新时代巡视制度在监察体制中的地位和作用

郭 英 吕永红

2013年4月，习近平总书记在中央政治局常委会审议《关于中央巡视工作领导小组第一次会议研究部署巡视工作情况的报告》时指出：“巡视是党章赋予的重要职责，是加强党的建设的重要举措，是从严治党、维护党纪的重要手段，是加强党内监督的重要形式。”①自此拉开了十八大以来巡视工作的帷幕，五年来成效显著。习近平总书记在党的十九大报告中指出：“五年来从严治党成效显著，巡视利剑作用彰显，实现了中央和省级党委巡视全覆盖。”党的十九大对全面从严治党提出新的定位和要求。2017年11月4日，十二届全国人大常委会第三十次会议通过了《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》，至此，反腐败斗争再上一个台阶。本文主要对中央十二轮巡视工作进行回顾，对巡视制度在监察体制中的地位、巡视制度对完善我国监察体制的作用，以及新时代巡视制度在反腐工作中效用进行分析和总结。

一、中央十二轮巡视工作回顾

十八届中央巡视工作一开局，就把巡视全覆盖作为重要任务，习近平总书记多次对巡视全覆盖工作指明方向，提出要求。②自2013年5月第一轮巡视开始至2017年6月第十二轮巡视反馈情况的集中公布，历时五年的巡视工作接近收官，在党的十九大胜利召开之际，党完成了对全国人民的承诺，实现了党的历史上首次一届任期内中央巡视全覆盖。随着监察体制在北京市、山西省、浙江省试点工作的展开，对党的十八大以来中央巡视工作作以回顾显得极其重要。

(一)范围上巡视全覆盖

中央十二轮巡视工作历时五年，分为四个阶段，第一阶段实现对31个省区市和新疆生产建设兵团全覆盖，第二阶段实现对中管国有重要骨干企业和中管金融单位全覆盖，第三阶段实现对中央部门和事业单位全覆盖，第四阶段实现对中管高校全覆盖，共巡视277个单位党组织，对16个省区市开展“回头看”，对4个中央单位进行“机动式”巡视。截至2017年4月底，顺利完成对8362个地方、部门、企事业单位党组织全面巡视任务，实现巡视全覆盖、监督无禁区。③至此，全面从严治党纵深发展，党内监督不断加强，巡视工作再上新台阶。

(二)巡视工作常态化

从2013年5月第一轮巡视开始到2017年6月第十二轮巡视结束，中央共派出162个巡视组对各省市、中央部门、企事业单位、高校进行巡视，从巡视进驻、召开工作动员会、走访巡查、了解情况，到向各单位反馈巡视情况，再到各省区市、单位、部门进行整改落实，最后再巡视回访，巡视已不再是临时性工作，而是常态化趋势。在未来的监察体制改革中，巡视更是重要节点，也是从严治党的必然要求和重要选择。

(三)巡视方法不断创新

1．从常规巡视到专项巡视

中央第一轮巡视采用的是常规巡视，到2014年中央第三轮巡视开始的时候，采用了专项巡视，首次对科技部、复旦大学、中粮集团等中央部门、高校、企业单位展开试点巡视。专项巡视，就是针对某个省区市、部门或单位的突出问题开展巡视，具有“短、平、快”的特点，重点更加突出，内容更加具体，程序更加简化，方法灵活多样。经过多轮试点，2015年中央第六轮巡视全面推开专项巡视。④

2．从“三个不固定”到“机动式”巡视

2013年，中央第一轮巡视开始探索“三个不固定”，即，中央巡视组的组长不固定、巡视对象不固定、巡视组与巡视对象的关系不固定，还建立中央巡视组组长库，一次一授权，不搞“铁帽子”⑤。2015年，中央第六轮巡视探索“一托二”、“一托三”的方法，每轮每组巡视多家单位，同类同步安排，分批集中汇报，这样有利于发现共性问题，大大提高了巡视效率。2016年，中央第九轮巡视开展了“回头看”，就是对已经巡视过的单位杀“回马枪”，使被巡视单位防不胜防，有利于被巡视单位积极整改，避免面子工程。至2017年中央第十二轮巡视试点开展“机动式”巡视，巡视组人员虽少，但节奏讲求“短、平、快”，直逼部门要害。

