中国去极端化的立法起点及发展研究——《新疆维吾尔自治区去极端化条例》相关内容评述

任惠华，金浩波

（西南政法大学，重庆 401120）

新疆古称西域，历代以来都是东西方文明的通衢之所，多种文化在此汇集，又是我国西北边陲之锁钥，战略地位十分重要。现如今，新疆又是“丝绸之路经济带”战略打造的核心区域，新疆地区社会的繁荣与稳定成为直接影响国家综合实力的重要因素。而当前影响新疆地区社会健康稳定的病灶便是极端化势力的存在。2017年3月29日新疆维吾尔自治区人民代表大会常委会会议通过了 《新疆维吾尔自治区去极端化条例》，是我国去极端化立法工作中具有里程碑意义的重大事件，是《新疆维吾尔自治区实施〈中华人民共和国反恐怖主义法〉办法》后的又一重要地方反恐立法，对完善反恐法律体系具有极强的开拓性意义。

一、《新疆维吾尔自治区去极端化条例》的法律意义

（一）厘清了极端化、极端主义的概念及其主要表现形式

由新疆维吾尔自治区人民代表大会出台的 《新疆维吾尔自治区去极端化条例》（以下简称 《条例》）是我国出台的第一部有关“去极端化”的条例，它全面定义了“极端化”、“极端主义”等专门概念，支撑起构建极端化法律对策体系的逻辑起点，为去极端化工作的推动方向做出了明确的指引，极大提升了条例的可操作性。

《条例》第3条明确规定了极端化与极端主义的定义。根据界定，该条例列举了属于极端化的言论和行为，包括宣扬、散布极端化思想的；干涉他人宗教信仰自由；泛化清真概念的列举；不正常穿戴、蓄须等日常行为；以宗教方式结婚或者离婚而拒绝履行法定程序等情形。

现实中宗教与习俗难以分清，极端思想逐渐从日常生活习俗向政治领域转变，新疆群众中极端化信众与世俗化信众的阶层冲突不断，对社会秩序的稳定造成了破坏。《条例》在诸多方面都作出了界定，尽管这些概念的严谨性还可进一步加强，但把极端化明确为言论和行为，把极端主义确定为主张和行为，操作性非常强。

（二）规定了预防、遏制、清除极端化的原则、手段和方法

《条例》第10条、第11条、第12条明确规定了预防、遏制和削除极端化的原则，包括去极端化应当做到区分性质、分类实施，坚持团结教育大多数，孤立打击极少数，准确把握民族习俗、宗教活动与极端化行为的界限；坚持系统治理、综合施策、标本兼治，与改善民生、脱贫致富、民族团结进步创建等紧密结合起来，实现相互促进；坚持正确的政治方向和舆论导向，弘扬社会正能量、传递主流思潮。概括起来就是区别对待、系统治理、舆论导向的原则，这些原则是预防、遏制和削除极端化实践经验的高度概括和总结。

但是值得引起注意的一点是，从方法论的层面来看，《条例》的治理手段却有一定的局限性。在立法广度上，从政治、经济、文化、社会的宏观层面统筹全局、高屋建瓴的大格局构建稍显乏力，表述不够周详；从立法深度来看，停留在浅表层的治理的手段偏多，宣传、教育、引导等柔性措施较多，并且依靠群众、发动群众的思想在条例中没有得到很好的体现，势必会给未来的去极端化工作深入开展带来阻碍。

《条例》着重在社会舆论的引导方面进行了规范化建设，第13条、第14条、第15条明确了去极端化的主要手段和方法，主要内容包括开展宣传学习活动，用现代科学文化知识教育群众崇尚科学、文明，用法律知识教育群众学法遵法，用宗教正信正本清源，驳斥邪说谬论，引导信教群众确立正确的宗教观，自觉抵制极端化；积极引导教育转化工作，教育机制的混合运用，思想教育与实务技能培训相结合，宣扬法治精神，增强教育转化成效；加强流动人口服务管理，从政府的社会控制角度出发，发挥社区、行业部门以及各类企业作用。特别强调了大宣讲、大学习、大讨论和教育转化工作和发挥区、行业部门以及各类企业作用。

（三）明确了政府及其机关部门和社会各界的职责与责任

《条例》在去极端化参与群体的具体职责与责任方面的撰写体现出了区别对待、团结教育的治理方针，综合治理、深层治理的治理导向，依靠群众和强化世俗管理的治理策略。在《条例》的第四章明确了政府及其机关部门的职责，要求相关单位依照各自职责，做好去极端化工作。具体说明了民族宗教部门、乡镇人民政府、公安机关等部门的职责。与此同时，《条例》第五章也规定社会各界的去极端化责任，明确去极端化工作是全社会的共同敌人，必须全民参与，特别是工会、共青团、学校、企业等组织。

