中哈反极端化专门立法比较研究及启示

彭红军

恐怖主义肆虐全球，其根本原因就在于新恐怖主义之根源——宗教极端主义。*张家栋：《当代恐怖主义的宗教根源》，《国际观察》2006年第2期。故而，许多国家皆出台了相应的政策或法律法规对宗教极端主义进行遏制及打击。本文主要围绕中哈两国反极端化立法展开讨论，重点比较分析中国的《新疆维吾尔自治区去极端化条例》与哈国的《哈萨克斯坦反极端主义活动法》。

一、中哈两国反极端化立法之概况

(一)中国的反极端化立法

1.国家层面的立法主要体现在《中华人民共和国刑法》(修正案九)、《中华人民共和国反恐怖主义法》及最新修订的《宗教事务条例》中；就具体内容而言，《刑法》(修正案九)规定了宣扬恐怖主义、极端主义、煽动实施恐怖活动罪，利用极端主义破坏法律实施罪，强制穿戴宣扬恐怖主义、极端主义服饰、标志罪，非法持有宣扬恐怖主义、极端主义物品罪等，之所以将这些行为入罪，端在于这些行为的社会危害性极大，特别是对新疆社会之危害，故而具有应受惩罚性。

不同于《刑法》(修正案九)，《中华人民共和国反恐怖主义法》对上述尚不构成犯罪的各种极端行为给予行政处罚的责任，由公安机关处10日以上15日以下拘留，可以并处一万元罚款。国务院新修订的《宗教事务条例》明确将“保护合法、制止非法、遏制极端、抵御渗透、打击犯罪”作为宗教事务管理的基本原则之一，明确规定涉及宗教内容的出版物不得宣扬宗教极端主义，同时任何组织或者个人不得宣扬、支持、资助宗教极端主义等等。

2.地方层面的立法主要体现在以下几个地方性法规或规章及政策性文件之中。《乌鲁木齐市公共场所禁止穿戴蒙面罩袍的规定》规定在公共场所禁止穿戴宣扬宗教极端思想的服饰、佩戴或者使用徽章、器物、纪念品和标识、标志；《新疆维吾尔自治区去极端化条例》(以下简称《新疆去极端化条例》)具体规定了极端化行为的14种表现，并且规定了如何预防、遏制及消除极端化；《新疆维吾尔自治区防范和惩治网络传播虚假信息条例》规定了信息网络服务提供者及使用者不得宣扬极端主义；《新疆维吾尔自治区预防未成年人犯罪条例》规定了学校、家庭及社会在引导未成年自觉抵制极端主义方面的责任；最新修订的《新疆维吾尔自治区宗教事务条例》亦明确规定任何组织或者个人应当自觉抵制宗教极端和非法宗教活动，禁止利用宗教进行各种违法活动；除此之外，《新疆维吾尔自治区实施〈中华人民共和国反恐怖主义法〉办法》及《新疆维吾尔自治区清真食品管理条例》也有反对宗教极端主义的各种规定。

(二)哈萨克斯坦的反极端化立法

哈萨克斯坦早在1999年就出台了《反恐怖主义法》。为了应对恐怖主义及极端主义的威胁，哈萨克斯坦近年来还对一些国家基本法进行了修订，例如2016年12月22日，哈国总统签署《对一些涉及反极端主义和恐怖主义问题的法律进行修订和补充》的法律，所涉及的法律包括《刑法》《刑事诉讼法》《刑事执行法》《行政法》《企业经营法》《反恐法》《居民移居法》《警卫活动法》《国家对个别种类武器流通的监督法》《通信法》《旅游法》《国家服务法》等。*刘肖岩：《哈萨克斯坦恐怖活动态势与治理》，《云南警官学院学报》2017年第4期。2011年，哈萨克斯坦出台了《宗教活动及宗教团体法》，该法是一部较全面调整哈国宗教活动普遍问题的独立单行法。*白莉：《哈萨克斯坦宗教管理法及其对我国的启示》，《新疆社会科学》2012年第5期。

