科视野[2]，或者始终渗透于特殊教育发展过程中[3]，也赞同特殊教育领域需要多学科合作[4]。但是对于将医教结合作为特殊教育发展的一种政策或者主要方式，则认为是值得商榷的，或者认为是一种历史的倒退，似乎直接回到了医学模式或者病理学模式的特殊教育阶段。葛新斌[5]从“学科立场”的角度对这些争论进行了概括，总结了多位研究者如邓猛[6]、盛永进[7]等人在这一方面的观点，比如邓猛等人认为特殊教育学是教育学的子学科，虽然其具有多学科的特性，但教育仍是其核心逻辑。

笔者认为，对于医教结合政策，不宜从学科立场或者学理角度进行讨论，它更多是政府层面对特殊教育治理机制和体制上的一种探索和改革。高质量的特殊教育需要建立高效、有效的特殊教育支持保障体系，多学科合作是这一支持保障体系中非常重要的一部分；而从特殊教育治理角度看，则需要有一定的制度和机制来保障特殊教育实践领域实现多学科合作。医教结合政策的提出就是对这一制度和机制的探索，理由有三。

首先是实践层面对医学、教育领域合作制度和机制保障的需求。时任上海市副市长沈晓明之所以提出“医教结合”，与其个人特殊专业背景以及从业经历有关。他作为儿科医生，曾接触到大量特殊儿童病例。其中一位盲生的事例多次被他讲到。该盲生最先就读于一所盲校，但在一次医生下乡活动中，发现她的视力是可以通过手术恢复的，最终该学生经过手术恢复了视力并进入了普通学校。他认为特殊教育之所以“特殊”是因为教育对象不是普通学生，而是各种各样的残疾儿童[8]，因此需要医学的介入。确实，在特殊儿童的成长与教育中医学的介入是非常重要的，而当前特殊教育领域还存在大量可通过医学技术改善身体状态、但实际上未能获得充分医学治疗和服务的特殊学生。因此，医教结合的政策非常有必要实施。

可见，医教结合政策的提出，更多是通过政策的实施去解决现实中的问题，它不是反对多学科的合作而只强调医学与教育的结合，也不是谁结合谁、谁主谁次的问题。

其次是实现多学科合作的需求。多学科合作尤其是医学与教育之间的合作，必须有政府层面的特殊教育治理体制和机制给予保障。医学、心理学、教育学、康复学等多学科的合作是提升特殊教育质量的保障，但合作需要经费、人员、物力等方面的支持，如果涉及多学科或者多部门，还需一定的合作制度与机制给予保障，否则多学科合作将是一句空话，其中医学与教育的合作尤其如此。在当前的政府管理体制中，医学与教育分属不同的行政部门管辖，卫生部门与教育行政部门之间若没有有效的制度与工作机制，很难开展合作，更不用说在基层学校实现医生与教师的合作。推行医教结合的政策首先要解决的是不同行政部门之间的合作制度和机制问题。

第三是保障特殊学生获得优质的特殊教育和服务这一最终目的的要求。党的十八届三中全会提出了关于“推进国家治理体系和治理能力现代化”这一深化改革的总目标，引发了教育行政部门、教育领域研究者以及一线工作者关于教育治理体系和治理能力现代化的深入探讨，认为在教育治理实践中，能否有效提供优质的教育服务，促进教育公共事务健康、有序运行，是衡量教育治理体系现代化水平的主要标尺。对于特殊儿童而言，政府是否能够提供满足他们需要的教育服务是衡量政府特殊教育治理体系现代化水平的重要指标。2010年，上海市教委和卫生局联合下发了《关于开展特殊教育医教结合工作的通知》[9]，并申报了国家教育体制改革试点项目“推进医教结合，提高特殊教育水平”。因此，这一政策的实施更多是从特殊教育治理的角度去探索政府各部门之间的合作制度和机制。

二、医教结合政策实施中需解决的体制和机制问题

如果说，为特殊学生提供优质的特殊教育和服务，是衡量特殊教育治理水平的最终指标，那么，医教结合政策在实施中必须解决的问题是什么？分析当前特殊教育实践层面的问题，从满足特殊学生的需求出发，确定需医学和教育学等学科合作且要求跨部门的工作机制才能解决的问题非常必要。根据上海市教委和卫生局联合下发的《关于开展特殊教育医教结合工作的通知》，特殊教育中的医教结合指的是教育、康复、保健三个领域的结合。根据马珍珍等人关于《上海市特殊教育医教结合工作情况的现状调研》[10]一文的内容，其中提到的医教结合工作涉及建设区县特殊教育联席会议制度和医教结合专项工作制度，建立残疾儿童“发现—诊断—安置”的服务流程，开展特殊儿童康复、保健工作等等。具体分析，医教结合政策的实施需解决以下三方面的问题。

