关于财政资金绩效管理实施主体定位的思考

（佛山市财政局 广东·佛山）

一、我国全面实施绩效管理的背景

十九大报告中提出：“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”，这标志绩效管理已被提升至前所未有的高度。2018年《政府工作报告》明确要求，全面实施绩效管理，使财政资金花得其所、用得安全。中共中央办公厅印发的《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》，明确“加强对支出绩效和政策目标落实情况的监督，推动建立健全预算绩效管理机制”。在此背景下，我国拉开了全面实施绩效管理的帷幕，从中央到地方，各级部门都在积极筹划，全面落实绩效管理“蓝图”。

二、我国财政资金绩效管理的内涵

广义上，全面实施绩效管理应该是指政府绩效管理。十九大报告中“全面实施绩效管理”的前提是“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度”。全面实施绩效管理就是要紧紧围绕提升财政资金使用效益，将绩效理念和方法深度融入预算编制、执行和监督的全过程，注重成本效益分析，关注支出结果和政策目标实现程度。

同时，财政资金绩效管理是为政府绩效管理服务的，是政府绩效管理的有机组成部分，是政府绩效管理的核心内容。因此，笔者认为从目前我国国情出发，本次全面实施绩效管主要还是针对财政资金绩效管理。受财政管理水平和法律制度等条件的制约，目前的财政资金绩效管理尚处于预算绩效管理阶段。预算绩效管理是将绩效管理理念、绩效管理方法融入预算管理过程，使其与预算编制、预算执行、预算监督一起成为预算管理的有机组成部分，分为绩效目标管理、绩效监控、绩效评价和绩效评价结果应用。

三、我国财政资金绩效管理主体分析

1.管理现状及问题

目前，我国开展财政资金绩效管理的主体越来越多元化。以广东为例，省人大近年自主开展专项资金的事后绩效评价；财政部门是目前财政资金绩效管理的主导部门，开展绩效管理的范围较广，实现事前绩效目标管理、事中绩效监控和事后绩效评价的全过程绩效管理；审计部门开展的绩效审计则与事后绩效评价相近；主管部门根据自身工作需要，主要对下属单位资金使用绩效实行事后评价；第三方机构以受托形式协助开展财政资金绩效管理为主。财政资金绩效管理主体各自为政的情况造成了行政资源的浪费，究其原因，这与财政资金绩效管理的顶层设计模糊、缺乏强有力的部门统一部署、各管理主体监管职责重叠等因素有关。

2.管理主体的多维度分析

为比较不同主体实施财政支出绩效管理的优劣势，笔者根据绩效管理各主体的权责，从绩效管理对象、管理内容、管理主体的组织能力、公信力、专业性等多个维度进行分析比较。

（1）人大及其常委会是我国重要的权力机关，宪法和预算法等法律赋予其审查、监督政府财政支出的权力，是审查批准财政预算、决算和监督预算执行的主体。因此，人大及其常委会能管理的对象和内容较广，调动资源和组织协调能力优势明显，尤其是人大拥有问责权，其公信力和应用力度是其他管理主体无法比拟的。但是，由于人大及其常委会对财政支出的监督管理往往是通过财政部门或第三方机构间接实施，很少实施直接监管，其对财政支出的熟悉程度和绩效管理专业性相对较弱，预算绩效信息的获取往往需要依赖财政部门。

（2）财政部门本身就是财政支出的直接监管部门，肩负着财政支出分配、监督的重要职责。近年来，财政部推行的全过程预算绩效管理，各地财政部门因自身管理需要和上级引导等因素，都在积极推进财政支出绩效管理，成为目前绩效管理最重要的实施主体。财政部门具有获得绩效信息的便利性，其绩效管理组织能力强。但是财政部门实施的绩效管理属于内部管理，实际指向组织内部关系。财政部门本身负有资金监督责任，应该是被评价的对象之一，其作为绩效管理主体就出现了角色冲突，也难以避免公信力不足和结果应用效果有限等问题。

