黑土地保护利用补偿机制研究——以黑龙江省为例

李小丽，邢玉升

(1.黑龙江省社会科学院 农村发展研究所，哈尔滨 150018；2.黑龙江大学 经济与工商管理学院，哈尔滨 150080)

党的十九大报告中，习近平总书记明确提出，“严格保护耕地，扩大轮作休耕试点，健全耕地草原森林河流湖泊休养生息制度，建立市场化、多元化生态补偿机制”，由此可见，耕地保护已成为新时期我国经济发展的重要战略。然而，随着新一轮振兴东北老工业基地战略的实施以及新型工业化、城镇化进程的加快，黑龙江省经济在快速发展的同时，黑土地资源保护也面临着巨大挑战。作为我国农业大省和重要商品粮基地，黑龙江省在合理利用、持续提高黑土地利用率、产出率的同时，应加强保护黑土地资源，在维系国家粮食安全的基础上，优化粮食产能和促进农业农村绿色生态可持续性发展。为此，国家及黑龙江省“十三五”规划把耕地保护作为一项国策，并实施了严厉的保护制度，2018年中央“一号文件”再次重申，“严格耕地红线，全面落实永久基本农田特殊保护政策措施”。在付出了巨大的监管成本之下，黑土地保护利用形势依然严峻，源于耕地的外部性特征、传统农业生产的低收益性和保护的高成本，导致耕地所有者和经营者的保护意愿低下，“非农化”倾向依然较强。同时，由于农村耕地产权的残缺性，相关主体利益目标的非一致性，在保护利用过程中追求自身利益和短期效益的行为普遍存在，造成耕地面积减少及质量退化，这种趋势仅靠制度和行政监管已很难约束。此外，由于制度和法规的刚性约束强且缺乏弹性无法有效地避免相关主体的逆向行为[1]。因此，需要运用经济补偿方式激励各相关主体对黑土地的保护利用行为。

一、黑土地保护利用的新制度经济学分析

(一)土地产权制度与黑土地保护利用

产权理论是新制度经济学研究的核心内容之一。随着改革开放以及经济社会的高速发展，我国土地产权制度发生了实质性的转变，对经济社会发展，特别是农业农村经济的增长起到了巨大的推动作用。从目前黑龙江省农村土地保护制度来看，主要注重行政手段和法律手段，而在现行的市场经济下，产权模糊或产权残缺阻碍了黑土地的保护利用亦是不争的事实。

1.土地产权制度的激励效应。诺思认为，制度提供了人类相互影响的框架，建立并构成一个社会是一种经济秩序的合作与竞争关系[2]。不同的产权制度具有不同的激励效应，主要体现在两个方面：一是对土地生产经营主体的努力激励程度，它取决于土地产权中的内部收益与经营主体努力的一致性；二是对土地生产经营主体的激励导向，正导向诱使经营主体努力提高生产经营效率，逆导向诱导经营主体努力增加非生产经营效率。也就是说，不良产权安排会激励寻租行为发生，这将制约黑土地的保护和农业生产经营[3]。

2.土地产权制度的资源配置效率。科斯认为资源配置效率取决于产权边界的清晰度[4]。土地资源是区域经济发展的重要稀缺资源之一，有效的产权制度能够提高土地资源的配置效率。土地资源的不同用途会产生经济价值、社会价值以及生态价值。而地方政府、用地单位、农村集体以及农户是农村土地资源的主体，对土地资源的数量和质量产生直接影响，各主体作为独立的“经济人”希望实现自身利益最大化，侧重经济价值也是出于理性的考虑，这也从根本上影响了黑土地保护制度的实施效果。

(二)制度供求均衡与黑土地保护利用

在新制度经济学中，制度作为一种稀缺资源，其作用和功能可以增进社会福祉，存在需求方、供给方及均衡问题，在配置方面也要达到“帕累托最优”。如果制度能够为需求方提供利益，增加收益预期便产生了制度需求；而制度供给是对制度需求的回应。需求方和供给方的利益出现冲突就会形成博弈，导致制度变迁进而达到各方预期的均衡状态。在黑土地的保护利用中，利益主体包括中央政府、地方政府、用地单位、农村集体组织和农业经营者。

