新疆小微企业间接融资法律问题探析*

刘 洁 赵 俐

小微企业的快速发展对各国增加就业、维护社会稳定、促进经济增长和科技进步都起着举足轻重的作用。长期以来，较大的融资缺口是阻碍小微企业发展的心头大患，如何从根本上突破或者缓解小微企业融资瓶颈，进而促进其健康、快速发展是学术界一直热议的话题。国家干预手段学理上分为经济手段、行政手段和法律手段，法律手段是最主要的干预手段，经济法为国家宏观经济运行、市场规制提供了合法性基础。新疆是“一带一路”倡议向西开放的重要门户，新疆小微企业的发展对实现“一带一路”倡议发挥着不可忽视的作用。然而，新疆小微企业长期处于融资难的困境，已经不是市场自身调节作用所能解决的，融资难究其根本是市场失灵的外在表现。为帮助小微企业摆脱融资困境，新疆相继出台了众多促进小微企业发展的政策法规，小微企业融资难问题虽有所缓解，但是南北疆小微企业融资存在明显的差异性，银行等金融机构的“惜贷心理”并未主动消除。在经济法中，调制主体的调制行为无不与政府有关，实现有效调制、以社会利益为本位、确保经济安全都是经济法赋予国家、政府的职责与职权。因此，市场失灵造成的新疆小微企业融资缺口必须通过自治区人民政府干预来矫正，系统分析新疆小微企业融资困境的内外因，以期自治区人民政府的干预行为能对症下药。

一、新疆小微企业间接融资概况

(一)小微企业内涵及界定标准

小微企业是小型企业、微型企业、家庭作坊式企业、个体工商户的统称，是由经济学家郎咸平教授提出的。《中国企业管理百科全书》以 “劳动力、劳动手段或劳动对象在企业中集中程度较低，或者生产、交易数量规模较小的企业”作为小微企业的概念。①

《中华人民共和国中小企业促进法》颁布后，我国以定量的方法将企业划分为大型、中型、小型企业；2011年6月，国家工信部、国家统计局、国家发改委和财政部研究制定并出台《中小企业划型标准规定》，其中将中小企业进行细化，并将微型企业单列为企业类型的一种。至此，我国的企业类型得以完善，且与国际上各国通行的大型、中型、小型和微型企业的分类接轨。小型、微型企业根据行业的不同，以资本总额、营业收入、从业人数等三个指标划分小微企业。

(二)间接融资的内涵及方式

1.间接融资的概念

间接融资是相对于直接融资而言的，又称间接金融，是指拥有暂时闲置货币资金的单位通过存款的形式，或者购买银行、信托、保险等金融机构发行的有价证券，将其暂时闲置的资金先行提供给这些金融中介机构，这些金融中介机构再以贷款、贴现等方式将资金提供给需求者，从而实现资金融通的过程。②资金的供求双方不直接见面，也不产生直接的债权债务关系，而是由金融中介机构以债权人和债务人的身份介入其中，实现资金余缺的调剂。

2.间接融资的方式

小微企业的融资渠道分为内源型融资和外源型融资两种。内源型融资，顾名思义，是通过小微企业自身权益资本、债务资本筹措资金。外源型融资是指企业通过一定方式向企业之外的其它经济主体筹集资金。外源型融资包括直接融资和间接融资方式。我国小微企业融资主要以间接融资为主，即政策性金融、商业银行金融、民间金融。随着技术的进步和生产规模的不断扩大，单纯依靠内源型融资已无法满足企业的资金需求，外源型融资已逐渐成为我国企业获得资金的重要方式。

3.新疆小微企业间接融资的整体情况

目前，新疆小微企业融资缺口呈现增大趋势，银行贷款融资本身又是一种商业行为，银企之间各自利益角度不同，使得银行将企业规模、可抵押物、盈利情况、产权归属等作为是否提供贷款的依据，而小微企业规模小、盈利能力有限、可抵押物不足、产权不明晰等问题造成小微企业与大中型企业贷款博弈时处于下风。银行考虑到交易成本、风险问题后对小微企业产生“惜借心理”③。2011～2016年五年间，新疆小微企业贷款余额从1020.23亿元增至1941.66亿元，五年间，金融机构各项贷款增长19.6%。虽然贷款余额总量上有所提升，但与全疆小微企业贷款需求相比相差甚远，90%的新疆小微企业面临银行融资难题，只有不足5%的新疆小微企业融资需求能够得到满足，间接融资难依然困扰着新疆小微企业。自治区银监局不断优化金融“一二三四五”工程3.0版，以围绕新疆社会稳定和长治久安总目标，打造“合规文化建设年”为中心、坚持核心区建设和“两手抓”、继续深化“三种精神”、防范化解“四类风险”、全面推进供给侧结构性改革，特别是推动实现小微企业“三个不低于”的目标。

