南京国民政府与收回长江航路标识管理权的争论*

刘利民

航路标识（Aid to Navigation），用于指示岛屿、暗礁及危险区域，引导船舶航行安全，属于助航设施。①何纯：《我国航路标识》，《港工》1947年10月1日第1卷第2期，第25页。因为航路标识关系水道秘密，一般不由外人管理。但在近代中国，除了少量航路标识由中国地方政府或民间团体设置和管理外，绝大部分航路标识的设置和管理多由外人控制。航路标识与国防关系密切，由外人掌握，危害极大。自清末邮传部成立以后，一直有人呼吁收回管理，但因海关等反对而无果。20世纪30年代，南京国民政府交通部在航业团体推动下，明确提出收回航路标识管辖权提案，政府各部门围绕航路标识尤其是长江航路标识是否应该从海关手中收回管理进行了一次争论。有关此案研究，学术界关注不多。本文拟对此进行专门探讨，以有助于深化近代史研究。

一、收回航路标识管理权的呼声

外人掌握航路标识，有诸多危害，常常引起批评。近代航路标识设置主要服务于外国船舰，忽视本国民船航运利益。“（海关代办航路标识）成绩确是足以称道的，但是令人感到狐疑不解的一点，就是凡外轮不到，而我国小型船舶行驶独多的航道内，则付阙如；即有，也是当地航商自行筹办，海关未常顾及，这正可以说明在海关兼管下的航路标识，是太注重于外海航行，而忽略了近海的短距离航行了，也证明了航政管理假手外人的不当。”②何纯：《我国航路标识》，《港工》1947年10月1日第1卷第2期，第25页。不仅如此，外人掌握航路标识还影响国防安全。南京国民政府交通部航政司司长许龄筠指出：“今海关为半中半外semiforeign机关，而主其事者顾为英人，设置此项标识，政府又并无机关为之指挥监督，内江内港之扼塞险阻，固不啻公开于外人，而其平时专谋外国轮船之便利，军事时期，不分本国敌国，照常设置，尤形不妥。且海关洋员虽为中国官吏，究为外籍，在领事裁判权保护之下，即有不受指挥，亦未便执法相绳。”①许龄筠：《收回长江航路标识问题》，《交通杂志》1932年10月第1卷第1期，第56-57页。

正因为外人代办航路标识具有弊端，近代中国要求收回此种管理权的呼声时有出现。自清末邮传部成立开始筹划收回海关理船厅，到民国北京政府交通部交涉收回理船厅，再到南京国民政府交通部拟议收回长江航路标识，从政府主管部门，到航业团体，乃至社会舆论，均一再提出此种主张。

交通部门最初并没有把收回航路标识管辖权作为一项单独事项提出来，而是提出要收回海关理船厅所管所有事权。1906年，邮传部建立后，开始筹划收回理船厅所管事务。1907年，邮传部会同军机处奏定官制内规定，灯台、浮标各事由船政司管理。②《本部咨农工商部请划分商船公会权限文》（宣统二年八月初七日），邮传部图书通译局官报处：《交通官报》第21期（庚戌年八月份之前编），“公牍·咨札类”，第12页。收入沈云龙主编：《近代中国史料丛刊》（三编，第27辑，第266号），台北：文海出版社，1987年。1909年，宪政编查馆奏定行政纲目，再次明定理船厅所掌职务应归邮传部管理。邮传部据此向海关提议收回海关代办事权，但海关只愿意移交邮政等事项，而拒绝移交理船厅管理权。邮传部亦无可奈何。民国建立后，交通部以其职掌关系，多次向海关提出收回理船厅所管事权，但一再遭到海关及其主管部门的拒绝。“但自此以后该问题一再提出并逐渐激化，且不时施加强大压力，借图改变所谓不合事理及有悖常规之现有制度，断言由财政部掌管航行标识尚无前例。”③《为总税务司呈复财政部长驳交通部在请求接管长江航路标志一事上之指摘并转达政府决定暂仍其旧事》（1932年11月29日），编译委员会：《旧中国海关总税务司署通令选编》第3卷，北京：中国海关出版社，2003年，第192页。