1.制度供给。制度供给方主要是中央政府，制度供给侧重于长期收益及整体经济发展，旨在建立城乡统一的建设用地市场，缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制，并建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益[5]，以及提高黑土地利用效率、保护黑土地资源、确保国家粮食安全。而地方政府作为黑土地资源保护的主体，也是制度运行和行政监管的执行者，在制度供给方面与中央政府具有一定的重合性。

2.制度需求。在黑土地的保护利用中，地方政府、用地单位、农村集体组织和农业经营者是制度需求者。地方政府虽然与中央政府两者间存在委托代理关系，但其作为“经济人”有实现利益最大化的意愿，当黑土地在建设利用与农业生产利用发生巨大利益反差时，地方政府无一例外倾向于发展经济。而在追求利益最大化这一点上，用地单位、农村集体组织与地方政府具有一定共性，但用地单位和农村集体组织在实现自身利益的同时，也要遵守各级政府的黑土地保护利用政策以及接受行政监管，在两者发生冲突时希望土地配置倾向于己方，其利益诉求便催生出对制度的需求。

3.制度均衡。制度均衡是指在给定的一般条件下现存制度安排的任何改变都不能给经济中任何个人和任何团体带来额外收入[6]。这种均衡是通过各利益主体之间的相互博弈而产生的，在我国现阶段，中央政府和地方政府之间对黑土地保护利用制度的需求不尽相同。中央政府注重国家粮食安全，维护生态环境，以社会福祉最大化为原则，为整个社会经济发展提供必要保障；地方政府的出发点主要是实现区域财政收入以促进区域经济发展；用地单位、村集体组织和农业生产者的出发点则是在制度形成过程中使自己的利益不受损害，以最小的成本获得最大的收益。因此作为需求方，各主体之间形成了激烈的博弈，而作为制度供给方中央政府则是唯一的，只有中央政府有资格制定黑土地保护制度。但是我们也应注意到，由于地方政府决策和监管不力以及市场上的寻租行为，导致黑土地保护利用制度失灵，要达到黑土地保护制度的均衡状态较为艰难。

二、黑土地保护利用的博弈分析

(一)黑土地价值构成测算

现行黑土地征收补偿仅是对农业生产经营价值和部分社会保障价值进行补偿，忽视了黑土地的其他价值，这导致征收中产生了一系列的社会问题。利用市场配置稀缺的黑土地资源需要合理确定其价值，黑土地不仅具有经济功能、社会保障功能还具有生态环境保护功能等。因此，只有全面测算这些功能的价值，才能完整地测度黑土地价值。从现有的相关研究文献来看，对耕地的经济产出价值和社会保障价值的测算居多，但对耕地的粮食安全保障价值、生态环境价值测算等却鲜有涉及，部分估算指标所用的方法主要是间接度量。因此，只有建立完整且准确的价值评估方法与体系，才能有效保护和利用黑土地，并对占用土地做出合理补偿。本研究把黑土地资源价值界定为经济产出价值、社会保障价值、粮食安全保障价值和生态环境保护价值，并以此构建征用黑土地补偿标准。经济产出价值是黑土地作为农业生产重要资源的市场价值，是最基本的价值，包括农产品纯收益价值和农产品社会平均利润修正值；社会保障价值是农业经营者生存保障权利的价值体现；粮食安全保障价值是从国家粮食安全战略考虑，确保黑土地数量和质量的价值体现；生态环境保护价值是黑土地对生态环境的满足和发展过程中的经济判断[7]。

(二)黑土地保护中的演化博弈

黑土地保护过程中涉及多个利益主体，如中央政府、地方政府、用地单位、农村集体组织和农业经营者等。由于这些主体的社会地位及其决策、监督和信息的差异，使各主体在围绕黑土地保护博弈中的行为以及诉求不同，博弈行为非常复杂。在现行的黑土地保护过程中，中央政府和地方政府的决策和行为起着至关重要的作用，但由于两者的效用函数、利益诉求和政策取向的非一致性，以及在耕地价值的认识上存在的差异，在黑土地保护中也存在博弈。

中央政府的目标和决策是以全社会福利最大化为原则的，是制度供给者和行为监管者。而地方政府既是黑土地保护政策的直接执行者，又是黑土地转让过程中的直接利益获得者，因此，地方政府的行为选择成为黑土地保护是否实施得当的关键性因素。地方政府与中央政府的目标和决策相左的主要原因在于：一是社会整体的福利最大化并不意味着本区域福利的最大化；二是区域经济发展目标的内在驱动；三是地方政府过度注重土地的转让价值，也是财政增收的便捷途径。因此，地方政府与中央政府的互动博弈成为目前影响黑土地保护政策能否有效实施的关键性因素[8]。