虽然《条例》在职责层面的规制已经做到了初步完善，但是在责任部分还可以继续细化，特别是在具体情境下的职责划分并没有详备的罗列，这将导致司法实践中去极端化的可操作性弱化。

（四）规定了违反“去极端化条例”的法律责任

明确法律责任是极端化整治工作的重要环节。《条例》中的法律责任规定有值得商榷之处，如提及的极端化行为情节较轻的违法分子，由公安机关会同有关部门、单位责令改正或予以教育；情节较重尚不构成犯罪的，由公安机关依照《中华人民共和国反恐怖主义法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》以及《新疆维吾尔自治区实施〈中华人民共和国反恐怖主义法〉办法》予以处罚，此处的情节轻重的认定问题还没有具体的解释配套出台，违反法律责任之后的违法成本设计也过于粗糙。批评教育与法治教育的形式与内容能否足够引导行为人的思想转变；是否符合去极端化的内涵；是否能达到预期的教育效果；教育的执行机制能否执行到位等可能出现的问题都是值得重新推敲的。

此外，《条例》的责任规定略有偏颇，只将行为的情节作为处罚的认定标准无法体现宽严相济的形势政策，在面对共同的极端化行为时，《条例》的粗糙条目可能会造成某些处罚失误，继而加剧极端化行为人的心理不平衡，使局面更加难以控制。

（五）明确了去极端化的主要措施和工作目标

去极端化主要措施是预防、遏制与清除。条例从政治方向、舆论导向、大宣讲、大学习、大讨论及教育转化等具体的方面对极端化的预防、遏制、清除予以规制，并确立了一整套的法律规制措施，对违反《条例》的行为予以成文、明确的规制。以个别教育与集中教育相结合，社会协助教育措施、教育转化与人文关怀相结合等措施从社会预防及控制的角度确立了保障措施，确保足够的遏制力度。同时发挥流动人口服务管理，发挥社区、行业部门以及各类企业作用，对极端化人群予以监控、控制、管理，并逐步实施清除措施。与此同时确立了“系统治理、综合施策、标本兼治，与改善民生、脱贫致富、民族团结进步创建紧密结合”的方针。

明确了去极端化的工作目标是教育疏导受蒙蔽的群众和铲除恐怖主义极端主义的犯罪土壤。《条例》在社会宣传和教育的角度着重加强规制，特别是在极端化行为的认定方面，从穿戴、举止、起名、清真概念等细节化的言论和行为进行确认。与此同时《条例》关注引导宗教教旨与社会主义核心价值相适应，坚持推进教旨中国化、法治化，坚决清除极端主义利用宗教对民众实施蛊惑的行为。

《条例》确立的原则是要求相关治理应当与改善民生、民族团结等紧密结合，从根源上对恐怖主义滋生温床予以铲除。《条例》从恐怖主义的形成因素分析，确定了民生、贫富差距、民族关系是形成恐怖主义的根本原因之一，并从实际出发确立了与之相匹配的综合治理的原则，以此为原则展开的各项措施也与根源治理相结合，从而从根源上铲除极端化思潮、恐怖主义犯罪土壤。

二、《新疆维吾尔自治区去极端化条例》的社会价值

（一）促进去极端化工作的规范化和法治化

利用文化建设，推进去极端化工作规范化。《条例》第五章规定了社会各方面在去极端化工作中应当履行的责任。社会各界参与到去极端化行动当中，组织开展践行社会主义核心价值观、宣传远离极端化等符合主流思想的文化建设工作，有利于全体公民对去极端化工作的理解与认同，营造崇尚科学追求和谐的社会氛围，以社会的力量倒逼政府及其部门去极端化工作的规范化。

利用法律规制，促进去极端化工作法治化。《条例》的明文规定也明确的为去极端化工作提供了法律依据，大篇幅的细化阐述实施细则使执法机关及社会各界能够有法可依。《条例》分布严谨，并在第二、三、四、五、六章详细阐述了极端化的表现形式、治理原则、政府及社会各界的主要职责与责任、及法律规制措施。不但在立法层面做出了明确规制，也在执法层面提供了详细的执行凭据，对去极端化的法治化进程推动巨大。

立法以确立指导思想，构建常态化去极端化工作。《条例》的第一章第4条明确了去极端化应当坚持的基本方针，为去极端化的工作提供了明确的政治指引。《条例》总则第5条、第6条、第7条分别在时间、空间及组织人员构成方面确立了去极端化工作的架构，去极端化工作进行的常态化建设的基本框架已经搭建完毕。