反极端主义的专门立法则是2004年出台的《哈萨克斯坦反极端主义活动法》，该法详细界定了一些基本法律概念，规定了反极端主义的基本任务、原则及基本方向，国家机关在其职权范围内应当采取的措施，国家机关揭发及消除极端主义的职权范围，极端主义组织的认定程序，国家机关在反极端主义时该如何相互配合及协调，也规定了禁止传播及实施极端主义及应当承担的法律责任等问题。

二、基本概念及原则之比较

(一)基本概念之界定比较

《新疆维吾尔自治区宗教事务条例》则对非法宗教活动、宗教极端进行了法律定义。

《哈国反极端主义法》则界定了8个基本概念，这八个概念分别是：极端主义活动(организацияэкстремистскихдействий)、反极端主义(противодействиеэкстремизму)、预防极端主义(профилактикаэкстремизма)、极端主义行动(экстремистскиедействия)、极端主义(экстремизм)、极端主义组织(экстремистскаяорганизация)、极端主义材料(экстремистскиематериалы)、极端主义融资(финансированиеэкстремизма)。*Закон Республики Казахстан О противодействии экстремизму第1条。

相比而言，《哈国反极端主义法》对相关法律概念的界定亦更加具体和明晰，首先，以极端主义这一法律概念为例，《新疆去极端化条例》将之定义为：以歪曲宗教教义或者其他方法煽动仇恨、煽动歧视、鼓吹暴力等的主张和行为。《哈国反极端主义法》则区分和界定了三种极端主义，它们分别是政治极端主义、民族极端主义及宗教极端主义；政治极端主义旨在强制更改宪政体制，破坏国家领土完整性及国家主权的不受侵犯性及不可分割性，危害国家安全及国防力量，强制夺取政权或强制执政，建立、领导并参与非法军事武装，组织并参与武装叛乱，煽动社会、阶级仇恨；民族极端主义旨在煽动包括使用暴力有关的或呼吁使用暴力的种族、民族和部落仇恨；宗教极端主义旨在煽动包括使用暴力有关的或呼吁使用暴力的宗教仇恨或对立，以及进行各种危害公民安全，威胁公民生命，损害公民健康，破坏社会道德、剥夺公民权利和自由的宗教活动。就基本概念而言，《哈国反极端主义法》中的法律概念更具确定性和明晰性，也更具操作性。

(二)基本原则比较

我国《新疆去极端化条例》的基本原则有一条：去极端化应当坚持党的宗教工作基本方针，坚持宗教中国化、法治化方向，积极引导宗教与社会主义社会相适应。这一原则条款本身内部还包括三个原则，即中国化的原则、法治化的原则以及宗教与社会主义相适应的原则。《哈国反极端主义法》虽然涉及原则的条款只有一条，但事实上规定了反极端主义的五个基本原则：法律至上原则；平等原则，包括人权平等、民族平等、语言及宗教平等等；社会和谐原则，包括民族和谐和宗教和谐；国家及公共机构相互协作原则；公开原则。*Закон Республики Казахстан О противодействии экстремизму 第3、3、12、13、14条。

三、立法内容之比较

(一)立法调整对象比较

无论是去极端化，还是反极端主义，都需要有明确的调整对象。就我国《新疆去极端化条例》而言，该法具体罗列了十四种极端化的表现形式，并且还有一条兜底条款。

《哈国反极端主义法》的调整对象，可以归纳出以下几点：

第一，禁止创建极端主义组织，该法明确规定在哈萨克斯坦境内禁止创立以极端主义为目的的任何组织，包括在国外或国际组织机构中设立分支机构或代表处，禁止从事一切极端主义活动。同时禁止使用由哈萨克斯坦法律认定的极端主义机构之名称。*Закон Республики Казахстан О противодействии экстремизму 第3、3、12、13、14条。