南京国民政府建立后，海关和财政部面临的这种压力越来越大。在“革命外交”指引下，恢复“国权”一时成为当时的潮流。交通部等积极筹划收回海关代办航政管辖权。1929年6月，国民党第三届中央执行委员会第二次全体委员大会会议通过关于确定行政事项之统属案议决，规定航政归交通部管理，具体划分由行政院呈中央政治会议决定。交通部随后提交航政范畴划分案，财政部对于该案提出不同意见，认为航行标识、指泊船舶并非航政，而是与海关职务有关，故不能移交。8月，国民党中央政治会议第190次会议决议航政根本方针案确定了交通部航政管理范围，规定航政由交通部管辖，但是第二条又规定，“向由海关代管航政各部分，暂行仍旧，惟须同时受主管部之指挥监督”。④交通部年鉴编纂委员会编：《交通年鉴》，南京：交通部总务司，1935年，“航政编”，第6页。这一规定造成了交通部与海关之间的矛盾。1931年6月开始，交通部相继在上海、汉口、天津等地设置航政局。航政局设立后，根据决议接收了海关代管之船舶丈量、检查、登记等一部分航政。海关则根据决议保留了航行标识管理、船舶指泊等事权。同时，交通部根据中央政治会议决议，于1931年9月26日重新修订公布《交通部航政局组织法》，“只得将管理航路标志事项中‘管理’二字改为‘监督’。”⑤王轼刚主编：《长江航道史》，北京：人民交通出版社，1993年，第226页。但在事实上，交通部航政机关根本不可能监督航路标识。航政司司长许龄筠公开抱怨：“尤可异者，原案所谓仍须受中央主管机关之指挥监督一事，亦徒成纸上空文。盖海关原隶财政部，而财政部组织法，并无管理航政之明文。交通部本属综司航政，而海关代管航政部分，又并不受交通部之指挥监督。”⑥许龄筠：《收回长江航路标识问题》，《交通杂志》1932年10月第1卷第1期，第56页。可见，围绕航路标识问题，交通部与海关之间的矛盾并未因为第190次中央政治会议而解决。

国民党中央政治会议的决议对于海关管理的部分事权有“暂行仍旧”字样，交通部理解为“暂行”管理，海关则理解为“仍旧”管理，两者不久就为此发生了争持。到1932年，交通部再度提出收回航行标识管理权问题，表示至少要收回长江航路标识管理权。而海关和财政部则以中央政治会议决议作为挡箭牌，拒绝移交。

1932年交通部提出收回长江航路标识管理权源于航业团体的呼吁。⑦《各部会商收回长江航路标识昨日已有详密讨论定期续议》，《中央日报》1932年5月26日第1张第3版。5月11日，上海航业同业公会、航业九公所联合办公处、招商局、均安会等七团体联合致函国民政府主席林森、行政院院长汪精卫、交通部部长陈铭枢，请求“将长江航路标识收归部辖，从事整顿”。航业团体认为，海关代办航路标识，于航业不利。呈文列举了应该收回的四点理由：（一）巡江司由外人充任，“然其中有非熟谙江海情形，滥竽充数者”，其所设标识“多不合于实用”。（二）外人充任巡江司等，“与华人漠不相关，遂致事多隔阂，不能与领江人互相合作，共谋航行上之便利，且海关外人，往往置华商航业于不顾，徒事扩张权力，把持航政而已。”（三）海关靡费而无功，仅于沿江设置少数灯塔、灯船、灯桩，而于该江流量、水平、分段、绘图等项，均置不理。（四）长江为内河，条约“并无沿江设置标识及由海关管理之条文”。长江航路标识由海关代办，“是自弃主权”。海关只是征税机关，交通部航政司对于航路标识负有设置管理之责，“似应收回自管”。总之，此项标识应收归交通部管理，并积极整顿。①《航业界呈请收回航路标识》，《申报》1932年5月12日第3张第9版。武汉航业公会、扬子江中段领江公会等亦致电交通部，呼吁将长江航路标识收归交通部管理。②《航业界纷请收回长江航路标识扬子江中段领江公会电交部列举应收回之理由三项》，《中央日报》1932年6月3日第2张第3版。