（3）审计部门近年也在实施财政支出绩效审计，虽然财政支出绩效审计与绩效管理在内容、方法、程序等方面有着明显的差异，但在事后管理环节，绩效审计与绩效评价还是有相似之处，都是对政府及其隶属部门的经济活动的经济性、效率性、效果性及资金使用效益进行审计或评价。由审计部门实施绩效审计，其绩效审计的效果和公信力都明显强于财政部门和主管部门。但是，绩效审计只关注事后环节，绩效目标管理和绩效监控都不在其范围。

（4）资金主管部门由于绩效问责的压力、自身资金分配和管理的需要等原因，都在不同程度上开展财政支出绩效管理。资金主管部门实施的财政支出绩效管理属于内部管理，是一种自上而下的管理手段，因此其管理对象一般只是下属用款单位，公信力较弱，结果应用一般用于完善内部预算管理，应用效果有限。

（5）第三方机构参与财政支出绩效管理，在公信力和专业性方面相对于政府部门有着一定的优势。第三方机构独立开展绩效管理存在诸多困难，例如：被评单位不配合，获取绩效信息的难度很大，法律地位不明确等。受制于此，目前独立开展绩效管理的第三方机构凤毛麟角，受托开展是目前第三方机构参与绩效管理的主流形式。受托开展的绩效管理，管理的范围和内容就只能按委托方规定执行，结果则只能反馈给委托方，应用效果受限。

四、关于财政资金绩效管理主体的建议

目前，我国财政支出绩效管理尚处于改革阶段，相关法制建设也未完善，在“谁来管理、管理什么、如何管理、结果怎么应用”等关键问题上还存在争议。因此，笔者认为在“谁来管理”的问题上不能一概而论，建议根据各主体绩效管理需求和各自优劣势，再结合绩效管理的各环节特点，探索出人大、财政部门、审计部门、主管部门和第三方机构分环节分工协作的管理模式。

1.预算绩效目标由财政部门组织审核，人大批准

绩效目标管理包括绩效目标的设定、审核和批复三项内容。预算单位编制预算并设定绩效目标。财政部门负责审核和批复绩效目标。绩效目标审核重点包括相关性、可行性、科学性，以及所需资金的合理性。因此，绩效目标审核不是孤立的，是与预算编制审核相辅相成、相互促进的。

财政部门在审核预算的同时审核绩效目标是合理高效的选择。建议预算绩效目标随同预算一起报人大批准后，再由财政部门批复。一是因为预算绩效目标是财政预算的重要组成部分，预算绩效目标应与财政预算具有一样的法律地位；二是绩效目标信息有助于人大审批财政预算；三是人大批准预算绩效目标是人大参与财政支出绩效管理的一种有效方式，为人大参与事后预算监督提供基础。

2.预算绩效监控由主管部门全面实施，财政部门抽查，向政府和人大汇报

预算绩效监控是日常预算绩效管理的重要环节，其持续性最长，贯穿资金使用的全过程。虽然理论上人大、财政部门和主管部门都可以是绩效监控的主体，但是鉴于人大和财政部门难以有充足的人力物力对众多单位的预算绩效进行监控，建议由主管部门实施全面预算绩效监控较容易实施，监控结果向财政部门报备。财政部门根据主管部门的监控结果和自身工作需要，对个别重点项目或异常项目进行重点监控，重点监控结果向政府和人大汇报。这样既可弥补人大和财政部门人手不足的问题，又能通过抽查强化结果的可靠性。

3.绩效评价由审计部门组织，结果向政府和人大汇报

由于财政部门和主管部门开展绩效评价的公信力相对于人大和审计部门弱，而审计部门可在审计过程中同时实施绩效评价或绩效审计，效率性比人大高。建议绩效评价由审计部门组织实施，评价结果向政府和人大汇报，由人大及相关部门根据评价结果实施绩效问责。

4.第三方机构协助实施全过程绩效管理

财政支出绩效管理是一项技术性和专业性很强的业务，建议以政府购买服务的形式，各实施主体根据需要委托第三方机构协助开展绩效管理，以弥补自身专业性或公信力方面的不足。以广东实践为例，第三方机构协助开展绩效目标评审和绩效评价已有十多年经验，其参与全过程绩效管理也不是新鲜事物。因此，第三方机构协助实施全过程绩效管理是可行的、合理的、符合现实的管理需求。