宜昌市农村土地“三权分置”面临的障碍及其出路

●胡学红

党的十九大报告明确提出“实施乡村振兴战略”，“巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地‘三权’分置制度”。农村土地“三权分置”是指在坚持农村土地集体所有的前提下，承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权三权分置格局。在当前深入推进农业供给侧结构性改革的大背景下，切实推进农村土地“三权分置”是深化农村土地制度改革的重大举措，也是加快湖北省宜昌市农业现代化建设进程的必然选择。

宜昌农村土地“三权分置”面临的障碍

（一）基础工作不扎实

一是农村土地确权工作还未完成。农村土地确权是稳定和完善农村基本经营制度的一项基础性工作。根据正常程序，土地确权需要经过土地登记申请、地籍调查、核属审核、登记注册、颁发土地证书等五个环节，权属关系才能得到最后的认定和确认。按照全省统一部署，2017年宜昌必须全面完成农村土地确权工作。目前该市大部分县市均已完成农村土地确权工作，但仍有少数县市还未将土地承包经营权证颁发到承包农户手中。土地确权工作的滞后致使不少农民顾虑重重，极少数农户甚至宁肯撂荒也不愿意流转。

二是农村产权交易市场作用受限。健全的农村产权交易市场能够有效推动农村生产要素合理流动和优化配置，促进农村集体资产保值增值和农民增收。虽然宜昌的农村产权交易市场在各县、乡、村都有设置，但由于缺乏专业的第三方中介服务组织，加上各县域政府主导部门不统一、金融机构设置的融资审批程序繁琐以及多数农民对进场交易流程缺乏全面认识，农村产权交易市场的作用远未充分发挥。截至2016年底，宜昌通过农村产权交易市场促成的耕地流转面积仅占全市承包耕地流转总面积的35.21%。

三是对农村土地改革宣传不到位。由于“三权分立”土地改革宣传不足，加上农村人口居住分散和流动频繁，多数农民对当前国家的农村土地“三权分置”改革缺乏全面认识。在土地经营权流转方面，有不少农民仍存在顾虑，担心土地流转后权属发生变更或收回很难而不愿流转，在已完成土地流转的农户中，多数是交易双方的私下流转，存在极大的风险隐患。2016年，宜昌受理土地流转纠纷数量高达1404件，其中农户之间1167件、农户与村组集体之间219件、农户与其它主体之间18件。

（二）政府监管有缺失

一是流转主体之间存在利益最大化矛盾。目前该市土地流转价格在500～1000元之间，大多数农民要求按上限进行流转，还有少数农民不切实际地漫天要价，加之农民的违约成本很低，极少数农民因患上“红眼病”而反悔毁约的情况时有发生。从流入主体看，大部分经营主体的实力较强，一些经营主体为减少谈判交易成本而要求基层政府出面解决，少数基层政府盲目追求“政绩”采取简单行政命令方式强迫推行土地经营权流转，造成农民利益受损。

二是经营主体改变土地用途现象严重。作为一种资源要素，土地经营权的价格在向市场化发展进程中被不断抬高，为了保证土地产出的收益，一些经营主体不断减少粮食作物的种植面积而优先发展更能创造利润的经济作物，造成土地的“非粮化”，甚至存在少数经营主体私自改变土地用途，造成土地“非农化”。

三是因流转期限导致经营主体对土地破坏严重。由于流转期限最长不得超过土地剩余承包期，一些经营主体在流转期限内为尽快收回投资和追逐高额利润，私自拓荒、变林地为耕地，肆意扩大耕地面积、过度使用农药化肥，掠夺性经营造成了林地被毁、耕地质量严重破坏、环境污染，严重影响了土地流转的质量和效益。

四是流转规模过大和集中带来农民利益受损。受经济发展水平和人地矛盾制约，土地经营规模必须控制在当地户均承包耕地面积的 10—15倍左右较为合适，在劳动力转移受限的前提下，土地流转规模过大和集中会挤压农民的就业空间，从而损坏农民利益。从宜昌耕地经营规模情况看，现有农户平均承包耕地面积5亩左右，人地矛盾十分突出。