（二）推动去极端化立法的具体化和普适化

自治区人大常委会先后制定了 《自治区实施反恐怖主义办法》、《电话和互联网用户真实身份信息登记管理条例》、《防范和惩治网络传播虚假信息条例》、《自治区边境管理条例》，对于严厉打击暴力恐怖活动、强化对互联网以及边境地区的管控等各项工作的规范化、法治化建设初步作出了设计，《条例》在结合上述法规的基础上提出了进一步的治理框架及措施，同时也为其他地区的去极端化立法提供了重要的法律样本。

（三）规范去极端化工作的社会化和职责化

利用《条例》综合施治，推进全民共同遏制极端化。《条例》的第二章从思想、婚姻、教育、计划生育、刑事犯罪、出版物等方面详细地对极端化行为予以认定，令全民能从最细节、最宽泛的层面了解极端化行为。另外，《条例》也从政府职责、社会各界职能及制裁措施方面予以综合治理，配套实施的监管制度必将令全民共同参与到遏制极端化的活动中。

利用《条例》全面规制社会责任。《条例》规定了社会各界的职责，对工会、妇联、宗教团体等社会团体、学校以及各类培训机构、大众传媒、宗教教职人员等个人及组织规定了在去极端化工作中的社会责任。明确了去极端化工作应当由全民共同参与，全力推动全社会依责共同监督极端化行为的局面。

（四）国家和其他地区去极端化的立法样本

新疆维吾尔自治区的去极端化立法开国家极端化立法之源头，在各个层次的规制均已达到相当完备程度，且结合新疆维吾尔自治区多民族混杂、极端化情况较为突出的实际状况，总体做到了对症下药。同时，由于其自身的先进性与完善性，《条例》势必成为国家和其他地区去极端化的立法样本，成为机关部门去极端化工作深入开展的参照母本，具有重大的参考价值。

三、《新疆维吾尔自治区去极端化条例》的自我完善

去极端化工作的推进是一项庞杂的国家工程，要有理论层面的精细指引，也要有实践意义上的推进。理论的构建要着眼于结合实际，实践层面的推进则要遵循理论的设计，去极端化是高度情境化的工作需要理论实践相互配合。去极端化的国家工程需要进一步完善，应当两条腿走路，净化内部阵营构建抵御极端化的坚强壁垒与外部主动出击感化极端化人员，两者缺一不可，在学理上需要进一步明确极端化相关概念的界定并出台配套法律以完善法律构成；在实践层面则要构建“防御”、“治愈”、“反击”的极端化分段去除体系，守住阵线抵御、净化极端化的渗透；开展反击活动，打击极端化分子背后的个人、组织。只有九龙治水、多管齐下才能深入彻底的剔除、转化极端化因素。

（一）建立极端化、极端主义的法律概念

《条例》的出台标志着我国开始构建行政法规与刑事法相配套的法律体系，我国极端主义的法律治理向前迈出了巨大的一步。但是在实践中还是要进一步深入挖掘“极端化”等外延概念的具体界定。

由于“极端化”行为在某种程度上并没有严重侵犯他人的人身、财产安全及其他的相关权利，所以极端化行为距离恐怖主义犯罪还是有一定法理上的距离，不能用严刑峻法来惩治极端化行为。但是极端化行为与恐怖主义犯罪之间却有着千丝万缕的勾连，某种程度上来说，恐怖主义犯罪滥觞于极端化主义。在现行的法律中，恐怖主义与极端主义之间的衔接地带似乎仍旧认识不清，规范过于笼统，例如极端主义分子破坏法律实施与婚姻犯罪、民事纠纷之间的差别就认定不清晰。[1]边界的模糊势必影响对相关犯罪的控制，如若某些性质严重的行为逃脱了刑事法律的制裁而适用了违法成本较轻的行政条例，那么反倒会助长极端化行为的盛行。另外，对于极端化行为的处罚办法也必须有更为翔实的探讨。行政处罚和刑事处罚一样，都需要体现公平正义、宽严相济，对主要的违法分子从重处理，对有立功表现的行为人从轻发落等都是应该划入处罚办法的考量范围。

（二）完善极端化的认定主体及认定程序

《条例》中的一个明显不足之处就是未能将认定极端化的主体及认定措施明白地确立下来。自治区、州、县设立去极端化领导小组，负责本行政区域的去极端化工作，领导小组及其下设的办公室在去极端化工作中行使的是调查研究、指导协调、督促检查的相关职能，而在公民具体行为的性质认定主体机关及认定程序则没有明确规定，这势必影响到法律的执行效率。

