关于完善高校校内预算管理的思考

王洪敏

（青岛理工大学财务处　山东　青岛）

一、调研高校在校内预算编制方面的优点

1.学校层面参与论证

完善预算决策机制，对预算项目全面论证。在了解到的20余所省属高校中，有的学校预算管理机构在预算编制过程中发挥了非常重要的作用，有的学校财经领导小组组织相关专家参与项目论证，对项目设立的可行性、必要性、支出内容、预算金额以及要达到的绩效目标进行充分论证，避免了单一部门编制预算的局限性，保证了学校整体预算与学校总体运行方向的一致性。

2.采用零基预算方法

在预算编制方法上，有的学校采用了零基预算编制方法，全部清理了部门结余结转指标，重新安排预算。零基预算法不考虑以往期间的预算安排情况，主要依据当前预算期的实际情况，分析当期实际所需经费。高校在编制校内预算时，应该采用零基预算的编制方法，切实根据预算当期的学校目标、各预算单位的工作重点、相关业务及项目等的实际需要，进行科学论证和合理安排，统筹各类资源，实现校内资源的科学有效配置。

3.提高年初预算到位率

（1）弱化职能部门管理权限，扩大学院自主权，二次分配经费减少。有的高校在预算编制环节下了较大功夫，通过缩减职能部门权限，将经费直接投入到负责项目实施的学院，提高了年初预算到位率，基本上每个项目附详细支出明细表，为政府采购实行预采购提供了条件，有利于加快预算执行。

（2）降低预留备用金额度，提高预算到位率。有的高校留有较低的学校备用金，甚至不留备用金。通过细化编制年初预算，减少了预算调整事项，进一步提高了预算的到位率。在收集的 19个省属高校样本中，2017年高校备用金安排与未安排的各为 8所，各占50%，其他3所高校情况不明，省属高校平均备用金安排额度为496万元。

（3）校内预算下达早。预算下达时间越早，各部门就会有充分的时间组织项目实施，有利于加快预算执行进度。预算下达时间过晚，预算缺乏执行力，失去了预算应有的规划和指导职能，也会影响整个学校的工作进程。

（4）校内预算的编制采取 二上 、二下 的程序。结合部门预算 二上 、二下 的编制程序，校内预算也采用 二上 、二下 的程序编制。校内各单位参与程度高，清晰明了各阶段的任务。一上 时，各单位根据下一年度单位工作计划编制项目预算。对项目的必要性、可行性、实施内容及依据论证后上报预算主管部门，形成校内 一上 预算。预算管理机构组织专家再次论证，如果有问题及时与申报单位进行沟通和反馈，将认定的项目纳入校内项目库，根据轻重缓急进行项目优选后形成部门预算 一上 项目。在部门预算 一下 下达后，根据资金情况，同时下达各预算单位经费指标，将确定的校内预算项目反馈给各预算单位。校内各单位对项目对进一步细化，根据项目建设目标，提前对项目启动进行部署，明确执行进度。同时细化办公及业务经费，形成校内 二上 预算。预算管理机构根据学校财力平衡后，最终确定各单位校内预算，同时汇总编报部门 二上预算。根据部门预算二下批复，同时下达校内预算指标，完成年初预算编制。

二、在预算编制方面存在的几个问题

1.部门结余是否结转的问题

有的高校在年初全部收回各单位以前年度结余资金，按照零基预算法重新安排预算。结余资金的形成存在几种可能，一是单位努力节约的成果；二是减少预算支出内容；三是预算编制脱离实际。实际工作中，收回节约资金可能会有些阻力，还有鼓励铺张浪费之嫌，但这样处理，确实提高了预算执行力。项目结余过大，导致校内预算实际执行率很低，资金沉淀严重，甚至有的结余金额大于当年定额分配金额，个别项目的经费结余额度高达100多万元。结转资金给学校预算的执行带来压力，到底这个单位当年应该花多少钱？全成了自主行为，失去了预算的刚性，给学校年终收支平衡埋下隐患。要尽快清理结余结转资金，避免出现只狮子大开口要钱，却不真正落实支出的现象。学校预算投入要精准，预算确定的事，一定要办，而且要尽早办好，切实将学校有限的资金尽快发挥出效益，减少学校资源沉淀与浪费。