(四)制度上巡视条例逐步完善

2009年7月，中央第一次颁布实施《中国共产党巡视工作条例(试行)》，对于推动巡视工作制度化、规范化发挥了重要作用。自党的十八大以来，巡视工作面临新的形势和任务，经过多轮巡视实践、总结经验，党中央于2015年8月3日颁布修订的《中国共产党巡视工作条例》，对原“试行”的巡视工作条例进行修改和完善，经过一年多的实践，党中央于2017年7月1日再次修改《中国共产党巡视工作条例》，并于2017年7月10日施行。在一轮轮巡视工作火热展开的同时，中国共产党积极修订完善巡视工作条例，可见对巡视制度建设的重视，一定将巡视工作开展落到实处，发挥“利刃”作用，把权力关进制度的笼子里。

二、巡视制度在监察体制中的地位

自古以来，巡视就是一种监督行政官员的监察形式。在新时代，监察体制面临新的形势和挑战，自2016年11月，中办印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》以来，中央就部署在三省市设立各级监察委员会，从体制机制、制度建设上先行先试、探索实践，为在全国推开积累经验。⑥监察体制主要包括打听案情，过问案件报告和备案制度、检察官制度、巡视制度、监督、审查制度、双重领导体制等制度；监察工作主要有转隶、融合、线索接收、流转、提出意见、案管、监督、调查、审理、监察与司法和公安及审判机关合署办公等关键环节。其中，巡视制度在整个监察体制的建设和运行中有着不可替代的地位。

(一)巡视制度是转隶融合高效化的有力保障

2017年11月11日，中央纪委书记赵乐际在全国推开国家监察体制改革试点工作动员部署电视电话会议上强调，要牢牢把握关键环节，集中力量抓好转隶，完成监委组建挂牌，确保过渡期各项工作有机衔接。可见转隶是监察工作的重要环节，转隶完成后转隶干部就要在思想认识、工作理念、履职实践上全面融合，以便更好完成新的工作任务。

巡视贯穿整个监察工作，是对党员干部的实时监督，转隶干部大多为中共党员，巡视组在巡视工作中，不断加强党员干部在思想上的认知，让他们明白转隶只是“战场”的转移，在新的部门和环境要积极、高效地完成工作。

(二)巡视制度是监督执纪科学化、规范化的前提基础

监察体制改革试点工作要探索监督与审查部门分设内部监督机制，实现案管、监督、调查、审理等环节相互配合。2017年1月20日颁布的《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则(试行)》中指出，在立案审查中，审查谈话、执行审查措施、调查取证等审查事项，必须由2名以上执纪人员共同进行；案件审理中，审理组成员必须在2人以上；坚持审查与审理分离，审查人员不得参与审理，⑦使监察工作科学化、规范化。巡视制度是从严治党的重要制度，在巡视工作中，要确保各类案件按程序处理，不得徇私枉法，给腐败分子任何可趁之机，保证公平公正，执法必严，违法必究。巡视一方面起到警示预防的作用，另一方面也暗示那些思想不端正的党员干部必须依法行政，遵守法律，按章办事。因此，巡视制度是监督执纪科学化、规范化的前提基础。

(三)巡视制度是监察机关相互制约的重要手段

推行监察体制改革后，现行的“一府两院”模式，将调整为“一府、一委、两院”，其中的“一委”就是监察委，因此，监察机关与其他司法、审判机关关系怎样定位，在第十二届全国人大常委会第二十八次会议审议通过的《中华人民共和国监察法(草案)》强调：“监察机关行使职权，应当严格遵守本法和其他法律的有关规定，与司法机关互相配合、互相制约，保证法律准确有效执行。”⑧巡视制度是监察体制的主要制度，在巡视工作中，要发挥好监督与协调职能，加强监察机关与公安机关、检察机关、审判机关的沟通协作，实现监察程序与司法程序有序对接、监察机关与司法执法机关相互制衡。一方面，以巡视监督各机关干部依法办事，将腐败扼杀在摇篮里；另一方面，以巡视制约各机关间的权力平衡，从顶层完善我国政权体系。因此，巡视制度是监察机关相互制约的重要手段。

