土地利用规划环境影响评价问题研究

李兆飞

摘 要：如何充分利用环境影响评价制度提高对工程建设的选址要求，减少工程建设的光污染、噪声污染、固体废弃物污染等问题，成为各界环保人士关注的焦点。从土地利用规划环境影响评价的相关概念出发，着重阐述了土地利用规划环境影响评价制度的现实意义，并对其未来发展作了展望。

关键词：土地利用规划；环境影响评价；环境保护；生态功能

中图分类号：X820.3 文献标识码：A DOI：10.15913/j.cnki.kjycx.2016.16.031

我国环境影响评价制度（以下简称“环评制度”）最早是由1979年《环境保护法（试行）》提出的。这部法律规定了各种建设活动在开工之前，由相关部门对建设项目的选址、设计，建设过程的施工步骤，建成投产使用后可能造成的环境污染进行调查和评定，经审批合格之后才能开始工程建设。环评制度包含多个种类，既有大型工厂的选址设计，又有基建路桥的污染测评，本文所涉及的土地利用规划环境影响评价（以下简称“土地规划环评”）也囊括在其中。

1 土地规划环评的相关概念

土地规划环评是有关环保部门对土地规划方案进行的事前和事后环境污染评价分析预测，通过建立科学、合理的数学模型，广泛地采集数据，从生态保护方面提出最佳的规划方案，减少甚至消除方案实施后可能对环境造成的不利影响。这是一种在规划层次协调经济发展与环境保护之间关系的手段，通过土地利用的宏观结构调整，使得区域自然环境和生态系统的保护工作更有效地进行。我国虽然早就建立起了环境影响评价制度，但制度内各个具体方向的环评工作细则仍然没有制订，只有笼统的原则供参考。这种状况使得当前我国土地规划和环境保护的需要与相关法律细则呈现空白之间的矛盾更加激烈。

2 土地规划环评的现实意义

2.1 国内外土地规划环评的发展

土地规划环评制度最早由美国提出。美国在1969年通过“国家环境政策法案”，正式建立战略环境影响评价体系，并论述了政策、规划和管理方面对环境发展进行整合的要求。随后，越来越多的国家注意到自身经济发展过程中的环境保护问题，并将战略环境影响评价体系引入环境立法方面：荷兰于1989年修改了《国家环境政策规划》，要求对废弃物管理、饮水供应、能源电力、土地规划等多个方面进行环境影响的评价。这一制度的引入有效遏制了因城市化快速发展带来的各种环境问题，对荷兰的环境治理起到了重要作用。加拿大于1999年颁布了《政策、规划和计划建议的环境评价内阁指令》，要求国内所有提交内阁或者各部部长的建设方案，如果对环境可能产生重大影响，则必须进行环境影响评价。

我国的土地规划环评制度到目前仍然没有建立，虽然1979年《中华人民共和国环境保护法》制定了环评制度，但其仅限于扩建、改建的工程，适用范围十分有限。在环评制度建立至今的30多年间，我国颁布并实施了一系列配套的规范性文件，完善了环评制度的具体内容和体系方法，但其基本内容仍是针对环境污染方面，对于土地利用的整体规划则没有涉及。

2.2 土地规划环评建立的必要性

当前，我国的环境问题比较严重，环境污染和生态破坏程度令人担忧。据国家环保总局发布的《全国生态环境保护十五计划》显示，我国目前环境问题最突出的就是土地问题，具体体现在水土流失、土地荒漠化、草场“三化”、湿地破坏严重、耕地面积减少、质量退化等方面，土地问题正成为我国环境保护工作中最突出的问题。这一方面是因为我国经济发展水平不高，经济的提升是以巨额资源堆积起来的，没有合理、充分利用土地资源；另一方面则是因为土地的利用没有相应的规章制度予以规定，各个地方政府在以经济利益为首要目标的前提下，完全不重视对土地的长期规划，乱伐滥垦现象严重。只有出台对土地开发利用的规划方案和制度，才能解决当前形势最为严峻的土地问题。