三、农业经营者对现行黑土地保护经济补偿的意愿分析

(一)调查对象

本调查主要以黑龙江省部分地区的农业经营者为对象，共发放300份问卷，同时对问卷进行了有效性筛查，最终确定有效问卷212份。

为全面调查农业经营者对占用耕地补偿的认知情况，调查问卷分为四个部分：一是农业生产者的个人及家庭情况；二是耕地保护经济补偿接受主体及认知情况；三是耕地保护经济补偿问项；四是关于耕地补偿安置情况。

经过初步分析，样本表现为以下特征：第一，调查对象随机抽取，调查者中男性和女性占比分别为58.41%、41.59% ；第二，由于目前农村呈现老龄化趋势，调查对象40岁以上者占83.75%；第三，初中文化程度以下者占调查对象5.33%；第四，调查对象中，农户农业收入占家庭收入的比重均在30%以下，其中40%的农户农业收入占比为10%；第五，调查对象的家庭年总收入在2000～30000元。

(二)测量工具及分析方法

本次问卷调查均采用自编量表测量，根据接受主体(农业生产者)在实行耕地保护过程中主要考虑的事项以及经济补偿的可接受范围设置了6个题目。分析工具使用SPSS18.0统计分析软件对数据进行了处理，并且为查看农业经营者是否会因为自身的情况不同而导致其耕地保护意愿发生变化，采用描述性统计及方差分析等方法，以探讨不同情况下耕地保护意愿在均值上的差异。

(三)结果分析

第一，是否根据耕地质量发放补助。农业经营者更倾向于根据耕地质量发放补助。对于绝大多数通过耕种获得收入的农户来说，耕地质量的好坏决定着其年收入的总量，所以相比其他农户会更加精耕细作，这部分群体会要求根据耕地质量发放补助。第二，补贴标准。农业经营者基本都认为现行补贴标准偏低，应该提高补贴标准。非农收入高的经营者对于现行补贴标准倾向于满意，之所以平均值偏低则是个人的一种想多占小便宜的心里所导致，而对于以耕种为家庭主要收入来源的经营者来说，其对耕地具有依赖性，导致对现行补贴标准的不满。第三，现行补贴对生活水平的影响。农业经营者基本都认可现行补贴标准一定程度上提高了家庭的生活水平，特别是随着家庭人口数及抚养人数的减少，都明显感觉到现行补贴标准对生活水平的影响。第四，现行补贴对耕种意愿的影响。农业经营者都愿意在现行的补贴标准下继续耕种，这在一定程度上也肯定了现行耕地保护补贴政策行之有效。第五，对征收承包地的态度。农业经营者都不太愿意国家征收其所承包的耕地，特别是耕种粮食作物的生产者相比于经济作物的生产者更不愿意国家征收所承包的耕地。随着家庭年收入的增加对征收耕地的心里抵触也愈加强烈，也就是说，在稳定的经济收入下，生产者更加希望继续耕种，而不希望国家征收耕地。第六，一部分经济补偿用于基础建设意见。农业经营者基本都同意将一部分补偿资金用于农业设施建设及改良土壤，特别是家庭抚养负担越小，越愿意转让部分资金用于基础建设。

四、结论与启示

(一)结论

1.通过运用新制度经济学的理论分析可以看出，有效的土地产权制度对黑土地的保护利用具有重要作用。黑龙江省应进一步完善土地产权制度，通过产权制度的激励效应，提高农业经营者的努力经营程度和黑土地利用效率。同时给予农业经营者稳定预期收益，协调农业的短期利益低下与长期经济发展的关系，实现农业农村经济的可持续发展，具体应做好以下五点。

一是在产权建设方面，严格遵循承包地“三权分置”原则，赋予农户充分的自主选择权；二是严格按照农村土地流转顺畅的基本要求，完善农村土地流转交易市场，强化完善制度供给；三是建立有效的制度需求反馈机制，探索黑土地保护利用的新模式、新机制；四是加大行政监管力度，各利益主体之间的博弈易引起寻租行为，导致制度失灵；五是坚持各级政府的目标统一，把黑土地保护规划落实到具体区域，应防止以经济发展之名，行剥夺农民利益权益之事。

