行政审批流程再造的价值之维与发展展望

任　兵

(四川大学公共管理学院　四川　成都)

一、问题的提出

20世纪80年代末,美国著名的管理学家迈克尔哈默提出业务流程再造的理念，在经济全球化和资本主义经济快速发展的大背景下，业务流程再造理论在企业的管理实践中取得了巨大的成功，其思想精髓被逐步引入到公共管理领域中，进而提出政府流程再造 的理念，并迅速成为公共管理领域的研究热点之一。

西方国家的政府流程再造，是顺应历史潮流，为应对20世纪中后期经济全球化背景下对政府国际竞争力提升的需要，客观上需要进一步提升政府服务水平。同样，我国改革开放三十多年以来，社会主义市场经济体制改革取得了巨大成就，但在市场经济快速发展的背后却面临着与政府管理体制相脱节的困境，政府公共服务的供给已难以适应公共需求快速增长的需要，政府公共服务存在着供给不足、管理无序、效率低下、责任性弱、回应性差等一系列问题。在我国的探索实践中，主要通过行政审批制度改革推进政府的变革，因此行政审批流程再造成了政府流程再造的重要组成部分。

二、行政审批流程再造的价值之维

流程再造是行政审批制度改革的主要形式。从实际来看，我国行政审批制度改革面临着诸如理论基础缺乏、传统思想观念束缚、自身利益诱导、监督制约体系不健全等一系列问题，因此行政审批流程再造工作的有序推进也必将是一个长期复杂的过程。在实践探索中，必须要坚持公共需求为本、法治为纲、公平正义为基、政务服务品质为重的价值理念，对于行政审批流程再造做到理念先行、有序推进。

1.公共需求为本

行政审批流程再造与传统行政组织改革的指导思想存在很大差异。传统的行政组织改革更多是从政府自身角度出发，而行政审批流程再造，则遵循公共需求为本的理念，具体来说，就是着重处理好政府与市场需求、政府与社会需求、政府与公众需求三者之间的关系，这也是行政审批制度改革的题中之意。前者的改革思路是最大限度地方便政府着手，而后者的改革思路则更多从公共需求着手。

首先是政府与市场需求的关系。在新制度经济学当中，提出了产权理论与交易费用理论，认为政府具有两个方面的目标：一是界定产权，以形成良好的竞争与合作的基本规则，使政府的收益最大化；二是降低交易费用，以实现社会产出的最大化，进而增加国家税收。一般而言，放松规制主要是针对市场和企业的，特别是减少对微观经济活动的直接干预，为此需要大幅取消相关的审批事项，简化行政审批程序。因此，在行政审批流程再造中，应进一步理清政府与市场的关系，适当放松对市场的规制。通过优化办事流程、简化办事程序、提高办事效率等途径，节约企业办事成本、缩短企业办事周期，更好地满足企业的实际需求，充分发挥市场活力，推动市场经济的快速发展。

其次是政府与社会需求的关系。除了放松对市场的规制以外，在政府与社会的关系上也要放松规制。主要从两个方面入手，一是减少对社会生活的管理，按照 权责一致 的原则，充分发挥社会的自我调节机制，促进社会自治、实现自我管理；二是加强对社会组织的培育与引导，健全社会机制，提升公民意识。

最后是政府与公众需求的关系。在行政审批流程再造过程中，所有的流程配置应该以最大限度的方便公民而设计，优化办事程序。同时，设计的标准应该随着社会公众需求的变化而适时变化。

2.法治为纲

法是人类的伟大发明，其本质是社会人所形成的一种契约关系，为人类的生存与发展提供了一种共同遵循的稳定秩序。党的十八届四中全会明确提出 依法治国 的要求，因此在行政审批流程再造的过程中，也应注重其合法性基础，强调以法律作为处理问题的出发点，以是否合法作为基本判断。在实际政府职能履行过程中，应当根据宪法、法律、法规以及法律精神来从事行政管理活动，也即所谓的 依法行政 。推进法治政府建设，也是现代民主政府的基本要求。

在行政审批流程再造过程中，坚持 法治为纲 的理念，能够树立起社会的法治权威，有效规范公民的行为，管理社会事物，维持正常的社会生活秩序。所谓的 法治政府 不仅要从公民入手，用法治规范公民的行为，更要从政府入手，在法治思维的指导下推进行政审批改革。

3.公平正义为基

新公共行政的代表人物H.乔治弗雷德里克森认为社会公平是公共行政的核心价值。所谓的社会公平正义，在公共行政领域，主要体现为政府公共服务的公平正义，要充分保障公民在政治、经济、社会、文化等方面的权利和利益，更加注重对公共需求的回应和满足。