3 土地规划环评的优势

3.1 调整经济结构，提高规划的科学性

土地规划是市场经济发展到一定程度所必须面临的问题。在过去我国经济水平较低的情况下，土地的利用没有成为主要矛盾，丰富的资源可以撑起国家经济的发展。但随着市场经济化水平越来越高，社会经济发展对用地的需要也越来越严苛，现有的土地利用设计满足不了经济发展的需要，急需进行结构调整，优化经济结构和土地利用的匹配程度。为此，必须加深对土地生态功能的认识，理解土地利用与生态环境、经济发展之间的关系，从而提高土地利用的有效性。

3.2 发掘土地价值，协调其各项基本功能

土地的使用价值不仅体现在经济层面，更体现在在生态、生活等方面。土地作为物质资料和人类生产活动的载体，其具有的功能包括经济、政治、和文化等方方面面，因此，对土地的利用不能仅仅局限于其经济价值，更要考虑到土地的生态价值，同时，土地规划环评的引入在资源配置上也有着重要作用：过去开展的项目建设环评只考虑单个项目的影响评价，不能从源头上认识土地利用可能导致的生态问题，而土地规划环评正好能弥补这一缺陷。

4 土地规划环评的体系构建

4.1 指标体系的指导原则

不同行政级别确立的土地利用总体规划应当不同，省级以上的规划应以纲领性为主，结合自身省份的突出优势，制定战略性和指导性的长期规划。土地规划环评的重点是考察土地利用情况或者建设工程对生态、环境和资源的影响程度，其趋势的反映是长期的、持续的，因此需要对土地近几年的使用状况数据进行综合考量。在所有的影响因素中，鉴于目前我国快速的城市化与工业化进程，建设用地的规划应当被列为重点，具体应坚持以下几个原则：①坚持科学性原则。指标数据的选取应当适当并且具有代表性，能准确反映所评价的区域环境内土地使用的变化情况以及环境的基础数据。②坚持可操作性原则。指标体系的建立应当具有极强的操作性，体系内各项数据的获取都能从现有资料中搜集，体系的运转应当灵活、方便。③坚持动态性原则。土地利用规划是一个动态的发展过程，指标体系反映出的规划特点应当是浮动的，各项基本指标都能与时间、空间相对应，具有一定的敏感度。④坚持综合性原则。土地利用规划是一个综合性、系统性的指标体系，包含多种影响因子，各项数据应当综合考虑。

4.2 指标体系的评价方法

当前，对于土地规划环评的指标体系判断方法通常有专家判断法、叠图法、地理信息系统和遥感技术模型法、生态服务价值法等多种。不同方法适用的阶段也有所差异——在指标体系筛选过程中，专家判断法、对比分析法等需要人力进行识别归类的方法更有优势。在环境影响评价的预测分析方面，地理信息系统和遥感技术模型法有助于有效还原区域环境的实景及预测区域环境的发展方向。在具体使用方法方面，生态系统服务功能价值法是值得推荐使用的方法之一。该方法的理论基础是生态系统服务功能价值，通过土地利用规划的结构调整，模拟土地利用规划方案的实施状况以及实施前后的生态系统的总价值的变化，反映出土地利用规划对区域环境的影响和实施效果。

在工业化和城市化进程越来越快的时代，环境保护的压力与经济发展速度一样飞速上涨，有限的土地资源不能满足粗放式的经济增长模式。只有不断完善土地规划方案，平衡区域环境内各项影响因素，综合考虑经济、政治、文化、生态等多方面的影响，才能真正做到优化经济结构。为了实现这一目标，就必须在我国的环评制度上制订更加详细的土地利用规划环境影响评价制度，并针对重点领域，制订详细的评价体系。这样才能使我国的环境影响评价制度更加完善，切实发挥环评制度对生态环境的保护作用，实现绿色经济的发展目标。

参考文献

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〔编辑：刘晓芳〕