现阶段土地利用规划所面临的挑战和应对策略分析

【摘 要】 土地是人类生存和发展的基础， 是经济活动最重要的生产要素。合理利用土地资源， 促进环境保护， 将为我国实现科学发展提供有力的保证; 合理利用土地资源关系到生态系统的平衡和稳定， 关系人类基本需求的供给保障， 是实现可持续发展的基本途径。完善的土地利用规划体系是合理利用土地、科学管理土地的基础。

【关键词】 土地利用规划 土地用途管制 规划评估

一、我国现行土地利用规划体系

我国现行土地利用规划体系的结构我国目前的土地利用规划主要分为总体规划、详细规划和专项规划三个层次， 其中总体规划分为全国一省一地区一县一乡五级， 详细规划有耕地规划、交通用地规划、水利工程用地规划、城镇用地规划等， 专项规划有基本农田保护区规划、土地开发复垦规划、土地整治规划和土地整理规划等。总体规划对详细规划、专项规划进行控制， 各规划之间形成了一种相互联系相互制约的关系， 从而构成了土地利用规划体系。

二、土地利用规划中的缺陷

（一）规划的法律依据

土地利用总体规划立足解决有限的土地资源供给与日益增长的土地需求之间的矛盾，是落实土地宏观调控和土地用途管制、规划城乡建设的重要依据，实行最严格土地管理制度的一项基本手段。为落实科学发展观，目前国家对土地利用总体规划又提出更高的要求。

从完整的土地规划法律体系看：目前，一是缺乏统领土地规划工作全局的、效力较高的主干法律，《土地规划法》;二是土地规划法律体系不完善，缺乏配套的法律法规;三是编制的《土地总体利用规划》只是一段时期内具有法律效力的政府文件，法律地位不高，规划的严肃性、权威性得不到维护。因此，土地规划作为统筹城乡发展的重要平台，必须有相应的法律保障作支撑，土地规划的层次体系与法律效力需要通过立法进行明确。

（二）新增型建设用地指标分配

在土地利用规划中最关键的技术之一是确定各地新增建设用地指标。在国家不断加强耕地保护，保证国家粮食安全的大背景下，如何优化利用、合理分配有限的建设用地指标，发挥现有建设用地的最大效益，保障社会经济又好又快发展，统筹区域发展成为当前中国土地利用总体规划修编的重要任务。市场经济条件下，土地利用规划中存在多种不确定性和非理性因素，规划是一种动态、协调的思想，在保一定刚性的前提下，具有适度弹性。从动态规划的视角看，建设用地指标的区域分配是预先的安排，社会经济发展的不可预见性导致土地利用的变异性增加，使得不同区域土地利用的比较优势发生改变，原先确定的建设用地指标分配方案在实践中有可能脱离实际，因而，建设用地指标的区域分配中也应当考虑引入“动态”的思想。

三、我国土地利用规划的对策、建议

（一）对土地用途进行弹性管制

国家及相关主体依据不同的土地状况，采用不同强度的规划策略。基于用途管制方面的土地规划可采取以美国为代表的三种措施： 第一种是趋势性规划， 在市场活跃时期或者市场活跃地区，城市的空间结构和城市的资源更新由市场主导，土地开发规划由开发者和土地所有人决定，在此类规划中，政府的行为只承担引导作用。第二种是杠杆式规划，在具有开发潜力的地方、或者土地市场状态混沌不清需要政府推动的时期，政府可采用合作式规划的方式，联合开发商、金融公司、不动产公司、金融机构等市场主体的意愿做出综合的土地利用规划，通过适度的规划干预，激活土地的开发市 场。第三种是私人管理式规划，在土地市场萧条或者处于衰退时期，政府采用积极的规划策略， 主动介入市场，给予规划实施的资金、行政支持、行政建议。

（二）完善土地规划法律制度

通过具有强制性效力的法律、法规来规范土地规划是国际上通行的、基本的做法。在西方国家，土地规划方面都有比较完善的法律法规，形成一套比较完善的法律体系，保证了土地规划的顺利进行。规划就是法律，规划的编制、审批和实施都需要按法律进行。在规划编制过程中，普遍实行公众参与，土地开发利用过程中，实行严格的规划许可。经济全球化的重要特征之一就是法制的社会化，中国社会主义市场经济体制发展到今天，借鉴国外成功经验，规划的编制、实施和管理更需要由行政向法治化的过程转变。

具体对中国说来，可以归纳总结为以下5点：

一是优先农地保护。明确土地利用的首要任务是保护和合理利用农用地，严格控制非农建设占用耕地，严格落实补充耕地的法定义务，加强基本农田保护和建设，提高农用地綜合利用效益。

二节约集约用地。在保障社会经济发展必要用地的前提下，严格控制新增建设用地规模，引导城镇用地内部结构调整，加强农村宅基地管理，提高基础设施用地效率，重点加强对城乡建设用地扩展边界的控制。

三协调土地利用和生态建设。加强生态廊道、河湖水系、天然林、天然草场等基础性生态用地保护，严控水土流失和土地污染，强化土地生态环境整治，因地制宜改善土地生态环境。

（三）完善规划评估制度

规划评估是指规划实施期间，间隔一定期限，以规划目标为主要参照，运用有关评价方法，规划实施情形进行定期跟踪、监测，分析规划对经济社会发展、环境变化等产生的影响及取得的成效，评估现行规划的合理性与现势性，对存在问题提出意见和建议，就规划是否需要修改或修编提出评估结论及相应解决方案。

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作者简介：张雯（1993-），女，汉族，山西吕梁人，山西财经大学硕士研究生，研究方向：房地产开发与经营