第二，禁止传播极端主义，该法明确规定禁止使用任何网络、通讯方式、出版物传播极端主义；因此，在出现使用网络等其他通讯方式传播极端主义的情况下，国家机关有权中止一切与极端主义有关的网络及通讯连接。*Закон Республики Казахстан О противодействии экстремизму 第3、3、12、13、14条。

第三，禁止在举办国际会议、示威游行期间实施极端主义，在举办国际会议及示威游行活动期间禁止极端组织参与活动，禁止使用极端主义符号，禁止散播极端主义材料。*Закон Республики Казахстан О противодействии экстремизму 第3、3、12、13、14条。

第四，禁止极端主义融资，哈萨克斯坦境内禁止一切自然人(或)法人，包括外国及国际组织机构在哈萨克斯坦境内实施极端主义融资活动。*Закон Республики Казахстан О противодействии экстремизму 第3、3、12、13、14条。

比较而言，首先，我国《新疆去极端化条例》所规定的调整对象则更加明确和具体，也更有针对性和执行性，其社会指引作用亦较突出，公民或教民更容易明白自身行为的界限所在；其次，《哈国反极端主义法》规定了禁止创建极端主义组织，而《新疆去极端化条例》则没有相关规定，由于所有的极端化行为都有实施主体，故而，从遏制宗教极端的本质来说，对极端组织的之创建做出限制实属必要。

(二)管理主体及职责比较

我国《新疆去极端化条例》规定自治区、州(市、地)、县(市、区)三级机构设立去极端化领导小组，负责本行政区域的去极端化。去极端化领导小组下设办公室，履行具体的调查研究、指导协调及督促检查等职能。具体而言，我国《新疆去极端化条例》规定了两大类主体的职责：第一类是政府及相关部门的主要职责，第二大类是各社会团体的责任。前者包括民宗部门、司法行政部门、公安机关、教育部门、文化部门、新闻出版广电部门、卫生及计生部门、网信及经信部门、电信主管部门、民政部门、工商行政管理及质量技术监督等等部门，后者包括工会、共青团、妇联、科协、宗教团体、工商联、文联、社科联、学会、协会、基金会、高等院校、宗教院校、企业、大众传媒等等，同时也要求家庭及其成员抵制和反对极端化。由此可见，去极端化已经成为一项社会工程，需要各方面的全面参与，故而参与主体众多。

《哈国反极端主义法》也规定了各政府职能部门在反极端主义行动中的职责，具体而言包括六个方面：

第一，处理与宗教集团关系的国家机关有权对哈萨克斯坦境内的宗教组织及外国传教人士的活动进行研究与分析，其有责任关注哈萨克斯坦群众的信仰自由及一些宗教团体的问题。

第二，处理大众媒体事务的权力机关有权对大众媒体进行监管，禁止其宣传、主张极端主义思想，并令其遵守哈萨克斯坦法律之规定，确保国家大众媒体对民族及宗教之和谐报道。

第三，负责教育部门的权力机关要保障受教育者在教育机构接受反对极端主义的思想教育，尊重国际法和人道主义的基本原则，并对高校国际交换生项目进行监管。

第四，哈萨克斯坦国民安全机关要根据哈萨克斯坦相关法律规定对哈萨克斯坦入境人员进行侦查，禁止危害国家与社会安定的外国公民及无国籍人士入境。

第五，哈萨克斯坦内部事务机关根据哈萨克斯坦相关法律规定，对哈萨克斯坦入境人员开展调查活动，将危害国家与社会安定的外国公民及无国籍人士驱逐出境。

第六，地区(州级)地方机关与社会团体互相配合，研究外国传教士及宗教团体的行为，建立数据库，在当地宣传其职权范围，对区域内的宗教环境进行研究和分析。*Закон Республики Казахстан О противодействии экстремизму第6、15条。