明确极端化的认定主体，完善极端化行为的认定程序刻不容缓。成立专门的认定部门，在公安机关发现疑似极端化行为或公民举报的极端化行为后对行为进行认定并提出相应行政处罚的建议，如果行为超出极端化范畴构成犯罪的则提出移送司法部门的建议，也可以由公安机关进行行为认定，但要考虑公安机关原本就较为繁重的维稳任务及认定能力欠缺的问题。

（三）细化各界职责，强化抵御壁垒

进一步细化政府各部门及社会各界去极端化的职责和责任，对极端化的防御工作需要有明确细致的责任划分。现有的职责及责任依旧过于笼统，不利于法律在实际过程中的实施。应当在《条例》中总体规范的基础上制定政府及社会各界去极端化具体办法等侧重于实践适用层面的规章，帮助执法人员能够更好地依法办事；社会各界也应当在组织内部制定去极端化的具体办法，非政府组织的去极端化具体办法应当与《条例》提出的舆论导向、大宣讲、大学习等政治导向相匹配，同时也做好向有关部门举报极端化行为的工作，将极端化行为消化在萌芽阶段。责任的划分细致明确之后，规制失职渎职、管理缺位等没有尽到法律责任的机关、个人的追责体系的确立也应当被提上日程。

职责体系等上层机制细致确立之后，去除极端化工作的攻坚战役才算真正打响。对极端化思想的防御可以分为接触隔离（disengagement）和思想抵御两个方面。接触隔离是指在现实环境中在具体行为上作出限制，将公民与极端化思潮隔绝；思想抵御指在公民思维认知领域影响，使之转变思维，摒弃极端主义意识形态。[2]行为隔离与思想抵御是相互交叉的两个方面，在实际操作中更是无法片面的从单一层面遏制，应当两举并重不能倾斜强调其中一项，否则环境一旦变化，逆流他日势必复来。

接触隔离的主要实施方法当然的包括抓捕打击恐怖分子及极端分子，更重要的是在社会环境中构建起良好的社会氛围使民众在现实层面上远离极端分子的干扰。

发展经济、改善民生，引导积极现代的生活方式。经济繁荣与民生改善是消除社会矛盾的最佳路径，一个衣食无忧的社会环境是难以孕育恐怖主义思潮的，恐怖危机的根本解决之道便是经济发展，引导偏远地区的民众接触外界社会，解决少数民族群众生产生活中的实际问题，改善生活条件是解决极端化问题的根本途径。

依靠群众，发挥基层组织抵御极端思潮的战斗壁垒作用。有效阻止极端化行为，不仅需要政府的宣传和监管，也需要社会组织、家庭等各方面的支持。[3]基层组织与普通大众朝夕相处，是政府与社会各界的最亲密接触点，通过他们对民众的影响并向上级及时反映情况并及时向民众宣传思想，是解决基层问题的关键因素。完善制度，提升基层组织的社会管控能力，解决政策落实不力等问题，并通过高效的基层组织对社会各界的动员能力，争取到最广大人民的支持。

加强各民族之间的融合。历史上正是有了各民族的相互融合才有了丝绸之路的文明奇迹，纯粹的民族主义是完全错误的，加强引导民族交流既可以提高经济水平更可以促进局面的稳定发展。可建立各民族嵌入式社区等民族融合机制，[4]促进民族之间的交流沟通，开拓民族视野，消除狭隘的民族思维。

（四）采取针对性措施强化思想抵御

思想抵御的体系构建十分庞杂，实施过程必定十分漫长。对青少年的抵御极端化思想培育和宗教领域的改革是最重要的两个方面，青少年是抵御极端化思潮的重要对象和蓬勃后劲，而宗教领域则是与极端化思潮接触最为紧密的部分，此两者的重要性不言而喻。

积极引导宗教教旨转变。马克思认为“每一次社会制度的巨大变革，人们的观点和观念也发生变革，宗教观念也随着发生变革”。[5]极端主义的实质是去“汉化”以及鼓吹“泛伊斯兰化”和“原教旨主义”，必须要采取措施作出反制，[6]宗教要有必要进行思想更新，加强对宗教极端主义相关理论的研究，彻底铲除极端思想的关键症结，帮助宗教与社会主义、世俗价值观相适应，以消除社会不稳定因素。但是很多时候号召引导的效率并不能达到预期效果，所以要进一步完善宗教管理制度、关爱宗教人士，实现社会抚恤、人身保险、寺庙维护等制度建设，令宗教人士的思想转变到符合 “中国梦”价值追求的发展轨道上来。[7]对极端的宗教人士也应当采取反制措施防止其对制度建设进行破坏，以体现政府政策的宽猛相济。