在进行具体行政审批行为的过程中，行政审批部门应以申请人基本权利的尊重和保障为基础，公平地对待每一位申请人提出的许可申请，公平地实施审批行为，确保许可结果符合公正要求，促进社会环境和社会成员的真实平等。

4.政务服务品质为重

从我国实践来看，行政审批主要以实体的政务服务中心与虚拟的网上政务平台相结合的形式进行。在服务型政府建设的指导下，提升行政审批的政务服务品质显得尤为重要，是检验行政审批流程再造成效的重要标准。在行政审批流程再造过程中，要以政务服务的视角重新构建行政审批的制度模式和办理方式，进而提供科学合理、程序优化、办事高效、回应及时、人民满意的政务服务。

政务服务的品质提升依托实体政务服务中心和虚拟政务服务平台的有机结合，构建系统全面、协调有序的政务服务体系。力争实现审批业务、审批数据、后续监管等政务服务的集成重构，实现行政审批全要素、全过程的一体化运作和无缝隙的政务服务。

三、深入推进行政审批流程再造的发展展望

1.文化理念的有效嵌入　行政审批流程再造的文化基础

历经多年的发展，我国 服务型政府 的构建取得了较大发展。从行政理念来看，官本位 向 民本位深刻转变。在政府职能履行中，更加强调政府公共服务，更加强调公共需求的满足。

在国家全面深化改革的大背景下，我国的行政管理体制改革已逐步进入深水区，更应该强化 服务型政府 理念的嵌入，以期形成良好的行政审批流程再造的文化氛围。政府服务于市场、社会与公众的发展，应建立在一种平等沟通的基础上，实现彼此间的互动与协调。

2.制度创新与制度落实的有效推进　行政审批流程再造的制度保障

加强行政审批制度创新探索，即为制度设计的宏观层面；强化行政审批的制度落实，即为制度执行的微观层面。任何一项政府制度设计，最终都是要应用于具体实践，去解决实际问题，满足公众之所需。自行政审批产生伊始，对于行政审批改革的探索和实践就从未停歇，经过时间的检验，全国范围内形成了一定数量的改革范本，这为行政审批流程再造提供了重要的保障。

3.纵横双向权力的高效整合　行政审批流程再造的组织保障

行政审批流程再造，其中很重要的部分是对审批部门权力的分配与整合，其事关政府职能的转变，因此会引起职能部门内部、部门之间组织关系的变化。国家推行的大部制改革就是整合部门职能、实现行政资源优化配置的重要举措。在行政审批流程再造过程中，必然会牵扯到各组织机构之间及其内部人员之间的利益，需要进一步打破部门内部及部门之间的利益雷区，打造服务型政府。

4.信息化技术的广泛应用　行政审批流程再造的技术保障

2015年，国家发改委在投资项目核准制度改革中探索建立了网上并联审批制度，并逐步实现了中央层面的横向联通和全国范围内的纵向贯通，运用计算机和信息化技术，实现行政审批的信息共享、审批过程的部门并联、审批监管的纵横协同。在今后行政审批流程再造过程中，所有的审批事项和审批行为都能利用计算机和信息化技术展开，进一步推动审批部门内部和跨部门之间的系统对接、数据转换、信息同贮，能够实现基于整体流程的行政审批数据的共建共享共用，同时可以将行政审批进程实时告知申请人，提升政务服务质量，提高行政审批效率。

就我国行政审批流程再造的实际来看，还存在着诸如程序设置繁杂、审批监管不到位、内外程序重叠交叉等一系列问题。在行政审批流程再造的具体实施过程中，必须坚持理念为指导，其余配套措施为保障，推进行政审批流程的持续调整与改进。

总之，作为政府流程再造重要组成部分的行政审批流程再造，必将在相当长的一段时期内担负着我国向服务型政府转型的重任。严格来说，行政审批流程再造不仅为审批部门的业务流程重组，也不仅是新兴技术与各种现代管理手段的简单运用，更要站在一种政府和社会协同共治的战略高度去思考。秉承公共需求为本、法治为纲、公平正义为基、政务服务品质为重的价值理念，从文化重塑、制度保障、组织保障、技术保障四个方面入手，积极推进政府职能转变，提升行政效能，改善政务服务品质，构建以人为本的服务型政府，最终实现政府与市场、社会、民众有效互动的良性共治格局，真正实现国家的政通人和。

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