政府与社会共治推进社会治理创新

张宗贺

（上海交通大学国际与公共事务学院，上海200030）

党的十九大报告再次指出，今后在社会治理过程中要注重体制创新，不断推进国家治理体系和治理能力现代化。社会治理再次上升到国家治理层面，被赋予了更高的要求：着重强调要深入结合国情进行分析，遵循时代特征和治理规律，确保有序治理。这对于我国社会治理的水平提高和模式创新具有理论和实践的双重意义。在我国，社会治理的提出主要建立在“加强和创新社会管理”的基础上，主要是为了体现我国由传统的社会管理到现代的社会治理转变的过程。社会治理是以实现和维护群众权利为核心，以发挥多元治理主体的作用为目的，有效治理国家社会问题的过程［1］。目前我国的社会治理过程仍存在一定的随机性和不确定性，往往容易使社会治理边缘化［2］。

当前创新社会治理体制的基本原则是共建共享，特别倡导治理的多方参与，以共建为基础，促进社会各方通过沟通合作的方式来处理复杂的社会问题，进而更快地解决问题，回应社会。共治不是一个自上而下的管理过程，而是多元主体间进行相互交谈、沟通合作，最后采取共同决策的过程。共同治理主要是通过彼此间的对话找到不同主体间存在的分歧，通过协商洽谈最后达成合作共识，共同解决问题的行动。而目前我国的社会治理依然是政府主导，这仍是由政府掌控下的多元主体参与的协同模式，并没有做到真正意义上的共同治理。因此，本文将从目前现代化进程中的社会治理的现实需求分析入手，探讨社会治理当前发展的现状和特点，进而根据我国的实际情况提出政府与社会共治的路径选择。

一、现代化进程中社会治理的现实需求

目前我国社会治理的关键是要建立一套有效的社会治理体制，来确保社会的和谐有序发展。当前面临着各种体制、制度、资源等各个方面的问题，利益主体之间结构调整问题也日益突出，由此建立在法治基础上的多元主体共同治理已成为深化改革的必然要求。改革开放与发展市场经济打破了国家统揽一切事务的格局，由此促使了国家体系外的独立市场体系不断发展起来，与此同时为了平衡国家体系与市场体系的共同发展，在它们中间诞生了一个日趋独立、不断发展壮大的社会组织体系。一方面，由于我国的传统观念和特殊的固化理念的存在，国家与市场和社会两大体系之间的界限还不是非常清晰；另一方面，社会组织体系因外部制度和环境而不断完善，其独立性和功能日益得以发挥。我国政府改革不断向纵深方向发展，由此政府的职能转变和简政放权成为深化改革的迫切需要。政府自身的改革，使得市场和社会组织有了更多的发展环境和更有利的发展空间，市场已成为资源配置的决定性因素，这就意味着政府要转变职能，有效放权，减少外部干预，采取合理有效的方式消除市场经济运行所带来的各种“外部效应”。

对于社会组织而言，无论是数量、结构、制度构建等各个方面的发展都呈现出积极的发展景象，不同社会组织之间的网络体系和相关构架也基本成型。在国家和社会治理过程中社会组织的积极参与、社会力量的不断增加，对国家治理过程的推进起到了关键作用。因此，在我国转型期和积极变革背景下，政府、市场和社会三大主体的不断发展使得一元治理模式已不能满足当下我国社会发展的需要，由此以政府、市场与社会组成的多元主体共治的模式将为我国的治理提供更为有效的发展路径。社会治理中所提倡的多元主体共治主要是提倡多元主体的共同参与，也说明了我国今后改革和发展的归宿将是政府与社会共同治理的新格局。

二、社会治理的现实误区

美国公共治理专家理查德·C.博克斯认为：“如果说19世纪至20世纪之交的改革家们倡导建立最大限度的中央控制和高效率的组织结构的话，那么21世纪的改革家们则将今天的创新视为是一个创建以公民为中心的社会治理结构的复兴实验过程。”［3］我国社会治理体制的一个根本性缺陷就是政府一家独大，市场和社会的力量过于薄弱，甚至缺乏。这就导致了我国社会治理的行政集权化。过度行政化对社会治理带来了很多不便，阻碍了社会资源配置模式的多样化发展，导致了整个社会发展的低效化，而且在社会冲突中很容易就把政府置于矛盾的焦点地位。