三、巡视制度对完善我国监察体制的作用

随着中央十二轮巡视工作的完成，巡视制度日趋完善，在国家监察体制改革试点工作综述中，北京市理清执纪监督、派驻监督的工作关系和重点领域，加强与巡视巡察监督的工作联系，形成了横向拓展、纵向延伸、监督联动的工作体系。山西省探索建立与派驻机构、巡视巡察机构联动监督机制，做到监察全覆盖、常态化。⑨由此可见，巡视制度对完善我国监察体制至关重要。

(一)密切党群关系，推进监察体制深入民心

“执政为民是我们党全心全意为人民服务根本宗旨的集中体现，是指引、评价、检验我们党一切执政活动的最高标准。”⑩党内巡视制度是自上而下的监督体制，是上情下达的直通车，在巡视工作中，走访群众，能够真切听取广大人民群众的呼声，了解他们内心最真实的想法，解决群众最关心的热点难点问题，还能从群众口中探知党员违法违纪问题，切实维护群众的利益，进而加深党与群众的血肉联系。巡视制度作为监察体制的一种监督制度，在巡视工作中能够将监察部门的思想传达至群众之中，让民众了解、认识到监察制度的作用和地位，从而推进监察体制深入民心。

(二)纯正干部队伍，提升监察人员整体素养

在中央十二轮巡视工作中，从各巡视组的反馈情况来看，全国各省区市、中央部门、高校普遍存在选人用人违反程序、任人唯亲、破格提拔、超职数配备干部、干部人事档案造假、把关不严等问题，面对这些问题，经过各党委部门的整改和相关法律法规的约束，以及“回头看”和“机动式”巡视方法的多重作用，在一定程度上能够净化党员干部，提高党员的责任心和警惕性。巡视的客体为中国共产党党员干部，监察的客体是国家机关任命的公务员和行政机关的行政行为，其中多数公务员和机关干部是中共党员，因此，被巡视对象的大多数是监察体制要监察的对象，这对监察人员的作风、品行是一大考验，同时，也能提高监察人员的整体素养。

(三)完善机构设置，提高监察效率

在中央十二轮巡视工作中，很多机关单位存在超职数配备干部、机构重叠、工作效率低下，工作人员思想不正、作风不良等现象，通过常态化的巡视制度和制度化的处理规则，各单位、党员干部必会有所收敛，改变工作状态和思想作风，提高工作效率和效能。巡视制度与监察体制相辅相成，相互作用，协同工作，党员干部工作效率的提升，相对应的监察体制的效能和效率也会有所提高，同时在一定程度上影响整个监察工作的效率。

(四)促进党风廉政建设，推动监察工作民主化

在中央十二轮巡视工作中，各巡视组反馈情况最为突出的就是党风廉政建设问题，如党的领导弱化，权钱权色交易居多，主体责任和监督责任落实不力，顶风违反中央八项规定精神的问题多有发生，“四风”问题屡禁不止，挪用公款、吃拿卡要等问题，经过巡视组的反馈和部门机关的改革调整，都取得明显成效。在中央十二轮巡视工作中，很多官员因为党风廉政建设问题被查处，如翟宪枝是中央第十二轮巡视对吉林省进行“回头看”后，该省首个落马的厅官。巡视制度加大了反腐力度，让干部不敢腐，不想腐，使官员清正廉洁，真心实意为群众办实事。

监察工作与巡视工作的目的具有一致性，都是为了强化对国家公共权力的监督，防止权力滥用，保障社会的良性运行，以利于维护国家权力的正常运转和国家经济的稳健增长。党风廉政建设，使监察体制更加完善，监察工作更加公正、平等、民主。

四、新时代巡视制度对反腐工作的效用

习近平总书记在党的十九大报告中指出：“在市县党委建立巡察制度，加大整治群众身边腐败问题力度。推进反腐败国家立法，建设覆盖纪检监察系统的检举举报平台。”由此可见，巡视巡察工作是反腐败斗争的重要平台，是加强党内监督的重要途径，是顺应民心的重大举措，有利于“从严治党”方针在新时代的贯彻落实。

(一)巨大的震慑力

从中央第一轮巡视开始到第十二轮巡视结束，每轮巡视都带给我们不一样的震撼，党中央不断探索新的制度，从常规巡视到专项巡视，从“三个不固定”到“机动式”巡视，都是新的尝试、新的创举，巡视内容主要以党风廉政建设和反腐败工作为主，严抓“八项规定”，严明党的政治纪律，不论大官小官，违法必究，贪腐必惩。

