农村宅基地有偿退出的探索与启示

任孟娥 房雷涛

本文为陕西省党校系统中国特色社会主义理论研究中心课题《农村宅基地有偿退出的探索与启示——以陕西高陵的试点为例》

【摘 要】 本文概述了陕西高陵区宅基地退出情况，分析了试点区工作推进中的问题和难题，提出了农村宅基地有偿退出的有效路径：舆论宣传为引导;制定由易向难、分类分层的宅基地退出政策;确立市场机制的决定性作用;完善综合配套政策;退出的模式选择要多样化。

【关键词】 农村宅基地;有偿退出;宅基地退出路径

根据《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》的目标测算，到2020年全国需要新增建设用地0.1亿hm2，而我国未来几年实际可以增加的建设用地面积已经不足0.02亿hm2。[1]同时国土资源部的数据显示，当前农村居民点空闲和闲置用地面积为0.3亿亩左右，低效用地面积达0.9亿亩以上。[2]可见，在土地资源定量的前提下，建设用地的需求以及农村建设用地的无序、浪费使用，使宅基地退出的研究成为一个必要的课题。2015年1月，我国开始农村土地制度三项改革试点，其中选取农村宅基地制度改革试点15个，试点工作原计划在2017年底完成，因改革的复杂性，试点期限已推迟至2018年底。在今年的关键节点，总结地方经验进行反思就成为必要。

一、陕西高陵区宅基地退出概况

1、试点区宅基地利用概况

在试点工作推动前，高陵区国土局对试点区的情况进行摸底，四个村3211户农户中，闲置宅基地278宗，约占总户数的8.7%，偶尔居住的180户，占总户数的5.6%，这两类退出可能性最大的共458户，经走访了解，有意愿退出的370户，占基本具备退出条件农户的80.8%，退出意愿可以视为较强。

2、试点区工作进展

首先，高陵区确定试点期间宅基地退出对象有三类：有条件农民、以继承方式取得宅基地使用权的非本集体经济组织成员、因历史原因形成的“一户多宅”的宅基地使用权人。针对不同村落，高陵区因地制宜，因村设计，提出“旧村原址改造提升”、“整村退出、社区安置”、“零散退出，逐步社区化”三种退出模式。截至2018年5月，全区有意愿退出宅基地的1000多户，已退出660余户，腾退土地500余亩。目前，各村退出的宅基地，已经可以满足近10年的农民建房用地。[3]

3、高陵宅基地退出的特点

（1）地方政府主导实施。经过近一年时间的反复调研论证，高陵制定了《宅基地管理、审批、有偿使用、有偿退出试行办法》等“1+6”配套制度。在探索宅基地自愿有偿退出方面，根据不同村情村貌，选取试点行政村。实际上，高陵与各地一致，即由地方政府设计具体政策、制定实施方案，对参与退宅的农民进行补偿和安置，同时对腾退的宅基地进行整理、复垦，并通过置换获取城镇建设用地指标，最终在土地一级市场通过招标、拍卖和挂牌等方式出让给土地使用者。[4]

（2）整村退出效果明显。相对于整村退出，零散退出效果并不明显，由于地块受限，零散退出的宅基地其建设用地价值暂时并不明显。而整村退出则在拆旧建新中一次性既解决了宅基地历史遗留问题，又解决了城镇化过程中新产生的有宅基地退出需求的要求。并且整村退出在未来乡村发展中是一个客观趋势，有一部分村落在城市化进程中随着规模的缩小或消失或合并，因此整村退出仍有很大的推动空间。

二、试点区工作推进中的问题和难题

1、试点区工作推进中的问题

（1）推进较慢。作为经济欠发达地区，高陵区广大农村存在着产业发展不足的情况、土地市场发育滞后等实际问题，对改革试点工作推进造成一定影响，比如整村退出中结余的建设用地指标或零散退出的土地指标受当地土地市场供求关系的影响，土地的级差地租收益不稳定，若土地收益不足以抵扣整村拆旧建新或在城镇购房，则宅基地退出工作受到影响。

（2）宅基地退出与其他几项试点改革联动统筹不够。农村土地制度改革系统性、整体性强，往往牵一发而动全身，因此宅基地退出也受制于其他几项土地改革，比如高陵区明确规定，宅基地回购价格需要参照征地拆迁标准，而土地征收本身就是改革试点内容之一，因此，宅基地回购时要同时综合考虑土地征收的改革试点。

（3）规划引领作用发挥不够。受多种因素制约，村级土地利用规划、村庄建设规划、产业发展规划编制率低，“三规合一”程度不高，已编制的规划作用发挥不明显，特别是产业发展规划配套不到位，群众从改革试点中收益的面不够宽。

（4）试点案例不够丰富、创新不够。改革虽然紧扣试点要求，未突破暂时调整后的法律條款，但是还有待探索多样改革模式。这就需要深刻领会中央精神，紧紧守住三条底线，借鉴其他试点区域经验，结合自己的特色大胆创新。

2、试点区工作推进中的困难

（1）财政压力大。从全国总体情况来看，基于授权改革的特殊情况，试点地区的宅基地有偿退出几乎都是政府主导进行的，因此极其考验地方政府的财政承受力。就高陵来看，虽说整村退出利用的是城乡建设用地增减挂钩政策，但财政先期支付也让财政颇有压力，同时还面临土地增值变化的市场考验。零散退出中，集体经济的主体即村委会为“回购”主体，但实际上普遍存在的情况是大多数村集体支付不足。因此，村级组织难以承担“回购”的主体责任。

