我国转移支付制度发展历程

【摘 要】 转移支付制度是现代财政体制中处理政府间财政关系最为规范的制度模式，自分税制改革后建立的中央—省的财政转移支付制度最直接的目标是缩小和消除地区间的财力差異，以实现地区间财力的均衡。转移支付制度经历了萌芽，确立、发展、规范四个阶段，在不断完善的过程中，促进了地区间公共服务均等化。本文对转移支付制度作初步介绍。

【关键词】 转移支付制度 分税制 均等化

转移支付制度是现代财政体制中处理政府间财政关系最为规范的制度模式，自分税制改革后建立的中央—省的财政转移支付制度最直接的目标是缩小和消除地区间的财力差异，以实现地区间财力的均衡。为更好了解转移支付，我们对转移支付制度作初步介绍。

一、转移支付制度的萌芽

在1994年实行分税制体制改革前，我国做了大量的财政转移支付的工作。建国前三十年是以中央集权为主，以中央政府进行统一领导的分级管理制度，基本上是由中央对财力进行统一分配，对于收入大于支出的省份，对中央上解收入，对于收入小于支出的省份，由中央进行补助。此时的转移支付实际上是一种单一补助的模式。改革开放后的转移支付制度主要以地方分权为主，但是，此时的转移支付体制存在明显的缺陷，地方政府自主权加大，导致地方保护主义盛行，不利于全国统一大市场的形成。而转移支付方式复杂，不利于地方预算，致使出现预算软约束，容易滋生腐败。

二、转移支付制度的确立

1994年实行分税制体制改革后才从西方引进了转移支付的概念。中国目前的政府间财政体制基本框架始于 1994 年的分税制改革，为缓解财政集权对地方财政造成的压力，同时调整地区间财力差距，促进公共服务均等化，中央以 1993 年地方财政收入为基础，建立了相应的转移支付制度。我国中央财政是从1995年开始正式实施过渡期转移支付办法。

目前，在分税制改革后我国的转移支付体制的均等化作用并没有得到充分发挥，这也是分税之后财政体制面临的主要问题。这是因为，在分税制改革时期，为了顺利推行改革，中央对地方仍然保留了原有的地方给中央的上解部分和中央对地方的补助，这样就保护了地方的既得利益。而对于具体的数额，则釆用“1：0.3”的基数返还法，这种基数返还的转移支付，致使富裕的地方越来越富裕，贫困的地方越来越贫困，加大了地方收入差距。从实质上来看，这种转移支付并没有从根本上改变原有财力分配格局。再加上，专项转移支付程序不规范、不透明，转移支付实际效果与其目标相差甚远。

三、转移支付制度的发展

2002、 2003 年所得税央地分享后转移支付的井喷式增长。这一阶段之后中央相继增加税费改革转移支付、资源枯竭城市转移支付等多种一般性转移支付，2008 年大规模财政刺激计划后专项转移支付也大幅度增加。

2009年起，进一步规范财政转移支付制度。将中央对地方的转移支付，简化为一般性转移支付、专项转移支付两类。一般性转移支付，主要是中央对地方的财力补助，不指定用途，地方可自主安排支出;而专项转移支付，主要服务于中央的特定政策目标，地方政府应当按照中央政府规定的用途使用资金。为缩小地区间财力差距，逐步实现基本公共服务均等化，中央财政设立均衡性转移支付，包含在一般性转移支付中，不规定具体用途，由接受补助的省级政府根据本地实际情况统筹安排。

四、转移支付制度的规范

2014年，为了全面贯彻落实党的十八大和十八届二中、三中、四中全会精神，按照党中央、国务院的决策部署和新修订的预算法有关规定，发表了《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》（国发〔2014〕71号）围绕建立现代财政制度，以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标，以一般性转移支付为主体，完善一般性转移支付增长机制，清理、整合、规范专项转移支付，严肃财经纪律，加强转移支付管理，充分发挥中央和地方两个积极性，促进经济社会持续健康发展。合理划分中央和地方事权与支出责任，逐步推进转移支付制度改革，形成以均衡地区间基本财力、由地方政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体，一般性转移支付和专项转移支付相结合的转移支付制度。

按照党中央、国务院决策部署和全国人大有关要求，财政部会同各地区、各部门，认真贯彻落实预算法规定，坚持以问题为导向，大力推进转移支付制度改革，取得了阶段性成效，转移支付管理的规范性、科学性、有效性和透明度明显提高。2016年中央对地方转移支付规模达到5.29万亿元，其中一般性转移支付3.2万亿元，专项转移支付2.09万亿元，有力地推进了基本公共服务均等化、促进了区域协调发展、保障了各项民生政策的顺利落实。

五、小结

但我国转移支付仍存在一些问题，其区域间财力均等化效应仍有待提升，需要政府进一步深化转移支付制度改革。深化转移支付制度改革还迫切需要加快政府职能转变和深化财政体制改革。要进一步深化“放管服”改革，理顺政府和市场、政府与社会的关系，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用 ;要加快推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革，理顺中央与地方之间的关系，充分调动中央和地方两个积极性 ;要在保持中央和地方财力格局总体稳定的前提下，加快地方税体系建设，进一步推进中央和地方收入划分改革，从根本上为深化转移支付改革奠定基础和创造条件。

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作者简介：高瑞（1992—），女，山西太原人，山西财经大学2016（财政学）学术硕士研究生，研究方向：财政理论研究