交通部本来就对海关代办航行标识表示不满，航业团体的呼吁正好成为突破口。收到呈文后，交通部领导遂令航政司拟具理由书，“呈请行政院，准由交部收回管理”。③《交部收回海事行政权》，《申报》1932年5月12日第2张第7版，“国内要电二”。5月13日，交通部正式向行政院提出收回航路标识建议。交通部指出，根据《交通部组织法》规定，航路标识本为交通部职掌，但是由于海关代办，不予交回，“此项规定徒成虚语”。航路标识亟应收回，即使沿海标识可以暂时缓办，“而长江标识似难放任”。交通部列举了六条理由如下：第一，海关代办长江航路标识没有条约依据，且并无成绩可言，反而浪费经费。交通部措辞严厉地指责海关办理长江航路标识不善。交通部认为，条约只规定沿海设置灯塔等航路标识应由领事官和通商大臣商洽，并不涉及长江内河，因此由海关代办长江航路标识是“事权旁落”。第二，航政机构已经设立，不应再由海关代办。海关代办航政只是因为当时政府没有航政主管机关，仅为“委托暂代”。现在交通部已经设立，法规明确规定航路标识由航政司管理，因此海关巡江司应该裁撤。第三，从技术上讲，海关代办长江航路标识未能跟上形势。“近来器械发明日新月异，各项标识，为航术计，应有讨论改良，俾臻实用。又内港标识亦应从事设置，以为便利民船。不能再令海关之巡江司敷衍塞责。”第四，海关代办长江航路标识与引水人员存在隔膜。“航路标识原为引水服务之用，关系至为密切。该江引水人系中华民籍，不隶海关管辖，对于海关之设置，且亦不相闻问。似此各自为谋，事多隔阂，难望有良好成绩。”第五，海关代办航路标识紊乱行政系统。“海关职责，专在课税。今巡江司虽亦为中国官吏而隶属海关之下，原非主管机关，系统分歧，殊乖政体。”第六，外人代办航路标识有害国防。“航路标识与国防有莫大关系，山川险阻，乃一国天然屏障。今测绘内江水道操诸外人，军事秘密难保不无泄漏。且外国民籍之人享有领事裁判权，则战时及戒严时所颁条例，亦无责成遵守之法权，则遇有军事时期殊形窒碍。”④《行政院训令第一四一0号：交通部拟议收回长江航路标识一案应由交财海三部会商具覆令行遵照由》（1932年5月13日），《海军公报》1932年6月第36期，“命令·院令”，第10、11、12页。

交通部提交收回理由书后，航业团体又致电国民党党政机构予以呼应，一时之间形成一股舆论压力。各团体对于海关代办航路标识表示不满，或者在报刊杂志上呼吁，或者致电交通部、行政院。航政司司长许龄筠提到，“数月来，报端所载各地航业团体，主张收回长江航路标识之文电，纷至沓来。”如中华海员工会整理委员会、武汉航业公会、扬子江中段领江工会、湖南商轮军运临时维持会、上海市航业同业公会、航业九公所联合办公处、中国驾驶员联合会、招商局均安会、航海联益会、船业公所、炎盈南社等团体纷纷致电交通部、行政院等机构。⑤许龄筠：《收回长江航路标识问题》，《交通杂志》1932年10月第1卷第1期，第57页。其中，如中华海员工业整理委员会颇为典型。5月17日，该会致电国民党中央党部执行委员会，指出海关办理长江航路标识种种危害，并称，外交部对外宣言声明1932年收回内河航权，“正宜乘时将此项航路标识，收回主管部办理，以维法令，为实践外部宣言之先声”。对于交通部此次提议收回航路标识案，该会表示支持，希望国民党中央执行委员会给行政院施加压力，“准予如拟办理”。①《海员工整会电请收回长江航路标识关系国防勿再因循自误》，《申报》1932年5月19日第3张第9-10版。

二、收回长江航路标识会议的召开

在各方压力下，行政院开会专门讨论该议案。行政院第二十九次会议决议，饬交通部、财政部、海军部会商具复。②《行政院训令第一四一0号：交通部拟议收回长江航路标识一案应由交财海三部会商具覆令行遵照由》（1932年5月13日），《海军公报》1932年6月第36期，“命令·院令”，第12页。交通部奉令后，又以此事与国防、商业均有关系，呈请行政院批准邀请参谋本部、实业部派代表参加会议。

1932年5月24日，交通部召集各部代表举行收回长江航路标识会议。参加者有交通部部长陈铭枢、交通部次长俞飞鹏、参谋本部参谋林自新、海军部海政司司长许继祥、实业部科长蒋国珍、财政部关务署科长吴竞，以及交通部航政司司长许龄筠、科长梁沛霖、何道澐。会议由陈铭枢主持。在会议上，交通部代表许龄筠首先报告了航路标识管理的历史，阐明法律上早已规定为交通部门职掌、但一直未能依法收回的原因。同时指出，此时收回航路标识有其必要性。许龄筠阐述了收回理由后，陈铭枢请各部发表意见。俞飞鹏着重从交通部组织法角度指出，航路标识属于交通职掌，必须收回。

海军部代表许继祥从国防的角度阐述海军部的意见，赞同从洋员手中收回航路标识。他指出：“关于平时技术规划，海关应拨回交通部接管。战时中立时军机要政，由交通、海军两部商洽管理。”许继祥同时还指出，此事实际上还关系到国民政府废约外交方针。“在此限期停止外船航业之时，若仍由海关接续管理，是表示我政府无对外收回航权之决心。”许继祥对于交通部所提六条理由一一分析表态，除第一项责备“未免过严”外，其余几项均表赞同。许继祥特别指出，此事交通部是依据政府所颁组织法行事，“事关法律，财、交、海三部不得别有主张”。此次会议讨论的不是收回与否的问题，而是“仅研究交通部接管方法，将来接管之后有无此项人才，并能否负此责任，俾财政部移交无所顾虑”的问题。他提议按此意见回复行政院。