（一）治理主体缺失：社会组织的作用发挥不足

目前我国的社会组织依然要依靠政府来发挥作用，对于内部的人员编制和管理依然由政府在干预，没有严格意义上独立自主运作，难以有效地发挥各项社会职能。这样它们就很难与政府职能部门进行有效的区分。我国的社会组织体制机制还不够健全，制度体系也不完善，各方面职能的划分都不是那么明确，在作用和效果上还存在一定的欠缺。现在虽然对于社会组织的宣传和推广在一定程度上发挥了一定作用，社会组织的参与也填补了一些政府职能的空缺的问题，但是这些行动对于争取民主权利并没有发挥重要作用，这些社会组织也没有有效地履行组织义务。目前我国倡导政府向社会组织购买公共服务，但是对于此过程，社会组织也只能通过外包的形式来执行为人民服务的意愿，因为就本身而言社会组织是公益性组织，只能提供服务却不能实际出面去解决公众的现实问题，参与政府公共事务的能力有限。政府包办的事件依然很多，我国社会组织的发展仍处在初级阶段。

（二）治理结构失衡：“强政府，弱社会”

我国的社会治理仍然体现为以政府为主导的治理模式，市场管理和社会自治模式只是起到了辅助作用。由于没有行政权和主动权，社会自治显得非常薄弱，行政权威管制仍然占据主导地位。目前我国许多地方政府对社会组织和社会成员仍然习惯于采用自上而下的管理方式，习惯于布置任务、下达命令和政治动员，完全忽略了社会组织和公众在社会治理中的地位和作用。这样的社会治理理所当然就成了社会控制，一些领导人认为加强和创新社会管理就是要加强对社会进行管制，对待突发事件和社会冲突只会采用捂、瞒、压等方式来进行回避，草率地对社会冲突和社会分歧进行处理或规避。由此，社会治理也就呈现出了就事论事、事后弥补的特点，缺乏持久性、系统性和未雨绸缪的“预防型”思维［4］。社会治理结构失衡，将会导致由政府、企事业单位、社会组织和公民个人等主体构成的社会治理网络的服务能力减弱，社会治理不能充分发挥制度导向和规范作用，更不能把全社会的资源和力量集聚成为社会共治的合力。

（三）治理理念的固化：“强管理，弱服务”

目前我国的社会治理依然没有完全脱离社会化管理的层面来实现。对于社会治理新的内涵和要求还不能清晰地把握，还不能从根本上将自下而上、横向交流的柔性工作思路有效地转移到社会治理上来，还没有树立起系统化体系和协商合作、多元主体共同治理的工作理念。在实际工作中，政府部门承担的管理和服务工作依然过多、过重，政府部门的职能转变还没有完全到位，服务型政府还没有完全建成。同时，其他主体的地位不够牢固，作用不能较好地发挥，没有达到完美地承接政府转移的职能和服务的状况，因此，还不能满足社区居民对多元化、多层次的综合性服务需求的期待，这对社会建设造成了巨大的消极影响。

（四）治理方式单一：“强行政，弱法治”

社会治理的方式和手段需要从单一化向多样化转变。由于我国原来一直是政府管理的模式，行政权力比较突出，处理事情经常以权压人。行政权力的突出导致了“以言代法、以权压法、徇私枉法”等违法行为屡见不鲜。公民的合法权益受到了侵害，公民的社会不公平感不断加剧，在社会不满和社会抗争等现象出现的同时社会矛盾和社会风险也就随之而来。当出现权利受损和利益表达受挫时，很多社会组织和社会成员依法维权的意识不强，遇到事情不但不能从根本上去解决，而且缺乏一定的清晰判断和化解矛盾、维护稳定的能力，只会选择采取违法上访、聚众闹事等非理性方式不断扩大社会影响。这样导致的结果不仅不能解决矛盾冲突，反而会导致矛盾恶化、秩序混乱，进而出现纠纷解决中的社会失范［5］。

（五）治理绩效差：民生改善、社会不满

社会治理的目的就是要从根本上进行治理，以“公民本位”作为根本出发点，为了不断完善社会建设、提升社会福利和保障水平将改善民生作为基本有效条件，不断增强群众的安全感和幸福感。但目前一些地方政府没有认识到社会治理的本质，不知道什么是治理的根本，依然将社会治理局限于社会治安综合治理的狭隘范畴。虽然社会看似治理得井井有条，但是只是解决表面现象，并没有从根本上使问题得到解决，这只会使问题不断滋生，因此才会出现明明处理很多问题却看不出社会治理的根本性变化的困惑。这从侧面反映了社会建设严重滞后和公共服务供给不足所引发的各种深层次社会问题，如出现了收入不均、分配不匀、贫富差距严重、社会不公平感突出等。这也恰好证实了治理上的本末倒置引起了各种社会不满，从而使得治理效果不明显。