（一）特殊教育管理中的跨部门合作

上海在医教结合政策实施中，多个区县建立了有区教育局、区卫生局和区残联参加的联席会议制度，一些区县的民政局、财政局、人社局、计生委、编制办、发改委、区政府也是这一联席会议制度的成员，以共同商议、决策、落实特殊教育相关事宜，并建立了跨部门的工作制度，对不同行政部门的职责进行了分工。比如，教育局的主要职责是统筹协调各部门工作，加强专业教师队伍建设，提供硬件与经费的基本保障；卫生局的主要职责是对教师与家长开展康复知识技能的培训与指导，组建多专业的指导医生队伍，筛查、确诊、上报残疾儿童信息并提出相关建议等；残联部门的职责则是对相关康复项目提供设备或者经费的支持、协助通报残疾学生信息等。

特殊教育问题不是教育行政部门可以解决的。政府部门通过统一协调，建立相应的体制和机制来保障各部门参与，且分工明确，共同解决实际工作中的问题，这应该成为当前特殊教育治理现代化建设中的重要内容。

（二）特殊儿童入学评估安置中的多部门协同

当前，我国已经建立起以特殊学校为骨干、随班就读和特教班为主体、送教上门和社区教育为补充的特殊教育安置体系。在具体工作层面，就需要有制度和机制来保障特殊学生可以按照一定的流程、步骤进行教育安置。2017年初新颁布的《残疾人教育条例》[11]明确要求“县级人民政府教育行政部门应当会同卫生行政部门、民政部门、残疾人联合会，建立由教育、心理、康复、社会工作等方面专家组成的残疾人教育专家委员会”“接受教育行政部门的委托，对适龄残疾儿童少年的身体状况、接受教育的能力和适应学校学习生活的能力进行评估，提出入学、转学建议”。第十五条还提出要“根据新生儿疾病筛查和学龄前儿童残疾筛查、残疾人统计等信息，对义务教育适龄残疾儿童、少年进行入学登记，全面掌握本行政区域内义务教育适龄残疾儿童、少年的数量和残疾情况”。这就要求建立一套医学、教育等部门参与的多方合作机制。

事实上，除了义务教育的入学评估安置之外，学前教育、高中教育也都有残疾儿童、少年入学的问题。实施医教结合政策，非常重要的一项内容就是建立起由医学、教育等部门参与的多方合作的制度和机制，保障每个残疾儿童、少年都有公平的入学机会，并在当前教育条件下获得适合的教育安置。

（三）特殊学生教育中的医学介入

在特殊学生教育中，有时需要通过医学的手段来尽可能保障学生的身体处于一个较佳或者最佳状态，以便为教师的教育教学工作开展提供一个良好的基础。上海市所推行的医教结合政策明确指出，医教结合指的是教育、康复、保健三个领域的结合，这就需要各级行政部门、学校构建一套制度，形成工作机制，来保障教育领域的工作人员和康复与保健领域的医生开展合作。比如，学校与医院、医疗专家建立定期、定点服务的机制，医学康复、保健内容纳入学生个别化教育工作的制度，等等。

总之，特殊教育质量的提升不仅需要优秀的特殊教育专业人员，也需要高效的多部门、多学科的合作制度和机制予以保障。医教结合政策的实施，更多是特殊教育治理机制和体制改革的一种探索。

[1]上海市人民政府.上海市特殊教育三年行动计划（2009—2011 年）[Z].2009-08-31.

[2][4]陆莎.医教结合：历史的进步还是倒退[J].中国特殊教育，2013（3）.

[3][5]葛新斌，马学芝.“医教结合”的论争辨析及其推进策略[J].教育理论与实践，2016（28）.

[6]邓猛，卢茜.医教结合：特殊教育中似热实冷话题之冷思考[J].中国特殊教育，2012（1）：4—6.

[7]盛永进.“医教结合”争论中的学科立场——兼谈特殊教育研究的学术规约问题[J].中国特殊教育，2014（5）：9.

[8]沈晓明.我为什么提出特殊教育“医教结合”的理念[J].上海教育，2012（31）：8—9.

[9]上海市教育委员会.上海市教育委员会上海市卫生局关于开展特殊教育医教结合工作的通知[Z].2010-08-26.

[10]马珍珍，陈东珍，蔡蓓瑛，等.上海市特殊教育医教结合工作情况的现状调研[J].中国特殊教育，2012（4）：23—28.

[11]中华人民共和国国务院.残疾人教育条例[Z].2017-01-11.