关于推进事业单位法人治理结构改革的实践与思考——以河南省鹤壁市为例

李豫生 朱红兵 张天琦

为了进一步深化事业单位改革，推进事业单位的社会化进程，实现事业单位决策科学化、民主化，加强对事业单位的监督管理，满足社会公众日益增长的公共服务需求，根据党中央、国务院和省委、省政府以及省编委关于分类推进事业单位改革和建立健全事业单位法人治理结构的文件精神，河南省鹤壁市积极探索稳步推进建立健全事业单位法人治理结构改革试点工作，取得了一定的成效。同时，在5年来的工作实践中，对此项工作形成了一些基本的认识。

一、积极开展事业单位法人治理结构改革试点工作

（一） 基本情况。2012年河南省编办印发了《关于开展公益性事业单位建立健全法人治理结构改革试点工作的意见》，要求各省辖市在已登记事业单位法人的公益性事业单位中建立试点。鹤壁市于2012年建立第一批试点单位2家：鹤壁市第一中学、鹤壁市第四中学。2014年，进一步扩大试点范围，结合县级公立医院综合改革试点工作，在两县各选取1家公立医院作为试点，分别是浚县中医医院、淇县妇幼保健院；在三个区各选取1家学校作为试点，分别是淇滨区第一中学、山城区第七小学、鹤山区中山小学。2015年，结合文化体制改革工作，积极探索在文化系统扩大事业单位法人治理结构改革试点范围，经过不懈努力和多方协调，于2016年在鹤壁市博物馆建立试点单位。目前全市试点单位共8家。

（二） 加强领导。为做好建立健全事业单位法人治理结构改革试点工作，市编委及时研究成立了推进事业单位法人治理结构改革试点工作领导小组，由市委常委、常务副市长任组长，市编办主任（市登记局局长）、市教育局局长任副组长。领导小组下设办公室，具体负责试点改革的组织实施工作。印发了《关于第一批开展建立健全法人治理结构改革试点工作事业单位名单的通知》，出台了《关于开展公益事业单位建立健全法人治理结构改革试点工作的实施意见》，明确了试点工作的意义、原则和总体要求。

（三） 周密部署。为了规范程序、明确要求、推动工作，鹤壁市编办专门印发了《关于开展法人治理结构改革试点工作程序的意见》。试点工作领导小组及办公室多次召开专题会议，就试点工作步骤、工作内容、工作分工、时间节点等问题反复进行了协商和讨论，研究确定了具体的工作推进措施。

（四） 具体指导。为了及时指导试点单位开展工作，鹤壁市编办制定下发了《事业单位章程示范文本》和《关于使用〈鹤壁市建立健全法人治理结构改革试点事业单位章程审核表〉和〈鹤壁市建立健全法人治理结构改革试点事业单位理事情况审核表〉的通知》，使试点单位及时了解掌握具体工作目标、细节、方法，工作起来心中有数。

（五） 改革实效。各试点单位以理事会为架构的事业单位法人治理结构已初步建立起来，通过新的管理模式的运行，探索并积累了一些经验，本着事业单位运行和发展不偏离公益事业的目标，每年定期召开4次理事会，每季度1次。另外，对重点工作及重大事项决策均不定期召开理事会研究，年初审议通过本年度工作计划、财务计划等，年末听取本年度工作总结和财务报告情况。如，一中《招生工作计划》、四中《专业技术职称考核细则》、中招奖励分配方案、绩效工资发放方案、中层领导的选拔任用等，均是通过召开理事会议，充分征求各位理事尤其是外部理事的意见研究确定的。博物馆理事会第一次会议审议并通过了《信息公开制度》《年度报告制度》《理事会决策失误追究制度》等三项制度。

二、试点单位的状况及面临的困难

目前，各试点单位只是建立了以理事会形式为主的法人治理结构模式，但是受现有体制机制的限制和影响，实际运行起来还是十分困难，只能停留在框架上，难以真正实施。

（一） 现行体制机制的制约问题。一是在现行的干部管理体制下，理事会对管理执行层的人事决策自主权得不到落实。二是在现有人事管理制度不变的情况下，受种种因素的制约，理事会在事业单位人员的升职降职、录用辞退等方面的权力也难以真正实现。三是在现有管理体制不变，未真正实行管办分离的情况下，主管部门对事业单位管理还比较具体，理事会决策自主权难以得到落实。四是按照《河南省事业单位法人治理准则》的有关规定，行政负责人不能担任理事长或副理事长，作为事业单位法定代表人的行政负责人（执行人）在工作中只是承担具体责任和义务，没有决策权，这种治理架构在现行体制下不利于工作的开展。

（二） 理事参与决策的积极性和科学性问题。一方面，根据章程规定，理事不得在事业单位牟取利益和报酬，但要承担决策失误的责任，导致责权不一致；另一方面，大部分理事非本行业领域的专家，难以保证决策的科学性和专业性。