许龄筠对于海军部所担心的管理人才问题作了明确答复。他以翔实的数据分析指出，人才问题“似属不必顾虑”。至于如何接管，则可以由各关系部组成接收委员会负责。陈铭枢对于海关控制航路标识的实质进行了分析，认为实际上是英国利益所在。海关洋员名为中国官吏，实际上受英国控制。总税务司梅乐和就是英国利益的代表。梅乐和将海关余款存在伦敦银行，海关购料均是从英国购入，而航路标识购料所需从吨税而来，收入颇巨，“乃均为英人操纵，殊属非计”。陈铭枢还提到，交通部拟议收回与航业团体不满海关代管航路标识有关，希望得到各部支持。

参谋本部代表林自新从战时国防角度发表意见表示赞同收回。他称：“现海关权操英人，不啻为英国海军情报之机关，平时既不能与之协谋，战时又不能听我指挥，本部对于交通部提议收回长江航路标识及海军部所指国防关系一节认为系确当之理论。”实业部代表蒋国珍亦从经济角度发表看法，对于收回极表赞同。他指出，航路标识与航运、商业关系密切。海关所办航路标识，“多在外国轮舰航线设置，至于民船经行之内港独付阙如。且于我国船舶遇事时多隔阂，殊于航运不无影响而于发展实业因蒙其害”。

财政部代表在聆听各部代表发言后表示，自己接到电令，只出席会议，暂不表态。财政部受海关意见影响，实际上不赞同交通部的主张。吴竞称：“因海关代管航政系根据十八年八月间第一百九十次中央政治会议通过之根本方针案办理。该案第三项规定，‘向由海关代管航政各部份暂行仍旧，惟须同时受中央主管机关之指挥监督，其关于海关代管海政部份已归海军部指挥者不在此内’。”他表示现在交通部拟议是“变更旧案”，“关系重大，须彻底研究”。财政部的观点遭到了陈铭枢的反驳，他称中央政治会议通过航政根本方针案已隔四年，不得谓为“暂行”。海军部、参谋本部、实业部均赞成交通部提案，而“各地航业团体又纷纷请求为同样之主张”，情势发生变化，非收回不可。①《交部决收长江航路标识：长江航路标识会议录》（1932年5月24日），《海事月刊》 1932年7月第6卷第1期，“海闻”，第66-70页。

此次会议结果，除财政部代表坚持按照航政根本方针案办理外，其余各部对于交通部原案均极表赞同，并推交通部主稿将讨论情形呈复行政院。

5月31日下午，交通部再次召集各部委员开会，审查交通部主稿的第一会议决议呈复行政院文稿。此次会议除财政部外，其余各部均有代表出席。由于财政部未派代表参加，交通部征询各部意见，是否等待财政部答复再呈行政院。俞飞鹏介绍了第一次会议后交通部以非正式方式探询财政部部长宋子文意见的情况。宋子文表示，此事“过去系由总税务司代管，允即电令梅乐和查明现在情形核复，以便会呈”。②《梅乐和呈复财部长江航路标誌候令移交财政部昨已转呈行政院并请提中政会通过办法》，《中央日报》1932年6月17日第2张第3版。财政部的意思是，需要等梅乐和正式呈复后才能明确答复，而梅乐和的答复需要6月4日才能到财政部。海军部代表许继祥以财政部无具体反对意见，建议将第一次会议讨论结果呈复行政院。他指出，第一次会议讨论时，财政部并未表示要等梅乐和意见再表态度，只是坚持第190次中央政治会议决议而已。而该决议只是暂时仍旧，“原非永久之意”，现在时隔四年，“事实上早有变更必要”。参谋本部代表林自新对于财政部的态度表示不满，称：“梅乐和系中国雇员，财政部不能以雇员之主张为主张。”此事关系国家主权，不能再拖延。实业部代表亦赞成将第一次会议情形呈报行政院作为结束。③《交部决收长江航路标识：收回长江航路标识第二次会议记录》（1932年5月31日），《海事月刊》1932年7月第6卷第1期，“海闻”，第70-71页。这样，第二次会议决议对第一次会议记录进行审查修正，一致表决先行由交通、海军两部呈复行政院。在呈复中，交通部对财政部态度很不满，指出财政部的理由不充足，要求行政院迅速命令财政部，转饬海关，“迅将此项长江航路标识，移转交通部办理，即由交通部派员，会同海关，设立交收长江航路标识委员会，商洽办理，俾昭妥善”。④《交部决收长江航路标识：海军、交通部会呈行政院》，《海事月刊》1932年7月第6卷第1期，“海闻”，第71-72页。