斩断宗教对学校的渗透。成年人的意识形态改造难度大，但青少年的意识形态尚处于构造阶段，应是我们面对极端化思想时的主要争取对象。一旦青少年被宗教思想影响或者被宗教原教旨主义蛊惑那么青少年易激愤冲动的弱点将会被利用于更多的社会危害活动。防范恐怖主义最有效的办法不是更多的技术监控、物理隔离或严苛的法律制裁，而是来自我们内心深处的勇敢、奉献与对家园的热爱。[8]要以教育工作为切入点，加强教职员工的思想教育，通过校园活动向青少年传达正确的宗教观念、是非的价值标准，彻底净化校园及周边环境，通过出台行政法规严惩对青少年进行蛊惑的宗教极端个人及团伙。

（五）强化预测预警能力，构建社会治愈体系

虽然我国的极端化控制形势较好，但是世界恐怖主义外溢的大背景下也可能有殃及池鱼的趋势。[9]而恐怖主义不但是极端化思潮发展到最后的结果，它也不断反哺极端主义使极端主义更为泛滥。消除极端主义必先严厉打击恐怖主义，力求令其绝迹，使其不具备孕育极端主义反击之可能。

预测恐怖主义能力就是对可能出现的恐怖主义风险及其发生的时间、抵御、方式、规模、潜在危害、不确定因素等预先作出系统评估和科学判断能力，是防范恐怖主义的基本前提。组件具有综合素质、善于联系群众、嗅觉明锐的强悍队伍，强化分析预测能力，并针对性地进行布控打击。现有的安全防范制度、情报信息制度并不能有效适应预防预测恐怖主义的客观需要，重点完善防范恐怖主义体系、完善立法执法十分有必要。

极端化行为去除之后难保不会继续发生、死灰复燃，因此在对极端化行为人进行先期教育之后仍应当对其进行后续的治愈措施，以协助他更好地回归世俗生活，从此与极端化行为绝缘。

极端化治愈方面包括意识形态治愈、社会技能治愈，同时可以设立由宗教人士、心理学家、技术工人、安全文宣人员等构成的治愈小组委员会。[10]先由心理专家对极端人员进行心理评估，根据评估再由宗教人士或大学教师及技术工人负责思想改造及技能教育，达到预期效果后最后再由安全专家进行评估是否释放或跟踪与否的建议，最后由公关宣传人员负责宣传、接触帮助其重返社会。积极发挥少数民族精英群体的作用，在治愈层面给予极端化人员最大的帮助，只有在相近群体的关怀之下重返社会才会可持续，也才能防止反复情况的出现。

除此之外，还需建立包括安全监督、定期汇报与不定时接触、社会援助等善后制度。对极端人员的再就业支持，并可以参照禁毒机制的同伴教育模式，在极端化康复人群中同样建立互助机制，将已经康复并返回社会的极端化人员纳入到治愈体系中，协助康复中的极端化人员尽快回归社会。

参考文献：

[1]王雪莲.试论《反恐法》背景下我国去极端化的法治手段[J].净月学刊，2017，（2）.

[2]Naureen Chowdhury Fink and Ellie B.Hearne， “Beyond Terrorism: Deradicalization and Disengagement from ViolentExtremism ”， Rapporteurs， Washington， DC:United States Institute for Peace，2008:3.

[3]韩宏宇.反恐视角下的极端主义动力机制研究[J].山西警察学院学报，2017，（1）.

[4]胡雨.国际反恐斗争中的去极端化研究——以沙特PRAC战略为个案分析[J].国际论坛，2012，（5）.

[5]马克思，恩格斯.马克思恩格斯全集（第7卷）[M].北京：人民出版社，1960.

[6]司律.中国化：新疆宗教“去极端化”的基本方向[J].新疆社会科学，2016，（1）.

[7]李建军.当前新疆“去极端化”工作情况调查分析[J].实事求是，2017，（1）.

[8]胡联合.第三只眼看恐怖主义[M].北京：世界知识出版社，2002：263-264.

[9]张家栋.反恐也需“内病外治”[N].人民日报，2014-05-12.

[10]Peter R．Neumann，“De-radicalization and Disengagement Programs”，in Kenneth H.Williams(ed) ，Rethinking a Middle East in Transition，Quantico: Marine Corps University Press，2011:81-85.