（三） 相关配套政策缺乏问题。法人治理结构真正落到实处还需要诸多相关的配套政策，特别是事业单位改革正处于初期阶段，很多政策还不明朗，在目前各项配套政策跟不上的情况下，真正按照理事会架构开展工作面临许多阻力和困难。

（四） 改革的推进模式问题。事业单位法人治理结构的改革，是分类推进事业单位改革的一项重要内容，其根本取决于国家事业单位改革的进度。目前，中央编办和省编办均未出台相关的政策和措施，没有从顶层设计着手进行整体规划，协同推进，如此艰巨的体制改革任务，单靠目前由下而上的推进模式，举步维艰。

三、从具体的工作实践中寻找解决问题的途径

在工作实践中，只有通过不断学习积累经验，才能找到有效地解决问题的办法。

（一） 对新体制改革的探索与思考。试点单位中有一家医院为突破现有体制机制的限制和束缚，大胆进行探索和尝试。2001年，该医院在职工自愿的基础上，以由股东出资置换国有资产的形式组建了股份合作制医院，并经市政府批准制定了改革方案。医院按照《中华人民共和国公司法》运营，改制后其隶属关系不变，接受卫生主管部门领导、业务指导和监督，服务主体不变，工作任务不变，非营利性公益事业单位性质不变。医院通过召开职工代表大会决定募股方式，设定原始股数量和每股的额定金额，由职工集体购买股份（政府零投入），股东出资方式为现金出资。股东大会每半年召开一次，由全体股东组成，是最高权力机构。董事会为医院常设机构，是医院的决策机构，在股东会闭会期间行使最高权力。董事会由股东大会选举产生，人数为7人，董事长1人，董事每届任期三年，可连选连任。董事长由董事会过半数选举产生，是本院法定代表人。医院董事会聘任经营班子，董事会有权决定医院岗位设置、聘用人员及其待遇，有权决定年度职工工资和分配形式。医院原有的在编人员，改制后人员身份、工资调整、福利待遇不变，新聘用人员实行人事代理。医院职工列入市人事部门统一考核。股份制改革以来，医院实行企业化模式管理，公益性事业单位性质不变。医院是独立的法人实体，股东以其出资额为限对医院承担有限经济责任，医院以其全部资产独立承担有限的民事责任。医院的决策层是董事会，与法人治理结构的理事会相似。

改革以来医院运行较为平稳，但仍然面临很多困难。一是医院承担的卫生服务、应急任务等不变，但政府零投入，致使医院面临着巨大的经济压力和生存压力。二是改制十几年以来股东们也就是医院的职工们尚未分红，医院的营利全部用在院舍扩建和购买设备等投资上，虽然每年年底都会公布财务报告，但是职工们还是存有意见，需要极力安抚。三是引进高层次人才较为困难。新聘用人员实行人事代理管理模式，没有传统稳定的编制、相关福利待遇保障，而医院经济压力大，又无法提供高薪待遇，很难引进高层次的专业技术人员，医院的发展受到一定限制。

（二） 事业单位法人治理结构改革工作应在行业体制改革的大环境下共同推进。有一家医院是全国第一批县级公立医院综合改革试点单位，在行业体制改革的推动下，为探索建立现代医院管理制度，于2012年根据省编办的要求，在当地有关部门按照事业单位法人治理结构的模式进行具体指导和规范的情况下，被确定为事业单位法人治理结构改革试点单位。事业单位法人治理结构改革试点工作作为实现医改总体目标的一项核心任务参与其中，市编办是市医疗卫生体制改革领导小组的成员单位之一。有了行业体制改革的基础和成效，再同时推进事业单位法人治理结构改革就有了目标和方向，两项改革互推互助，有利于综合改革整体成效的实现。若没有行业体制改革，单独推行事业单位法人治理结构改革工作是难以顺利推行的。

（三） 事业单位法人治理结构改革工作需要得到领导的高度重视和大力支持。学习调研的某市是河南省全面开展建立健全事业单位法人治理结构改革工作的试点市，该市建立健全事业单位法人治理结构改革工作领导小组组长由市委常委、常务副市长担任，副组长由市政府办公室副主任、市委组织部常务副部长、市委组织部副部长（兼编办主任）担任。该市重点推进的一家医院改革试点单位由市政府负责筹备并发文成立理事会，理事长由市政府副市长担任，副理事长由市政府办公室分管卫生工作的副主任担任，医院院长、工会主席、专业技术代表和职工代表等4人为医院内部理事，市监察局局长、市政府办副主任、市委组织部副部长、市卫计委主任及业务副主任、市财政局副局长、市人社局副局长、市审计局副局长和1名服务对象等为外部理事。该医院的改革试点工作得到了市领导的高度重视和大力支持，并且是在市政府的大力指导和强力推动下进行的。从这一案例可见，如果没有市政府牵头推进和综合协调，单靠机构编制部门一家是难以承担如此艰巨的改革重任的。