海军部除与交通部联署呈复行政院外，还致函中央政治会议秘书处留京办事处，从国防角度出发指出，水上标识与国防关系甚巨，自应收回。⑤《函中央政治会议秘书处留京办事处复水上标识管理案本部意见与参谋本部相同由》，《海军公报》1932年9月第39期，“公牍”，第261页。参谋本部亦呈文国民政府，从军事角度强调收回航路标识的必要性。⑥《行政院训令第四五六0号：中央政治会议议决航行标识之管辖暂仍其旧至军事上设计由参海财三部商定一案令行遵办由》（1932年11月17日），《海军公报》1932年12月第42期，“命令·院令”，第55-56页。国民政府将此转给了中央政治会议。在各部纷纷要求收回长江航路标识的同时，交通部还就收回航路标识作了前期准备。⑦《交部整理航路标识》，《申报》1932年5月27日第2张第7版。但是，交通、海军、参谋本部等部门的努力没有获得决策层的支持。这些部门呈文提交后，中央政治会议开会讨论，决定先征询行政院意见。而行政院的意见实际上受海关所左右。此时行政院代理院长为财政部长宋子文，他在此事上听从总税务司梅乐和的意见。

三、海关阻挠与南京国民政府收回航路标识管理权的失败

在交通部递交收回航路标识案之后的第六天，即5月19日，财政部关务署将此案转发给总税务司梅乐和，征求其意见。6月2日，梅乐和给予长文答复，对于交通部的指责加以反驳。⑧以下有关总税务司答复文均出自：《海关总税务司署机要通令第90号》（1932年11月29日），编译委员会：《旧中国海关总税务司署通令选编》第3卷，北京：中国海关出版社，2003年，第193-204页。

关于交通部所指第一项，总税务司极力驳斥对海关巡江司设置航标浪费经费的指责，称：“查巡江司所设标识之多寡，悉以水道之情形及航务之状况为标准。在昔航商较少，水道如故，自无须多设标识。嗣后航商日增，水道变迁，而中外各船主及引水人往往亲至巡江司办事处探询水道情形，请求增设标识。经该巡江司履勘后果系绝对需要，始行酌量增设，决非漫无标准，虚縻公款可比。惟标识既增，事务益繁，所需人员及应用船只亦不得不酌予添设，但原呈所称增加人员及船只数目则殊非事实，盖巡江司从未至四员之多，所有洋员亦从未有十八人之多。”“至谓支给各洋员巨额薪俸一语尤属谬误”。巡江洋员责任重大，且有专门技术和丰富经验，其所得薪水“实不得谓为优厚”。

关于海关设置标识成效，总税务司罗列了诸多“成绩”予以辩驳，指出海关代办航路标识显著。在答复文中，总税务司还列举了长江内航路标识设置的变化情况，以此证明海关代办长江航路标识成效显著。梅乐和对于交通部的指责很不满，“不知议者果系何人，其人果何所据而为此议，交通部又何所据而认此议为可信，以巡江司如此之成绩而竟蒙如此之诟辱，此诚可为扼腕寒心者也。”

关于征收民船船钞而不在内港设置标识，或者即有设置亦不实用，以及“关于航行长江之军舰商船无不雇佣引水人显见标识不能正确”的指责，总税务司认为“此种攻击尤属无稽”。总税务司指出，长江内港，除不在海关管辖范围之内无从设置外，凡属海关管辖之内港，无处不设有标识。交通部的指责是不顾事实，“殊不可解”。关于征收民船船钞，总税务司指出，1925年以后所征船钞解交给海岸巡防处了，1931年常关裁撤后，海关对于民船即不征收船钞了。对于交通部以商船军舰无不雇佣引水来证明海关所设标识不正确，总税务司指出，“更非通论”。因为“标识与引水原系截然两事，不得并为一谈”。关于长江测量等事务已有专职机构，巡江司并不参与一说，总税务司亦不认同。

关于海关代办航路标识条约依据问题，总税务司指出，长江航路标识本为中国政府委托办理，“与通商条约无涉，不得以条约为讨论之根据”。海关为中国政府所设机关，长江航路标识系中国政府委托海关办理，“是直以中国之官吏执行中国之政务，于中国主权并无损失。原呈所谓事权旁落之语，不知作何解释”。

对于交通部所指第二项巡江司应裁并一说，总税务司并不赞同，指出，“航行标识与航业商务有直接之关系，亦即与海关税收有重要之关系，若此项标识不由足以胜任之机关办理，则航业商务立见危害，而关税亦蒙其影响。”言下之意，航行标识只能由海关办理。对于巡江司，总税务司给予高度评价。对于交通部指责巡江司为“赘疣机关”，“应行裁并”，总税务司尤为不满。