（2）农民退出意愿相对增强，但有时态度摇摆不定。一方面农民的退出意愿增强，另一方面调研中农民又犹豫不决。究其原因，一是来源于直接的利益诱惑。从集体的有偿退出，再到增减挂钩使农民或能得到更宜居的住房，或得到更直接的也更大的利益分红，比如某新能源汽车落户高陵，较高的赔付标准很大程度上影响了附近村民退出宅基地的决心。二是宅基地的无偿使用使农民居住成本最低。考虑到退出宅基地后，城镇生产生活虽有吸引力，但居住成本过高，而且收入来源不稳定，所以退出宅基地后的生活保障就成为决定宅基地退出的重要影响因素。

三、农村宅基地有偿退出的有效路径

1、舆论宣传为引导

让农民充分了解土地法规中相关宅基地的规定，了解城镇化的客观趋势，了解宅基地退出将给农民带来的好处。同时，让农民认识到，农村宅基地退出不仅可以遏制农村宅基地不合理的增长，而且，还能为城镇化进程提供急需的城市建设用地，提高农村建设用地利用效率，激发城乡经济社会活力。通过舆论宣传、耐心细致讲解，让农民心甘情愿退出宅基地。

2、制定由易向难、分类分层的宅基地退出政策

宅基地的退出不可能一蹴而就。首先，針对到底谁退的问题时，应制定不同政策区别对待因继承取得的宅基地、因历史原因超标的宅基地以及非法获得的宅基地的退出。对于非法取得的宅基地，坚决收回;对于因历史原因形成的实质永久性闲置宅基地，应作为当前鼓励退出的重点;对于在城乡之间季节性流动的农户，其宅基地为季节性闲置的，不能操之过急，待条件成熟时方可考虑宅基地退出。其次，对于如何补偿也应分类处置。对于不超标的宅基地、对于面积超标的宅基地、对于一户多宅的宅基地的退出都应区别对待。

3、确立市场机制在宅基地退出中的决定性作用

首先，适当扩大结余建设用地指标的流转范围，国家相关部门已下发土地增减挂钩结余指标跨省调剂的管理办法，建设用地的市场交易范围扩大，这将不仅有效激活市场交易的量，还能大大提高退出农民的财产性收入。其次，适当扩大宅基地退出后的流转半径。在农村人口大量外迁的背景下，将宅基地退出后的流转限制在村集体经济组织内部，势必造成交易价格低下，实际上相当于阻碍了宅基地退出。目前国内宅基地流转超出原有村庄范围的有例可循，在浙江乐清的宅基地退出模式中，允许农村房产“在市域范围内农业户籍人口间转让”，极大释放了压抑的农村房屋交易需求。

4、完善综合配套政策

一是完善相关宅基地退出后的城市融入的综合配套政策。让农民退出宅基地必须统筹考虑其就业、医疗、教育等问题，否则农户即使退出，也无法真正融入城市成为市民。二是完善农村其他资源资产与宅基地的退出的配套政策。当前一些进城落户农民在放弃宅基地的同时，仍然拥有承包地和集体经济组织成员身份，无法彻底退出土地、离开农村。其实，试点中也有突破，比如重庆配合地票交易制度的户籍制度改革、宁夏平罗县的土地财产权利与成员身份“一揽子”退出等，已经做出了有益探索。

5、退出的模式选择要多样化

要为农户有偿退出宅基地提供灵活性、多样化的制度安排。除集中安置、货币补贴外，还可以尝试根据农户的差异化需求，提供更加多样化、更具灵活性的制度安排。对于确实不愿意参与退出的农户，可考虑以宅基地和房屋“调换”的方式，将其搬迁至需要连片开发的区域之外。高起点科学规划农村居民点体系，新批宅基地必须遵循规划，尽量由居住环境较差、交通不便、规模小的村落向居住环境好、交通便利、规模较大的中心村或集镇聚集。

总之，退出的补偿标准要兼顾政府、农民、村集体、企业各方利益。宅基地的退出只能成为农民生活水平提升的途径，而不能下降。同时，村集体也应该在宅基地改革中趁机壮大集体经济。地方政府在宅基地退出中扮演着项目运营的管理者、项目验收的审批者，目前试点区多采取直接的利益分配，其实可以考虑费改税。最后，参与改革的企业也应该有自己的赢利点。所以，宅基地在退出中，补偿标准要兼顾政府、农民、村集体、企业各方利益。

【参考文献】

[1] 吕军书，李茂.土地发展权转移视角下我国农户宅基地有偿退出的路径选择[J].河南师范大学学报（哲学社科版），2014.41（6）121-124.

[2] 推进土地节约集约利用的指导意见解读之一.2014.10.28.

[3] 高陵三种模式破冰农村宅基地改革[N].陕西日报，2016-05-30.

[4] 朱新华，张金明.农村宅基地资本化及其收益分配研究[J].经济体制改革，2014（5）73-76.

【作者简介】

任孟娥（1973—）女，西安市委党校科社教研部副教授，主要从事农村政治学、社会学研究.

房雷涛（1975—）男，西安市委党校科社教研部副教授，主要从事行政管理研究.