2.以黑土地价值为基础借助博弈方法分析得出，中央政府和地方政府在现有耕地保护制度下，具有不同的目标选择，偏离主因在于耕地的社会价值和生态价值没有得到重视，这导致在黑土地保护中，简单强制行政手段失效。因此，中央政府首要的任务是明晰保护责任，将黑土地的社会价值和生态价值纳入对地方政府的政绩考核体系中。

对于地方政府来讲，现行的保护政策并不能满足其利益最大化目标。地方政府作为保护政策的执行者也是最直接的受益人，土地收入已成为地方政府的重要财政收入来源，这给予其征用和出让黑土地的激励。因此，要运用市场机制来提高配置黑土地资源，以杜绝廉价征用、高价出让，减小地方政府以行政方式违反规划批地获得收益的激励。为解决黑土地资源产权主体界定不清的问题以及合理分配占用收益问题，可建立完善的与事权相匹配的地方财政体系，降低地方政府通过违规征用黑土地谋取利益的预期。此外，中央政府监管地方政府耕地保护的执行成本极大且程序复杂，处罚力度也远低于地方政府占用耕地的灰色收益，更为有效的做法是逐步建立起“约束-激励”的长效保护机制。

3.基于对黑龙江省农业经营者的调查，考察分析了不同特征经营者对耕地保护补偿的意愿，得出以下结论。

一是农业经营者基本都认同根据耕地质量发放补助，其中种植经济作物的农户根据耕地质量发放补助的意愿更强烈；二是农业经营者基本都认为现行补贴标准偏低，但也基本认可现行补贴标准一定程度上提高了家庭的生活水平，且愿意在现行的补贴标准下继续耕种，经营者对补贴标准的满意程度和重视程度与非农收入成正比，继续耕种的意愿程度与家庭年总收入成正比；三是农业经营者基本都不太愿意政府征收其所承包的耕地，其中耕种粮食作物的经营者更加不愿意被征收；四是农业经营者对将一部分补偿资金用于农业设施建设及对改良土壤方面持支持态度；五是对于耕地保护补偿方式，较少生产者倾向于纯货币补偿，大部分农户倾向于社会保障与货币结合，也有部分生产者倾向于农业指导与货币结合的补偿方式，但比例远低于倾向社会保障的生产者。

(二)启示

通过上述分析结果得出如下政策启示：第一，黑土地保护经济补偿必须摆脱“一刀切”模式，在黑土地保护利用补偿机制类型选择上，应充分考虑不同特征经营者的实际状况，从而确定黑土地保护利用的补偿标准；第二，建立补偿效果反馈机制，关注农业经营者生产行为，尊重其意愿和诉求；第三，提高农业经营者收入，赋予其更加完整的土地物权；第四，地方政府必须处理好各级政府与其他相关主体的收益与经济补偿间的矛盾，积极筹措黑土地保护经济补偿资金，设立黑土地保护专项基金；第五，加强宣传教育，提高经营者主动参与黑土地保护的意识。

此外，2017年中央一号文件对阻碍耕地保护利用的障碍进行了调整，明确了“农田基本建设、农村集体产权制度改革、用地保障机制”政策，这给黑土地保护利用政策的制定带来了重大机遇，为此黑龙江省应进一步完善黑土地保护利用政策，以土地制度改革推进农业农村真正转型，以激发农业农村经济发展活力。

[1] 邢玉升：《我国耕地保护补偿机制的法经济分析视角探索》，《北方经贸》2013年第3期。

[2] 道格拉斯·C.诺思：《经济史中的结构与变迁》，上海:上海三联书店、上海人民出版社1994年版，第225-226页、105页。

[3] 孙育新、邢玉升：《中国农村耕地保护的新制度经济学研究》，《中国农学通报》2016年第20期。

[4] 国彦兵：《新制度经济学》，上海:立信会计出版社2006年版，第415页、106-107页。

[5] 《中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议文件汇编》，北京：人民出版社2013年版，第29页。

[6] 戴维斯、诺思：《制度创新的理论》，《财产权利与制度变迁》，上海:上海三联书店1994年版。

[7] 蔡运龙、霍雅勤：《中国耕地资源的价值重建及其区域差异》，《自然地理学与生态建设论文集》2006年。

[8] 张长青、陈东旭、李晓亮：《中央政府与地方政府在耕地保护中的演化博弈分析》，《商业研究》2016年第11期。