二、新疆小微企业间接融资法律问题分析

(一)新疆小微企业内部问题

第一，新疆小微企业自身竞争力不足。基于新疆的地域分布及多民族聚居的现状，小微企业的发展呈现出“集群”、“分散”两种发展模式。“集群型”小微企业发展的特点是同一地区、同一行业、同一技术水平的小微企业的集合。此类集群模式属于典型的“羊群效应”，小微企业创新性不高、缺乏良好的经营策略、市场竞争力不强。“分散式”小微企业存在发展不平衡、不充分的弊端。此外，从产业分类看，新疆小微企业中属第三产业占90%；从行业看，新疆小微企业主要集中在批发、餐饮、酒店、旅游等行业。无论从新疆小微企业生产力还是专业化水平上来看，新疆小微企业自身规模、盈利水平都是作为银行等金融机构融资的考量因素。④两种模式下的新疆小微企业与大中型企业相比，存在明显的竞争劣势。首先，新疆小微企业经营模式老旧、设备陈旧、品牌意识不强、产品缺乏创新性、生产力低下、市场覆盖率低，且未形成适销的产业链。其次，新疆“集群型”小微企业生产、经营结构趋同。例如，新疆小微企业从事纺织行业的多数属于重复性建设，导致整个行业利润率低下。

第二，新疆小微企业失信行为。新疆小微企业失信行为主要表现在经营上的诚信缺失、企业文化建设的诚信缺失、融资行为的失信。特别是融资行为的失信，为了获得资金，新疆小微企业通过与上下游企业签订商业合同，将应收账款、应付账款作为融资工具引发了商业合同履行率低等诸多纠纷。此外，一些新疆小微企业将获取的资金挪作他用，或高额转贷，使银行等金融机构对新疆小微企业产生“惜贷”心理。由于诚信度不高，新疆小微企业合同履行率约50%，低于全国平均水平。新疆小微企业间互相拖欠资金，信用基础较差。新疆小微企业贷款履约率低，“跑路”现象严重，挫败了银行等金融机构提供资金的信心。此外，信息不对称对市场交易行为产生极大的影响，容易诱发“道德风险”、“逆向选择”等。

第三，新疆小微企业缺乏抵押担保物。新疆小微企业间接融资过程中，银行对抵押物为房产的认可度高于其他形式的抵押物。新疆小微企业通过动产抵押方式融资获得审批的概率几乎为零，缺乏有效的抵押、担保是新疆小微企业被银行拒之门外的主要原因。

(二)新疆小微企业间接融资外部环境问题

第一，配套实施办法缺位。随着市场经济的不断发展，我国相关法律修订后不断释放“红利”，为促进小微企业健康发展，我国于2017年9月1日通过的新修订的《中小企业促进法》，无论从融资政策、财税制度还是权益保障都比旧法更具现实性。自2006年起，自治区实施《中华人民共和国中小企业促进法》办法已十余年，在自治区制定的具体办法中过多的原则性条款，使得旧的中小企业促进法的实施困难重重。⑤目前，各省市区纷纷学习新促进法的法律条文，以便制定符合本省市区中小企业发展的实施细则，就新修订的中小企业促进法中政府采购部分而言，新疆小微企业的权益保障、政府担保融资等缺乏地方性立法保障，地方性立法未能与新修订的中小企业促进法相衔接。新疆是多民族聚居地区，制定促进新疆小微企业融资政策应当因地制宜，需要新疆各级人民政府对本地小微企业融资给予更多的支持，制定差异化的扶持政策。就新疆现行诸多促进中小企业发展的政策而言，不但在政策落实上缺乏事后的监督机制，而且在政策创新上也落后于其他省份。