对于交通部所指第三项长江航路标跟不上形势，应该加以改良及设置内港标识等问题。总税务司指出，“现在中外航商及船员等对于中国航行标识莫不交口称赞，谓中国标识设备可与世界标识最良之国家相颉颃。”交通部的指责“诚堪骇怪”。

对于交通部所指第四项长江航路标识与引水人员存在隔膜，难望良好成绩一说，总税务司指出，“此种议论适足为交通部不明长江情形之表示”。梅乐和指出，长江国籍引水多直辖于海关巡江司，长江航路标识多应引水人或船主要求而设，“而外国船主又时至巡江事务所查询最近标识及水道情形，足见长江引水人无论中外莫不与巡江司息息相关”。

关于第五项海关职在征税，管理航路标识紊乱行政系统，总税务司表示，这是交通部不会变通而已。梅乐和反复强调，航行标识与关税关系密切，“若航行标识办理失当，关税即难期畅旺”。他又指出，现在是否有相当机关确有办理此事之能力，“实属疑问”。总税务司认为，航行标识与测量水道等事务，与关税有重大关系，“即可为海关一部分事务，故由海关管理，在理论上亦不谓为非是”。而且，海关职员及巡江司所有人员均系国政府官吏，“且无不效忠政府，尽瘁职守”。中国政府不能“徒执系统之说以相绳”。言下之意，海关办理航行标识并无不合。

关于第六项指责所称“测绘内江水道操诸外人军事秘密难保不无泄漏”，总税务司表示“尤属令人骇异”。总税务司历述海关洋员对中国政府的“忠诚”服务，声称包括巡江司在内的所有海关洋员无不严格遵守中国政府命令。巡江司办理航路标识对于军事时期“毫无窒碍”，交通部的指责“实非合乎事理之论”。针对巡江司泄露军事秘密一说，总税务司指出，“现在中国任听外国军舰自由行驶中国内江及其支流，故外国海军官员得悉中国各河流之军事秘密者，实为巡江司所不及知。今不此之虑，而反以巡江司泄漏军事秘密为口实，未免轻重倒置”。

总税务司极力辩驳之后得出结论，“故为中国财政计，为长江航业商务计，仍应责成该巡江司赓续办理，以收驾轻就熟之效。”

由于梅乐和以税收及对外信誉为要挟，宋子文接到总税务司的呈复后，顾虑牵动太大，因而偏向海关，主张不予变更。关于总税务司在此事问题上对宋子文产生的影响，梅乐和在总税务司通令中有明确记载：“本总税务司查考历年事实后再次就此事向宋子文博士缕陈，驳回对长江巡江司所做之离奇且毫无根据之指控，并使宋博士确信海务科成效昭著。此外并着重指出，中国之由海关管理灯标一事，实与中国对外信誉密切相关，撤销总税务司署之管理权无疑将引起疑惧，并造成一种印象，海关之行政权威已遭非难，海关职责及声誉遭贬。最后建议，鉴于宋博士现任行政院代理院长，有权发布院令，饬令现行制度仍应保留不变，不予打乱，盖因长江航路标识移交交通部之执行命令已暂行搁置，该令并未撤销也。总税务司有幸声明，宋博士业已批准建议并指明海关工作及其方针正确，行政院终于发布重要命令转达中央政治会议之决议。”

根据总税务司意见，财政部呈文行政院，列举三条理由拒绝移交长江航路标识管理权。“（一）海关管理航政部分暂行仍旧，系遵照第一百九十次中央政治会议通过之航政根本方针案办理，此次交通部所指摘海关管理长江标识毫无成绩，并无根据，自以仍照第一百九十次中政治会议原案理由办理为宜。（二）全国军政各费，端赖关税挹注，倘或中途无故变更，不仅此项事务有废弛之虞，且使税收将受莫大影响。（三）在交通部所最误会者，莫如认海关为外人管理之机关，似完全与政府无涉，不知海关自归国民政府管理以来，所有总税务司以下，一应人员，均系由政府核准任用，一切事项，均受财部监督指挥。是海关管理之事项，即为政府管理之事项，自不能因办理此项事务者有外人参预其间，即视为非政府所辖之机关。”针对财政部的理由，交通部予以一一指驳：（一）1929年第一九0次中央政治会议议决案指明此项航路标识主管机关应属诸交通部，各地航业团体、海军部、参谋本部、实业部均要求将此收归交通部管理。“揆诸法律事实，均有移还交通部之必要”。（二）航路标识移转管辖，与税收无涉。（三）海关洋员，“名为中国官吏，究为外国籍民”。洋人管理此项航路标识影响军事国防，“均能举出事实佐证”。①《长江航路标识财部拒绝移还交部交部维持原案逐点指驳行政院将提交院议商决》，《中央日报》1932年7月19日第2张第3版。