三、路径选择：政府与社会共治

所谓共治，主要是指在社会治理过程中，充分发挥政府、社会各种组织的优势，使它们形成合力，共同治理社会公共事务。张康之认为我国目前的社会治理必须突破以政府为主体的治理模式，提倡公众参与、多元治理主体并存的治理模式，这种新型的“公众参与，多元治理”的治理模式即是合作治理。合作治理不再存在任何以政府为主导的中心主义取向，在拒绝了政府统治型集权主义的同时也反对了旨在稀释集权的民主参与型的政府中心主义取向［6］。合作治理主要是在与政府平等合作的基础上把社会自我治理这一新兴现象融入进来加以考察。总体来说，合作治理利用平等主体的自愿行为突破了公众参与政府过程的中心主义结构，在行为模式上成功超越了政府过程的公众参与治理［7］。全钟燮也认为在有效推进社会治理的过程中出现了一个明显的趋势：“为了在制定政策和解决问题的过程中有效体现公民和组织的多样性价值以及强化公共项目实施的效果，在治理上力求积极地促成公众、私营组织和非政府组织间的共同合作关系。”［8］由此我们认为政府与社会共治的发展路径应表现为以下五个方面。

（一）理念转变：从“政府本位”到“社会本位”

社会治理是党的十八届三中全会提出的新的改革理念，其内涵和实践要求与社会管理有本质上的区别，因此社会治理迫切需要以全新的理念来统领今后的基层公共事务治理和公共服务工作。克罗齐耶指出：“官僚主义在任何一个社会，无论这个社会是富有还是贫穷都不可能用来解决新工作问题或提供新工作机会。人在这个问题上能够做到的最大限度也就是给失业者更多的经济补贴和社会救助，但是行政管理的盲目性使无法对那些潜在的诸多需求做出严肃认真的回应。”［9］由此可以看出，对于社会中的绝大多数问题，要想达到理想的解决效果，都需要通过调动社会自身的能动力和挖掘社会中所蕴含的各种潜力，这就意味着政府不应再独揽大权而应当将权力下放，不应再直接运用行政手段去解决各种社会问题，而是需要从根本上认清各种社会问题的存在，在适当的时候理顺思路，对这些社会问题采取引导的方式，积极调动社会各方力量去加以解决。

社会治理是一个系统运作的过程，它需要政府、企事业单位、社会组织、公民个人扮演不同的角色、发挥不同的作用、承担不同的责任，形成良好的合作互动关系，通过良性互动来有效地实现社会公共利益最大化。合作治理与参与治理在治理机制和治理过程中都存在着本质上的不同。这种不同主要体现为：参与治理属于民主建构的范畴，体现了它具有主导性，决定了治理过程是由一个主体来主导，而其他各方则只是扮演着辅助的角色参与其中；合作治理则要求治理主体“基于特定的互惠性目标”，体现出它的自由平等，并在自主、平等的基础上开展合作，因而是一种真正的共同治理［10］。转变理念是合作共治的基石，因此，首先要明确政府与公民社会关系的定位，有效完成由“政府本位”向“社会本位”理念的转变。其次，树立在社会治理中政府以服务为导向的思想理念，主动承担社会治理职责、主动提供服务，有效完成“管理型政府”向“服务型政府”转变。再次，合作共治必须坚持以公共服务为基础和前提条件，将“服务”深入打造成合作治理的关键要素。最后，促进公民社会积极有效地向独立自主的方向发展。

（二）遵循创新的基本原则：在服务中实现管理

政府工作人员要想真正做好管理，必须先俯身为群众做好服务，转变治理理念，有效地避免群众与政府产生对立和矛盾。社会治理的前提就是以服务为中心的理念，构建强调“公民本位、权利本位、社会本位”的服务型政府，合理地通过有效路径来维护广大人民群众的利益，加强社会发展动力，进而确保市场竞争的合理有效、稳步推进，最终实现人民安居乐业、社会安定有序。服务绝不是趋于表面的一种形式化存在，而是一种一切为了群众的态度和责任的合理化运作。习近平指出：“推进任何一项重大改革，都要站在人民立场上把握和处理好涉及改革的重大问题，都要从人民利益出发谋划改革思路、制定改革举措。”［11］同时政府需要统筹和协调社会各方面的规划和运行，有效地从微观管理向宏观管理进行转变，稳步提升社会化引导和公共服务执行效率的水平。管理只是一种形式，服务才是目的，如果管理能通过服务加以实现，那么管理就不会显得生硬和冰冷，而是充满热情的体贴和关怀，这样的管理才是公众所需要的。