第二，新疆小微企业融资服务平台及征信体系不健全。⑥一方面，平台地域局限性突出，新疆小微企业只能选择特定区域的金融机构、担保机构以实现自身资金需求。经营主体融资平台自身业务水平落后，与银行合作存在障碍，自身抵御风险能力弱，非但不能帮助新疆小微企业获得贷款，反而增加新疆小微企业融资的机会成本。另一方面，新疆信用法律制度不健全，新疆小微企业的信息采集与应用存在困境。新疆征信机构建设不足，从信息的登记、调查、评级来看，新疆本土征信机构数量少、规模小，未形成多元化的征信模式。新疆小微企业分散在各地区，缺乏整合新疆小微企业信息的数据库。

第三，地方政府金融监管及风险补偿机制不足。近年来，在经济下行压力下，新疆法人银行不良贷款率呈现上升趋势，特别是村镇银行不良贷款增幅居首位，由于目前不良贷款处置手段单一，市场化运作手段滞后，逐年积累的大额不良贷款严重遏制了新疆法人银行的发展。通过对新疆法人银行的调查发现，新疆小微企业抵押资产存在变现难、流程繁琐、变现费用高等难题。根据新疆法人银行抵债资产的现状来看，很少有银行能在期限内处理完抵债资产。⑦银行面临过重的金融风险、交易成本，缺乏为新疆小微企业贷款融资服务的内生动力，政府风险补偿机制缺乏可操作性，导致银行不良贷款率并未降低。

三、自治区人民政府干预解决新疆小微企业融资必要性分析

(一)自治区人民政府干预新疆小微企业融资的理论基础与现实需求

1.自治区人民政府干预新疆小微企业融资的法理基础

小微企业融资存在的融资缺口其本质是市场失灵。市场失灵是市场机制作用下内在非效率引发的失灵，要通过最佳手段克服市场失灵。经济法之所以产生，根源于“市场失灵、政府失灵”。因此，经济法不仅规范市场主体的竞争行为，也规范政府的调控行为。宪法授权是政府干预经济唯一权力来源，我国1982年宪法及修正案规定了我国政府干预经济体制的背景，确定了市场经济。宪法对我国政府干预经济的权力来源予以规范，具体规定体现于我国宪法的第二条、第三条。宪法使我国政府干预经济有了法律依据，但是规定原则性较强，亟须通过专门立法来实现，于是经济立法呼之欲出。

经济法作为一个独立的法律部门，具有保障和规范的一般功能，还兼具调制功能，能够有效解决调制冲突。政府作为解决市场失灵的一把“利剑”，就要准确应对经济法规制范围内解决市场信贷不均衡现象，政府的调整手段应当运用到哪些领域和环节。在市场失灵情况下，小微企业、银行等金融机构成为政府干预融资的调制受体、政府作为调制主体。⑧在市场稳定、供需均衡的情况下，政府发挥保障和监管作用。另外，政府调制行为失灵时经济法也为其提供路径。

2．自治区人民政府介入新疆小微企业间接融资的现实需求

完全的市场经济会出现不正当竞争、垄断、市场失调的现象。在市场经济中，供求双方信息不对称给国民生活带来负面影响，需要国家宏观调控。此时，政府介入解决市场失灵具有现实性。在经济发展迈向新常态的时期，新疆小微企业作为经济增长的引擎，融资难问题依然制约着其长足发展。

第一，从金融机构的角度分析自治区人民政府的介入行为。金融机构作为理性的经济人，对新疆小微企业融资充满纠结。一方面，金融机构基于众多新疆小微企业信贷需求和市场前景，希望在新疆小微企业融资中获得收益；另一方面，金融机构考虑到成本因素、信用风险等方面的原因将新疆小微企业拒之门外。此时，自治区人民政府介入新疆小微企业融资，消除银行等金融机构的疑虑，通过构建风险补偿机制及信用担保机制能够促进供求双方的经济关系发展和交易安全。

第二，从新疆小微企业的角度分析自治区人民政府介入行为。与大中型企业相比，新疆小微企业自身发展受限，金融机构趋利避害，更愿意将资金借给规模大、信用较好的大中型企业。新疆小微企业数量多、分布广、对资金需求频率高，期盼更多的扶持政策和融资渠道，从根本上摆脱融资难的困境。建立专属于小微企业信贷市场是每一个小微企业的心声，只有政府积极推行新的融资政策打破传统的抵押担保模式、完善小微企业信息平台、构建小微企业专门服务部门等方式，才能打破目前小微企业融资难的局面。⑨