2.预算收支结构方面的问题

（1）收入来源单一，自筹经费能力低。通过对所取得样本高校的收入结构分析，学校财政拨款收入平均占当年收入的55.56%，学费宿费等教育事业收入平均占当年收入的31.60%，科研事业收入平均占当年收入的8.25%，其他收入平均占当年收入的4.59%。其他收入所占比重太低，说明目前高校是高度依赖财政供养的事业单位，自筹办学经费能力较低，自筹经费扩大校区基本建设更是难上加难，必须另辟蹊径。

（2）预算不能满足日常教学支出经费需求。通过对所取得样本高校的支出结构分析，人员费支出平均占预算总支出的57%，占了预算支出的大头，日常教学支出平均占预算总支出的10%，由于统计口径的原因，这个比例有点偏高。表中高校13教学支出中包含了设备购置等专项支出，实际教学支出在4.4%左右；高校14教学支出中包含了教学人员绩效工资；高校15教学支出中包含了设备购置专项，若扣除这些因素后，实际日常教学投入大约在6%左右，按照本科教学评估要求，教学日常运行支出要大于经常性事业费拨款与学费收入之和的13%，大约应该占学校预算支出的8%左右，在预算安排上基本不能满足要求。

（3）当收入不能满足支出的需求时，学校不得不安排赤字预算。在19所高校中14所学校安排了赤字预算，仅有5所学校未安排，平均预算赤字达9,100万元。因为赤字预算不能纳入部门预算，但是决算反应的是真实的支出，成为预决算不对应、两张皮的主要原因。安排赤字预算也是目前高校发展的困境，财政经费保障力度不够，自身造血能力有限，教学经费的增加需求、为发展不得不保证的人才引进、重点学科投入等等，都使高校不得不安排赤字预算。

3.校内预算绩效管理方面的问题

预算执行有反馈，反馈结果有应用 是对全面预算管理绩效评价的管理要求。有的高校在预算下达文件中明确提出年终对项目实行绩效评价，非常值得借鉴。据了解，校内预算绩效评价是目前高校的普遍薄弱环节，有的高校在预算下达时仅有经费额度，有的标明了支出范围，有的仅有批复额度，但基本上没有提出明确的绩效目标。绩效考评制度建设不完善、没有规范的考评体系。

三、提高校内预算编制方面的建议

1.完善绩效考评制度

为维护预算的权威性和严肃性，要加强对项目执行结果的考核，保证预算执行的结果和预期目标的一致性。建立考评机制，对完成预算并达到预期目标的奖励，对违规使用经费的给予处罚。绩效考评也不纯粹为对预算执行单位或个人的业绩进行评价，最终目的是为了通过评估推动院系财务管理水平的提高，进一步优化支出结构，规范学校的财务管理秩序，保证高校财务管理制度的健康良性发展，减少违规行为的发生。

2.规范政府采购预算组织实施流程

目前在涉及政府采购的项目实施方面，制度落实不到位。没有明确的职责分工、没有明确牵头组织论证部门、哪些部门参与论证、未明确论证后实施流程。存在有的部门拿着很多人签字的报告，不知道该送交到哪个部门实施等问题，导致预算执行进度变慢。建议高校出台办法，规范政府采购预算编制、论证、实施、验收及评价，切实保障政府采购制度的落实。

3.加快经费的二次分配

高校某些职能部门主管的经费二次分配较晚，有的存在实施周期与预算年度脱节的现象。像各类校立课题项目，分管部门在收到学校预算批准的立项经费额度后，才组织教师申报、参评。立项过程花费时间较多，二次分配往往在下半年，有的立项建设周期超过一年，导致这部分经费当年基本不能形成支出，什么时间支出无法控制。针对这一问题，建议部门先立项、不匹配经费，待预算批准后，再按年度匹配经费，力争经费支出进度与项目实施进度保持一致。

四、结语

高校校内预算管理是财务管理的重头戏，预算管理水平的高低直接关系着高校各项事业的发展，直接影响到高校办学目标的实现。上级部门没有对高校校内预算规范编制标准，各高校校内预算管理办法的制定与执行决定了学校预算管理的水平。通过交流学习看出，虽然同类省属高校，由于部门设置、管理的分工、数据统计的口径不一致，使得各学校的横向比较有些困难，但是，校内预算编制的方法、管理的思路上值得学习。

1.刘雅荣，肖云峰.高校预算管理中存在的问题及对策.高等财经教育研究，2016(2).

2.蒲晓婷.高校财务预算管理如何防范财务风险.经济研究导刊，2017(29).

3.李志情，董玲.高校预算绩效管理存在的问题及建议.会计之友，2016(08).

4.吴倩，程淑华.预算管理在高校中的应用研究.企业改革与管理，2017(08).