行政院对于此事亦颇注意，于7月下旬开会进行讨论。②《长江航路标识财部拒绝移还交部交部维持原案逐点指驳行政院将提交院议商决》，《中央日报》1932年7月19日第2张第3版。讨论结果，最终采纳了财政部的意见。随后，行政院呈复中央政治会议，指出：“交通部依据职掌，请以长江航路标识，归该部管理，固属持之有故。海军及参谋本部注意国防，赞同交通部之主张，亦复言之成理。惟财政部所据海关总税务司列举历年成绩，尚非故事铺张。现值国家多事、筹款紧急之时，惟海关为完整统一之机关。若遽将此水上标识事项一部分之管理予以变更，或致因此发生分裂而影响及于税收，尤不能不预为顾虑。海关代管航政部分既经中央政治会议之决，暂行仍旧有案，似可仍予维持原案照旧办理”。根据行政院的意见，10月26日，中央政治会议第329次会议进行讨论，“议决航行标识之管辖仍依本会议第一九0次会议议决之航政根本方针第二条之规定，暂仍其旧。其关于军事上应有之设计，由参谋本部、海军部与财政部商定，令海关遵办。”国民政府遵照决议转令行政院转饬相关部门遵办。11月17日，海军部等收到行政院的训令。③《行政院训令第四五六0号：中央政治会议议决航行标识之管辖暂仍其旧至军事上设计由参海财三部商定一案令行遵办由》（1932年11月17日），《海军公报》1932年12月第42期，“命令·院令”，第56页。至此，交通部提议收回长江航路标识的努力因为海关反对而失败。

四、结语

尽管收回航路标识案未取得成功，但交通部的提议并非毫无作用，至少中央政治会议决定长江航路标识在军事上的设计问题已经提上日程。按照中央政治会议第329次会议的决议，1933年3月1日，参谋本部、海军部、财政部代表召开会议，讨论《扬子江航路标志军事设计案》，决定成立扬子江标志设计委员会。参谋本部处长朱伟、参谋林自新，海军部司长许继祥、科员翁筹、财政部科长吴竞、税务司丁贵堂组成委员会。4月8日，召开第一次委员会会议，讨论委员会组织大纲。丁贵堂对参谋本部所拟组织大纲草案提出实质性修改意见，一是名称改为“扬子江标志军事设计委员会”；二是在委员会应办事务之前，冠以“军事时期”字样；三是增加“会议决定事项呈由参谋本部咨询财政部令总税务司执行”的内容。①王轼刚主编：《长江航道史》，北京：人民交通出版社，1993年，第228页。从这次讨论情况看，在军事时期，海关必须接受该委员会命令，改变了以前海关设置航路标识只顾及轮船航运而不考虑军事国防的问题。

此外值得注意的是，国民政府随后又颁布了《航路标识条例》。该条例从法律上肯定了交通部对航路标识管理的权利。交通部奉行政院第3691号训令，起草船舶法、船员法、船舶检查法、船舶注册法、航业补助法、造船补助法等与航政有关法令。交通部认为，航路标识与航政有关，“如关于船舶行使（行驶）之航路，须有航路标识条例以资依据”，因此亦一并草拟该条例。此条例经行政院第67次会议决议，送立法院审查。立法院第三届第57次会议议决修正通过。②《呈国民政府缮具航路标识条例呈请鉴核由》（1934年5月9日），《立法院公报》1934年5月第60期，“公牍：呈”，第1-3页。1934年5月15日，由国民政府公布，并规定自公布日施行。该条例共八条，其中第二条规定“航路标识之建造修理及其监督管理，由交通部主管之”；第三条规定“各地方政府经交通部核准，得设置必要之航路标识，法定团体呈由地方政府核转交通部核准后，方得设置之”；第四条规定“交通部对于前条之航路标识，认为不适或易生危险，或无必要时，得令变更或撤销之，交通部对于前条之航路标识，认为有相接管理之必要时，得以相当价额收买之”。从该条例看，交通部享有设置和管理航路标识的全部权利。③《航路标识条例国府明令公布》，《天津益世报》1934年5月16日第1张第3版。因此，从法律角度看，交通部推进了航路标识收回的进程。

当然，在实际上，交通部仍不能管理航路标识。直至抗战胜利后，航路标识仍由海关管理。有人在1947年发表文章呼吁要改变这种局面。“战前为了相沿的习惯，它由税务机关兼管可以说是绝不合理，胜利后仍由海关兼管，再烦劳外人替我们设计擘划代劳管理，那更是岂有此理。所以七七全国航政会议议决——航路标识由航政局或港务局接管的议案，实在是一个极关重要的决议，可是我希望那不是一个决而不行的议案。我们深愿能在最短期内见诸实行。”④何纯：《我国航路标识》，《港工》1947年10月1日第1卷第2期，第25、26页。但是，作者这一愿望亦未能实现。