自治区人民政府积极推进深化金融体制改革，通过政府介入行为完善新疆小微企业的信贷市场，一方面，需要依照现阶段新疆融资环境创新新疆小微企业融资模式，将实物抵押贷款融资扩大到订单质押或信用贷款。另一方面，亟待自治区人民政府创造以新疆小微企业信息平台为依托的新疆小微企业融资服务。自治区人民政府介入推动新疆小微企业融资服务业态发展，转变传统的信贷服务观念，促进建立符合新疆小微企业金融服务现状的融资体系。此外，新疆小微企业征信体系建设是一个公共产品，由自治区人民政府来提供此类公共产品，有利于实现新疆小微企业征信平台的监督职能、建立资信查询制度，实现融资主体间最大程度的信息对称。

(二)自治区人民政府的角色定位及其干预的权力边界

1.自治区人民政府角色定位

自治区人民政府在促进新疆小微企业融资方面，应该由台前走向幕后，做好服务工作。通过直接的资金支持，对新疆小微企业实行专项补贴以降低企业成本，增加就业岗位和利润。通过降低新疆小微企业的税收成本，创新并出台各类税收激励措施，减轻新疆小微企业压力。目前，自治区人民政府对新疆小微企业采取减免税款措施，自2016年以来，在落实国家降费和减税政策上，全疆近5000家小微企业受益。此外，自治区人民政府将全面落实“一窗式”、“一站式”服务模式，推行多元化申报系统进行预缴申报，设立“小微企业咨询服务专岗”，压缩办税时间，保证新疆小微企业应享尽享各项优惠政策。除税收优惠外，自治区人民政府还应加大银行等金融机构对新疆小微企业的金融支持，改进金融服务，破解新疆小微企业融资难问题，实现自治区人民政府角色由“全能者”向“服务者”转变。

2.自治区人民政府干预的权力边界

市场失灵情况下需要政府进行必要的干预，但市场在配置资源中的决定性地位又决定了政府干预必须控制在合理的限度内。⑩这个合理的限度应在经济法授权的范围内，虽然一直强调构建公共服务性政府，但政府的干预行为在一定层面上抑制市场调节功能，这是由于政府干预经济权力过大、权力边界模糊、缺乏适度性造成的。为维护市场经济运行中新疆各方主体的利益，自治区人民政府的经济权力运行必须贯彻落实合法性、合理性、适度性、公共性等基本原则。

四、破解新疆小微企业间接融资难题的法律对策

(一)打破新疆小微企业自身融资局限性

自治区人民政府要引导新疆小微企业调整产品结构，快速适应市场变化，满足市场需求，与此同时，新疆小微企业要提高自身素质。首先，新疆小微企业应找准市场定位，努力打造企业核心竞争力，提高产品质量和档次，稳步提升市场占有率。新疆小微企业出现发展瓶颈时，要注重产品创新、科技创新。其次，加强新疆小微企业内部的规范管理，促进以家族式管理模式的新疆小微企业向市场经济下的现代企业管理模式转变。财务管理关系到新疆小微企业的存亡，新疆小微企业要长足发展，不仅要关注企业的成本、收益，还要关注快速实现融通的要素——财务管理。近年来，新疆小微企业陷入现金流短缺困境时，加强存货管理及应收账款管理是破解银企间融资业务难题的重要因素。最后，引导新疆小微企业内强素质，外树形象。只有新疆小微企业建立良好的信用体系并肩负起社会责任，新疆小微企业融资难题也会随着政策的推进迎刃而解。自治区人民政府应设立新疆小微企业开发专项基金，为新疆小微企业提供技术和项目指导，使新疆小微企业顺利运营，以及“走出去”开拓国际市场提供融资支持。

(二)营造良好的外部环境

1.立法层面

2006年，自治区实施《中华人民共和国中小企业促进法》办法，共八章、二十五条，该办法出台后，自治区人民政府先后出台了《关于促进中小企业发展的实施意见细则》、《关于进一步支持小型微型企业健康发展的实施意见》，各地州市人民政府或有关部门制定了相应的配套措施。这些地方性立法和政策指导在一定程度上助推新疆小微企业发展，但在快速发展的市场经济环境下，地方性立法和政策滞后，产生了不适应性。为了与新修订法律相衔接，自治区人民政府应对2006年出台的实施办法进行修改，特别是修改第二章“资金支持”专章中涉及小微企业融资服务的具体条文。