（三）农业政策欠完善

新世纪以来，为了维护国家粮食安全，政府相继出台了粮食直补、农机补贴等一系列强农惠农政策，提升广大农民的种粮积极性。在城镇化和工业化快速推进的大背景下，农村人地分离现象已十分普遍，导致土地要么撂荒，要么流转到新型农业经营主体手中。目前有许多将土地流转出去的农户已经在城镇落户居住，不从事农业生产但仍然享有土地承包权，出现“承包土地但不种地的人享受农业补贴，而直接从事粮食生产的经营主体却享受不了农业补贴”的现象。目前推行的农村土地“三权分置”改革并没有对农业补贴在土地流转双方的归属方面作出明确规定，致使粮食直补、农机补贴等农业政策失去了意义，这与农业政策的设计初衷是相违背的。

（四）法律制度有缺陷

我国现行的关于农村土地承包的相关立法不系统、不具体，甚至相互之间还存在矛盾和冲突，与土地承包制度实践相比，存在滞后性，未能充分发挥法律应有的作用。主要表现在以下三个方面：一是立法建设当中的“土地经营权”不够明确。包括其基本概念，与土地承包经营权之间的关系，以及其相关的权利规则。如“土地经营权”的产生与消失，进入交易的办法等。二是与现有的法律制度规定存在一定冲突。最为突出的是抵押这项权能。《担保法》规定，耕地、自留地、自留山等集体所有的土地不得抵押，而《物权法》规定土地承包经营权为用益物权，那么“三权分置”后，作为“土地经营权”，能否享有抵押的权利，实现流通变现的属性还需要进一步研究。三是“三权分置”与承包期限的关系。“三权分置”如何与土地承包经营权确权登记成果相衔接，“经营权”依照《合同法》的20年租赁期限限制能否有所突破，“长久不变”的年限等问题都需要拿出具体的实施办法。

（五）就业转移压力大

实行农村土地“三权分置”的目的是为了提高土地利用效率、确保我国粮食安全、增加土地闲置农户的收入，进而解除农户因人地分离后对所承包土地的后顾之忧。在实施农村土地“三权分置”后，受农业生产季节性和农业效益普遍较低的影响，土地流入主体会尽可能减少雇工，除少部分农民能够继续在土地流入主体从事季节性农业劳作获取报酬外，大部分农民需要离开土地从事二、三产业。目前该市农村劳动力总数179万人，而直接从事第一产业的劳动力只有74万人。与过去从事农业生产相比，农民从事非农产业的就业对其从业技能的要求更高，这就导致部分土地流出的农民难以适应非农就业，进而阻碍了农村劳动力转移。

加快宜昌农村土地“三权分置”的对策建议

（一）夯实“三农”基础工作

一要加快推进农村土地的确权登记颁证工作。推进农村土地确权登记颁证工作，既能够有效解决过去农村土地承包面积不准、四至不清、档案不全的问题，同时还可保障经营权流转双方的利益，为农村土地“三权分置”奠定基础。作为全国第一批进行土地确权的试点省份，要按照全省的统一部署，在前期工作已完成的条件下，应及时将农村土地承包经营权证颁发到承包农户手中，给农民吃上“定心丸”。

二要加快农村土地经营权流转服务平台建设。进一步加快建设县、乡、村三级农村产权交易市场，力争实现农村产权交易市场在全市所有乡（镇）和村组织的全覆盖，借助县、乡、村三级农村产权交易市场和公共服务网络，为需要进行农村土地“三权分置”的各方主体提供土地流转信息登记发布、法律政策咨询、流转价格评估、合同签订鉴证、利益关系协调等服务，加快第三方中介服务组织的培育，从而为推动宜昌农村土地“三权分置”搭建平台。

三要加强对农村土地经营权流转的宣传引导。借助当前实施脱贫攻坚的大好时机，充分调动广大驻村干部、包村干部及村“两委”班子成员的积极性，加大对现有土地政策的宣传力度，通过召开村民代表大会、民情恳谈会、公开栏漫画等各种方式，深入宣传农村土地“三权分置”改革意义、土地流转的政策及程序，进一步解决农民在认识上对土地流转存在的困惑和顾虑，引导农民自觉把加快土地流转、扩大规模化经营作为农业增效和农民增收的有效途径。