(三)法律责任比较

就责任承担而言，我国《新疆去极端化条例》在责任篇中根据情节之轻重规定了不同性质及形式的责任：首先，情节较轻的，由公安机关会同有关部门、单位责令改正，予以批评教育或者法治教育；情节较重尚不构成犯罪的，由公安机关依照《中华人民共和国反恐怖主义法》《中华人民共和国治安管理处罚法》以及《新疆维吾尔自治区实施〈中华人民共和国反恐怖主义法〉办法》进行处罚，有违法所得的则没收违法所得，给他人造成损害的依法承担民事责任。其次，对于去极端化工作领导小组、部门、单位及其工作人员在去极端化工作中未履行职责的，由其所在单位或者上级主管部门给予批评教育，责令改正；情节严重的，对单位主要负责人、直接负责的主管人员和直接责任人员依法给予行政处分。最后，违反本条例规定应当受到处罚的其他行为，依照有关法律法规予以处罚，构成犯罪的依法追究刑事责任。《哈国反极端主义法》规定了两类主体的责任：第一类是哈萨克斯坦公民、外国公民及无国籍人士实施极端主义所须承担的责任，上述个体须依法对其极端主义行为负责。被法院认定为极端主义组织参与者或参加极端主义活动者将在国家机关、军队及执法机关招录中受到限制；*Закон Республики Казахстан О противодействии экстремизму第6、15条。第二类是极端主义组织所须承担的责任，具体包括三个方面：第一，法人及国外及(或)国际组织分支机构(分公司和代表处)在实施极端主义行为的情况下，将依法取缔组织，或者中断、禁止该组织存在。通过大众媒体传播极端主义的行为，其业主及传播者将依法承担责任。根据法院决议，通过取缔组织来禁止法人及其分支机构(分公司及代表处)的极端主义活动；第二，自然人团伙所犯的极端主义罪行则追究其刑事责任；第三，根据法院关于禁止自然人团伙进行极端主义活动的决议，禁止其举办任何会议或其他大型活动，禁止其宣传、鼓吹极端主义。*Закон Республики Казахстан О противодействии экстремизму 第16条。

四、对我国今后反极端立法的启示

(一)提升反极端化立法的法律位阶

就国内而言，无论是去极端化立法还是去极端化实践都极具“新疆特色”。众所周知，宗教极端化现象并非新疆地区所独有，在疆外一些地区亦存在，例如在内地一些地方出现的使用强制或准强制的方式禁酒，甚至出现阿訇收缴信徒家中的电视机并焚毁的事件，还有一些地区出现对“清真”之无限“泛化”的现象。故而，新疆的去极端化经验值得其他省份学习及借鉴。要实现去极端化工作全国一盘棋，结合新疆多年的去极端化立法及实践经验，制定全国性的去极端化法律或法规实属必要。

(二)进一步完善反极端化立法之法律概念

《新疆维吾尔自治区宗教事务条例》仅对非法宗教活动、宗教极端进行了法律定义，《新疆去极端化条例》则对极端化、极端主义进行了法律定义。然而，对这些法律概念的界定皆出自于地方立法。因此，如何在国家立法层面上对上述概念进行进一步的规范化定义则是将来完善去极端化立法的首要任务。

(三)新增认定极端主义组织的程序

《哈国反极端主义法》专门规定了极端主义组织的认定程序。我国目前有关反极端化之立法没有设立对极端主义组织的认定程序，仅在《中华人民共和国反恐怖主义法》中规定了恐怖活动组织和人员的认定。由于极端主义组织不一定都是恐怖活动组织，故设立专门的极端主义组织认定程序实属必要。

(四)责任承担需要进一步规范化

新疆宗教极端之危害泛滥成灾的诸多原因之一就是，虽有政府治理，但责任不到位，这主要体现在对一些宗教极端活动没有明确的法律规定。《新疆去极端化条例》第6章为法律责任篇，但是仅有3条，虽然其规定依据《中华人民共和国反恐怖主义法》《中华人民共和国治安管理处罚法》《新疆维吾尔自治区实施〈中华人民共和国反恐怖主义法〉办法》对违法行为进行处罚，但是民事责任、行政责任及刑事责任的责任承担主体、责任承担方式等还有待于进一步细化，而对于那些需要被组织处理或者行政处分的则更应当明晰化。