2.搭建信息共享平台，完善征信体系

由于小微企业具有很强的准公共物品特征，地方政府搭建小微企业信息共享平台有助于协调政府、小微企业、银行、担保机构之间的矛盾。政府牵头搭建共享平台应以小微企业信用信息为核心，一方面，建立完善的共享系统有利于提高信息采录效率、确保小微企业信息安全；另一方面，信息平台以互联网为依托，最大程度地节约了政府成本、实现了有效信息对接。最后，政府搭建信息平台能够加强对征信系统的监管，包括行业准入、信息安全、征信行为，从而保障各方主体的利益。

目前，新疆征信机构数量少、规模小、发展缓慢，若要改善新疆小微企业与银行等金融机构之间信息不对称问题，征信机构的征信行为、数据信息可以在一定程度上消除银企之间的“误会”。因此，自治区人民政府应出台专门的征信政策规范信用征集、信用评级、信用担保，为新疆征信机构发展、征信体系建设、小微企业融资铺平道路。此外，自治区各级政府应财政出资建立政策性信用担保机构，并进行市场化运作，注重社会效率和行业规范，地方政府构建担保机构扶持本地小微企业发展。

3.加强金融机构监管，完善风险补偿机制

自治区人民政府应加强对金融机构的监管，建立完善地方政府金融管理体制的政策法规，尽快启动地方金融管理立法权，发挥地方政府对金融领域的监督和管理。自治区人民政府应积极推进区域金融一体化、加强本地信用体系建设、协助银行等金融机构加快处置不良资产和不良贷款、建立良好的风险补偿机制，对于推动新疆金融业发展，改善小微企业融资环境大有裨益。2016年10月，自治区人民政府发布了《自治区中小微企业政银担风险补偿新疆小微企业资金管理暂行办法》，有助于新疆小微企业风险的分散和补偿，为解决新疆小微企业融资的缺口问题，自治区人民政府应建立包含侧重新疆小微企业初创阶段贷前风险补偿机制，以及银行贷款损失贷后风险补偿机制，构建完善的政策性补偿制度。

在当代市场经济条件下，政府对市场经济活动主要从宏观、微观两个层面实施调制。如果说小微企业融资是一场足球赛，政府的宏观调控则是球赛的安保人员，为市场运行提供良好的外部环境，政府的市场规制行为则类似于球赛的裁判，为各类小微企业提供公平的金融权。解决市场失灵问题，各国的先验做法就是引入国家(政府)干预，在新疆小微企业融资问题上，自治区人民政府对市场主体的活动进行监管的同时，要注重政府干预“度”的把握，因为经济法不仅是国家干预之法，也是规范政府行为之法，政府干预必须严格控制在经济法授权的范围内。就市场失灵下的政府干预而言，政府干预的权力边界就是市场失灵所带来的负外部性，政府修复市场失灵后，要及时将资源配置权交还给市场，否则，过多的干预也会滋生出权力滥用、寻租、腐败现象。在解决新疆小微企业融资难问题时，自治区人民政府要实现有效调制，就要做到既不缺位也不越位，从内外两个层面帮助新疆小微企业摆脱融资困境，稳步推进新疆经济大发展。

注释：

①徐骏飞：《小微企业融资问题研究》[J]，《西南金融》,2012年第5期，第67～69页。

②鄢梦萱：《中小企业间接融资法律问题研究》[D]，《西南政法大学》,2007年。

③中国人民银行乌鲁木齐中心支行课题组,陈锐：《对新疆小微企业融资和民间借贷规范发展情况的调查》[J]，《金融发展评论》，2014年第11期，第88～92页。

④于洋：《中国小微企业融资问题研究》[D]，吉林大学,2013年。

⑤陈蓉：《小微企业信贷融资的法律问题研究》[J]，《沈阳大学学报》(社会科学版),2012年第2期，第10～12页。

⑥刘尧飞：《小微企业征信体系的构建与完善》[J]，《征信》,2014年第1期，第36～38页。

⑦唐勇：《新疆经济发展方式转变的金融支持研究》[D]，石河子大学，2015年。

⑧李昌麒：《经济法——国家干预经济的基本法律形式》[M]，成都，四川人民出版社，1995年，第12页、第46～48页、第79页。

⑨张守文：《经济法的立法统合:需要与可能》[J]，《现代法学》，2016年第3期，第62～68页。

⑩孙晋：《经济法视角下政府经济权力边界的审读——以政府职能转变为考察中心》[J]，《武汉大学学报》(哲学社会科学版)，2014年第2期，第70～75页。