（二）加强政府监管力度

一要加强流转主体监管。政府首先要明确自身角色定位，当好服务员的同时也要当好裁判员，要守住农民利益不受损的底线，在充分尊重农民意愿的基础上，对有土地流转要求的农民进行宣传，引导他们依法依规进行土地流转。同时也要对少数农民在流转中的违约违法行为进行追责，对获得农村土地经营权主体的资金、经验、技术等条件进行审查，对工商资本进入第一产业要严格把关。

二要加强流转用途监管。必须坚持土地用途不能改变的原则，对流转中出现的经营主体私自变更土地用途，造成耕地“非农化”和“非粮化”行为要进行严厉惩处和禁止。

三要加强流转期限监管。农业作为弱质产业，其生产的投资回收周期较长，在进行农村土地经营权流转时要充分考虑这一因素，若经营权流转期限过短，农业投资就难以收回，经营权人就无法稳定投资；若经营权流转期限过长，会对农民的承包权带来强烈冲击。为此可借鉴《物权法》中用益物权的期限以及承包经营权本身的存续时间，对承包权流转期限最好约定在5—10年之间，在流转合同到期之前由流转双方再进行商定。

四要合理确定流转规模。土地流转规模过大有可能会形成垄断定价，不利于粮食安全，所以规模大小要在效率与收益之间找到平衡点。为此，可按照中央2014年出台的《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》要求，将土地经营规模控制在相当于当地户均承包土地面积的10—15倍之间。

（三）调整农业扶持政策

对现行的农村补贴政策进行调整，可将补贴项目进行明确分类：一是将粮食直补、农机补贴等与农业生产直接相关的补贴项目落实到经营权主体手中，确保补贴政策的激励作用得到最大程度的发挥。二是调整现行耕地征收补偿政策，将补偿项目进行明确细分，涉及被征收土地本身的补贴项目落实到农地承包权主体，涉及征收土地地上附着物的补贴落实到经营权主体，确保征地补偿的合理公平。

（四）完善相关法律法规

一要制定明确的法律条文。要及时总结近年来各地在推进农村土地“三权分置”实践中存在的问题，对推进农村土地“三权分置”过程中所涉及的基本规律、基本原则、价值目标、主体范围和客体范围、实施方式和流转效力等具体内容做出解释规定，对土地流转中的消极因素等问题作出具体规定和限制。

二要完善农村土地经营权的回转和流入机制。建立农地流入与流出的双向回转机制，保证农户能够及时自主地收回流转出的土地经营权，防止农民因失业而导致的生存问题，降低农户的失业风险和生活负担，维护农村社会的稳定。

三要加大对新出台法律法规的宣传力度。要加大对广大农村地区的普法宣传力度，让广大农户能及时充分了解到国家关于农村土地“三权分置”的相关法律法规，有效防范在“三权分置”制度下农村土地流转的风险，切实维护好广大农民的合法权益。

（五）加大就业转移力度

推进农村土地“三权分置”的关键是将农村剩余劳动力从土地中转移出来，让农村劳动力稳定就业并能够增加收入。土地经营权流转的进度必须与农村劳动力转移就业的力度相适应。一是扎实做好短期务工、季节性务工和外出务工长期就业能力的技能培训，通过设立劳务派遣公司等方式对接劳动力市场的用工需求和就业服务，在新型城镇化和新型工业化过程中，不断吸纳农村土地经营权转出方的农村劳动力，扩大其稳定转移就业规模。二是在小额信贷、贴息、税收等方面给以政策倾斜，支持土地经营权流转的农民自主创业。三是强化农村社会保障功能，完善农村就业、养老保险、合作医疗等社会保障体系，使农民医疗有保障、失业有保险，以解除农民的后顾之忧。四是加快落实乡村振兴战略，推进长期进城务工人员的市民身份转变，强化小城镇、大城市对长期务工农民的吸纳能力。多措并举，逐步建立农民工资性收入和财产性收入双轮驱动的稳定收入增长机制。