通过航路标识收回案不难发现，海关及其主管部门一直是最大的阻碍因素。它们为何如此强烈反对交回航行标识管辖权呢？一个重要原因在于巨额船钞的归属问题。“海关办理航路标识，分为灯塔、河筒、警灯船数种，其费用即以中外各商轮往来上海所缴纳之船钞税办理之。查船钞亦名吨税，每年分四季收取，以照注册吨计算，总计全年船钞，海关可收六百万元。今交部以接收航路标识，亦须将此船钞争归交部收取。”⑤《收回长江航权第一声交部争航路标识案》，《申报》1932年7月15日第4张第14版。这一点可能正是海关不愿意看到的。不仅海关不愿意，主管海关的部门亦不愿意。有人曾分析指出：“自清邮传部至北京政府交部，屡经交涉收回，均梗于税务大臣及税务督办，不获实现。其原因，在海关每年所收船钞，除修理管理各种标识费用外，可将其余款，提供税务当局支配，交部收回管理，影响个人权利。”⑥《航路标识应收回谈》，《四海半月刊》1932年5月1日第3卷第3期，“四海消息”，第77页。当然，除了船钞问题外，海关客卿还有一层担心，即“现行海关制度”的崩溃。赫德办理海关的原则是极力扩展其职能，从最基本的征税职能开始，扩展到邮政、航政、卫生检疫、气象、商业、矿业、教育、外交等各种领域。但是，随着中国近代民族和主权意识的觉醒，恢复国权成为趋势。收回海关代办职权就是其中表现。在这种背景下，海关职能亦逐步被压缩。清末邮传部成立后，邮政划归邮传部管辖，标志着海关帝国职能开始萎缩。自此以后，交通、海军、卫生、教育等各部门纷纷提出收回海关代办事权要求。“现行海关制度”面临崩溃的局面。在这种局面下，海关客卿当然是希望尽量减缓这种结果的到来。海关总税务司梅乐和承认，“民国肇造，时势丕变”，自己的政策不得不顺应形势，“余之政策，一方恢复中国在关政上之主权，一方维护海关现行制度”，虽然梅乐和指出，“斯二者似相反而实相成”，但很明显这两者是矛盾的。就海关客卿的真实想法来说，尽量维护“海关现行制度”是其主要目标，“恢复中国在关政上之主权”只是不得已而为之。“现行海关制度”包括哪些呢？梅乐和列举了债务、金融等诸多事项，同时提到“现时中国港务灯塔及引水事宜，因时势之需要，均由海关管理，中外航商各业，均利赖之”，而这些“均附丽于海关现行制度之下，而同其休戚，此尤其显焉者也”。①梅乐和：《海关历任总税务司政策之沿革及将来之方针》，陈诗启：《中国近代海关史》，北京：人民出版社，2002年，第921页。可见，总税务司将航行标识作为“现行海关制度”内容加以维护。

在1932年收回长江航路标识案争论中，海军部、交通部、参谋本部、实业部及国内航业团体均力主收回，阵营不可谓不强大，理由不可谓不充足，但在财政部及海关反对面前，这些声音均被湮没。国民政府最终否决了收回提案。为何会出现这种局面呢？这主要是因为海关掌握了国民政府的命脉，“中央军政各费，大抵取给于此”。而梅乐和在呈复财政部文中于要挟国民政府，称若收回航行标识，关税即成问题。国民政府亦担心“因小失大”。梅乐和在此前就警告过国民政府，若不维护海关现行制度，“则海关地位，发生变动，使中国在财政上，国信上，以及与海关有关系之各种事业上，同受影响，而中国在关政上之主权，亦难达恢复之目的”。梅乐和还指出，若海关现行制度发生变化，“中央军政各费，自必顿行枯竭，所有一切建设，均无进行之余地”。为防止国民政府轻易变动海关现行制度，梅乐和“迭向政府，申述此旨”，而国民政府对此亦颇明白，梅乐和因此庆幸申述“深蒙采纳，盖于此有同揆焉”。②梅乐和：《海关历任总税务司政策之沿革及将来之方针》，陈诗启：《中国近代海关史》，第921页。

收回航路标识案的争论及其结果，反映出南京国民政府前期恢复国权运动的尴尬。南京国民政府前期既希望恢复国权，收回洋人代办事权，但又顾虑重重，不得不考虑各方关系，最终让步于海关。这也表明，此时的海关仍足以影响，乃至控制中国政府。