（三）明确社会治理的关键：制度建设

社会治理是一项长期的系统工程，需要建立健全的政策制度。政策和制度的制定是社会治理的前提，制度的建设对于社会治理创新的推进和成功也有着重要的现实意义。首先，建设社会治理主体制度。在提倡合作治理的这个大环境下，治理模式已不再是以往的以政府为治理主体，而是在社会组织、私营机构出现的基础上促使它们行使正当的权利获得法律或公共的认可，不断接替政府成为不同层面上的治理主体。治理主体多元化的趋势要求实现社会的“多主体治理”，《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》明确提出要“加强党委领导，发挥政府带头作用，鼓励和支持社会各方面参与合作，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”［12］。其次，构建有效的公开制度。社会治理是一个互动和协调相辅相成的过程，它需要一个动力持续的合作体系。为了有效防止不同治理主体的权力（利）滥用，在治理过程中建立监督机制，合理地将善治理念中的透明性要素贯彻到治理中来，将制度公正、信息公开作为社会治理的核心程序。再次，社会协商制度的建设。社会协商制度是一种依法有效的社会对话和协商的机制。它的建立能有效促使利益诉求表达畅通、协商对话越来越被重视、利益之争以正常化的方式得以顺利解决等。

（四）建立社会治理的基础：保障和改善民生

有效的民生保障是推进社会治理过程的前提和基础。民生问题历来都是人民群众最关心的现实利益问题，经验表明，民生问题必须在党和国家的领导下，通过社会事业的不断改革与创新予以解决，仅仅依附于社会和经济的发展对民生问题进行改善是难以奏效的［13］。民生改善的关键点应放在政府职能的有效转变和职能的正确定位上，不断强化政府在公共服务供给过程中的责任。加快转变政府职能就是简政放权，让政府充分认识到自己所处的地位，快速从不适合直接参与的领域中退出来，把主要精力转向公共服务。同时，政府应该更多地参与宏观管理，减少对微观事务的管理，进一步加快事业单位的分类改革。重点发挥社会组织及以公益服务为主的单位的作用，使其成为提供公共服务的主要力量。

民生问题是关乎人的生存与发展的基本问题，民生问题不以人的意志为转移的客观存在性决定了人类必须正视民生问题并不遗余力地解决好民生问题［14］。民生问题不仅仅是社会问题，还是中国治理变革过程中普遍存在的、事关每个人利益的重大问题，解决不好民生问题对社会的治理和社会发展来说是一个很大的阻力。

（五）加强社会治理的法治权威和依法监管

依法治理是治理进行中保证有序化的重要标杆，是有效体现社会治理能力现代化的重要指标。社会治理过程中的利益表达和关系调整都必须严格遵循法律、法定职权和法定程序。卢曼指出：“人类的集体生活的根源都是由法律直接或间接塑造的。法律就是社会情形中一个事实依据，是保障整个治理过程的基础。社会上的任何领域和关系网都是在基于法律稳定的社会秩序上进行的。”［15］就如俞可平教授所言,法治是治理的基本要求，善治是完全建立在健全的法制基础之上的［16］。在社会治理领域内，要想充分做到有效治理，就必须基于法制这一前提，以法治建设为根本。依法监管作为社会治理的重要部分，主要体现为用制度对人、事、权的监督管理，“将权力关在笼子里”。社会治理在协调各种社会关系、分配社会资源、化解社会矛盾过程中，一定要充分遵循“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的基本原则。有效运用法律调控手段，既要合法化运行，又要合情合理，把政府职责和公民权利与义务也用法律框架加以固定，不仅能正确引导各种社会力量来解决问题，还能稳步推进社会治理发展的有序运行。如果不能运用法治的思维方式来处理问题和解决矛盾，治理将变得无章可循，导致专横、专制现象的普遍发生，同时也会出现无政府主义，由此社会治理将无法进行，更不可能形成和谐有序的社会，治理也就失去了其应有的价值和意义。

四、结论

国家“十三五”规划明确指出，要加强和创新社会治理，建立共建共享的社会治理新格局。在此基础上，党的十九大着重强调了社会治理要进行有效“共治”，更加充分地体现了治理的核心思想和最终目标。创新社会治理更是党的十八大以来以习近平同志为核心的党中央对社会建设作出的重要决策。积极调动政府和各类社会组织的积极性是实现合作治理的必要基础，它将有助于解决我国出现的复杂矛盾和特殊问题，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。今后，我们要在借鉴西方国家经验的同时，基于我国国情及现实背景发展有效的合作治理，积极推进我国创新社会治理方式的实践及公共行政领域的长远发展。