2017年9月11日，电视专题片《巡视利剑》第3集《震撼常在》播出，备受关注，回头看是十八届中央巡视的重大制度创新。2014年10月，习近平总书记在听取巡视汇报时明确指出：“巡视过的31个省区市，不是一巡视了就完事，要出其不意，杀个回马枪，让心存侥幸的感到震慑常在。”2015年2月，习近平总书记再次强调，“要对省区市开展‘回头看’，特别是对那些整改不力、查案不够、震慑不大的地区，要优先安排，决不能让他们觉得巡视是‘一阵风’。”一轮轮的“回头看”，将党员欲腐念想扼杀在摇篮里，严正党风纪律，发挥巨大震慑力。

(二)强大的遏制力

遏制力一方面是由震慑产生的，对违法违纪的干部坚决查处，绝不姑息，从思想上遏制“想腐”的想法，习近平总书记指出：“要坚持无禁区、全覆盖、零容忍，坚持重遏制、强高压、长震慑，坚持受贿行贿一起查，坚决防止党内形成利益集团。”在新时期，反腐败工作任重道远，巡视制度必将继续发挥其“利剑”作用。

遏制力另一方面体现在巡视中发现的问题上，对问题要件件落实到位，一些普遍存在的问题，及时汇报、作出调整、拟定解决方案，争取早发现、早解决，及早教育提醒，通过“抓早抓小”实现对干部的思想教育，抑制腐败滋长的势头。

(三)有力的公众参与

“立党为公、执政为民”是“三个代表”重要思想的本质，也是党一切工作的主线，巡视制度的良好运行离不开广大人民群众的监督和参与，在互联网高速发展的今天，网络已打破了传统的参与方式，“网络监督”“网络投票”“网络新政”等层出不穷，网络政治参与已不是新鲜事。巡视制度通过与人民群众的密切联系，提高了公众的参与意识，保障了公众的知情权、监督权。同时，政务公开更是方便了普通民众对政府的监督，使广大干部提高了廉洁自律性，公众参与为“廉洁奉公”铺起了一条阳光大道。

在中央十二轮巡视期间，每个巡视组都设有专门的值班电话和邮政信箱，针对一些领导班子主要负责人出现问题的来信、来电、来访，件件处理到位，让腐败无处藏生，对腐败分子严肃处理。

五、结语

巡视制度与监察体制相辅相成，在今后的工作中都将发挥不可替代的作用，反腐败是全面从严治党、全面深化改革的重中之重，要牢固树立“四个意识”。新时期国家监察体制改革试点工作的开展，是巡视制度、反腐败工作与监察相互协调、统一工作的体现，廉洁是社会进步与发展的坚实基础，通过巡视制度与时俱进，不断推进党和国家各项工作的制度化和法治化建设，弘扬国家干部廉洁奉公、克勤克俭的精神，也是党的十九大报告的精华所在。

注释：

①志言：《全面从严治党永远在路上——学习习近平总书记关于全从严治党的重要论述》[J]，《中国纪检监察》，2016年1月28日。

②《三分钟看懂中央巡视如何完成全覆盖》，中国新闻网，http://www.chinanews.com/gn/2017/06-21/8256615.shtml.

③《五个关键词透视十八大以来中央12轮巡视》，人民网http://fanfu.people.com.cn/n1/2017/0621/c64371-29354458.html.

④⑤《5年来中央巡视组用了这么多新招数》，新华网，http://www.xinhuanet.com/politics/2017-06/15/c_129633284.htm.

⑥中纪委：《北京山西浙江监察体制改革积累了重要经验》[N]，《中国纪检监察报》http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1842606，2017年10月3日。

⑦《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则(试行)》[N]，《中国纪检监察报》，2017年1月21日第2版。

⑧《中华人民共和国监察法(草案)》，第八章、第五十二条，百度百科。

⑨《国家监察体制改革试点工作综述》，新华网，http://www.xinhuanet.com/politics/2017-11/05/c_1121908387.htm.

⑩胡锦涛：《在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话》，人民网http://cpc.people.com.cn/GB/64093/64094/15053924.html，2011年7月1日。