政府3.0：大数据时代的政府治理创新*

谭海波 孟庆国

随着端产品的不断革新、通信网络的融合发展以及云计算方式的强势突破，信息技术环境的演化为大数据时代的到来创造了重要条件。当前，世界正处于以数据驱动发展的转折点上。各类数据正在以前所未有的速度增长和累积，基于数据应用的创新实践和业态不断涌现，大数据的时代已经到来。①[英]维克托·迈尔·舍恩伯格：《大数据时代》，周涛译，杭州：浙江人民出版社，2012年，第9页。美国、英国、澳大利亚、日本、韩国等国相继出台了与大数据相关的战略，助推大数据在经济、社会和政府治理中的应用。在我国，2015年8月，国务院发布了《促进大数据发展行动纲要》，党的十八届五中全会明确提出实施国家大数据战略，北京、上海、广东、贵州、内蒙古等地方政府已采取一系列行动措施开展大数据应用的探索和实践。大数据作为一种新的思维方式、战略资源和技术手段，正在深刻改变人们的生产、生活方式，也必将对政府治理模式的运作和变革产生广泛和深远的影响。如何因应大数据时代的发展，创新政府治理模式，提升政府治理能力，已成为新时期公共管理领域的重要议题。

一、政府3.0：概念与内涵

政府3.0是相对于政府1.0和政府2.0而言的。学者们将电子政务发展初级阶段的政府管理和服务称之为政府1.0模式，与互联网时代Web 1.0模式的信息发布、单向阅读、零互动的特征相对应。政府1.0以政府门户网站和OA办公系统为代表，主要为企业和社会公众提供简单的信息查询服务。整体而言，政府1.0的特点是单向性、封闭性、静态化，许多政府网站仅仅充当电子公文的角色，将物理形态的政府文件转换为电子形态并向公众传达。这种模式体现了政府本位、内部程序导向的科层理念，忽视了公众和企业的多元需求，且单向信息传递或政策宣示不能取得集思广益、凝聚共识、协同治理的效果。

蒂姆·奥莱利（Tim O'Reilly）将新的强调开放互动、以用户为中心的互联网形态命名为Web2.0。Web2.0是“用户与用户”的网络，是一种以“共享”为特征的实时网络。Web2.0 的本质是“交互”，它让用户更多地参与信息产品的创造、传播和分享。①John Morison，“Gov 2.0:Towards a User Generated State?”，The Modern Law Review, vol.73, no.4, 2010.根据Web2.0的网络特点，蒂姆·奥莱利提出了政府2.0（Government 2.0）的概念，称其将成为电子政府下一步的发展趋势。政府2.0的目标是建立整合型政府（Integration Government），意味着政府后台要进行大量的任务整合，工作重心从方式转移到结果上来，从服务的基础转向信息、流程、体系、资源的集成，这就标志着政府从条块分割、封闭的架构迈向一个开放、协同、合作的架构。②孟庆国：《政府2.0:电子政务服务创新的趋势》，《电子政务》2005年第11期。政府2.0模式遵循以公众为中心的理念，有利于政府与公众之间的互动，但并不能实现个性化、定制化的智慧服务。

政府 3.0 的概念，最早是韩国政府提出的一个关于政府未来发展的计划，其核心是“通过通信技术为民众提供定制化服务”。它倡导“以每个人为中心”的理念，强调政府主动公开和共享信息，向民众提供针对性服务，从而创造具有新价值的政府运行模式。韩国政府3.0 计划提出了向公众提供定制化、个性化的公共服务，以及创造大量就业岗位与激活经济发展新动力的目标。但韩国政府3.0的提出，更多的是韩国政府针对该国电子政府建设发展状况提出的政治愿景和理念，并未就战略所要达到的具体目标与方案进行清晰阐述，③NamTaewoo,“Challenges and Concerns of Open Government: A Case of Government 3.0 in Korea”，Social Science Computer Review, vol33, no.5, 2014．也没有与大数据、云计算、Web3.0等的信息技术发展紧密联系，缺乏明确的实现手段和机制。事实上，韩国的政府3.0 更像是一种政策修辞，是规范性、概念性的而非实用性的举措。④李胜钟：《朴槿惠政府的国政哲学及政府3.0: 一种新的行政模式探索》，《中国行政管理》2015年第7期。

现今融合的网络环境呈现出泛在性、虚拟化、智能化、交互性的特点，网络应用已经开始实现从Web2.0到Web3.0迭代演进。Web3.0 以语义网为基础，使用语义化的内容编辑、发布、关联整合工具来实现数据的规整及可重复被机器调用，试图从规则和标准上使互联网更加规范有序，并使各类数据之间共享融通，实现模式自动识别、网页自定义关联，让互联网更加个性化、精准化、智能化。大数据时代的互联网形态集中体现为Web3.0。随着Web3.0的逐步应用和推广，政府治理理念、形态和能力都将发生大的改变。综合大数据时代的技术演进和韩国政府3.0的理念，笔者认为，政府3.0是指在大数据时代背景下，政府遵循以每一个人为中心的核心理念，充分运Web3.0的技术和知识，促进政府数据的共享、开放和应用，进而推动政府改革和创新，最终实现公共价值的新型治理模式。

二、政府3.0的内容框架与主要特征

（一）决策：科学化和民主化

第一，全面感知、多维可视。当前，政府决策的事项纷繁复杂，各种矛盾交织、各类变量融合的情况十分普遍。缺乏数据支撑、凭经验做出的决策，往往顾此失彼。政策过程中的“痛点”“难点”，往往是数据的“盲点”。单一数据来源已经不足以应付日趋复杂的公共问题。随着人类对数据的使用进入ZB（1ZB=1万亿GB）时代，海量数据的产生为科学决策创造了良好的条件。政府部门利用射频识别（RFID）、传感器等方法，结合物联网、NewSQL等技术能够掌握大量的数据信息，全面感知社会事项及公众所需。而云计算、人工智能等新一代信息技术的出现为基于多维度、多层次、多因素的数据分析提供了可能。此外，政府还可以采取标签云（Tag Cloud）、历史流图（History Flow）、网络地图（The Internet Map）等可视化技术将巨大的、复杂的、枯燥的数据通过地理空间、时间序列、逻辑关系等不同维度进行展现，展示政府决策者行为的全过程，促进用户在短时间内理解数据背后的规律与价值。

第二，广泛参与、开放创新。对于复杂的公共政策问题，通常涉及目标的模糊性、时间的动态性和结果的不确定性，这是个人能力难以解决的。大数据技术致力于利用海量数据改善政府与公众、企业以及社会组织之间的关系，促进公共决策过程的开放、透明。借助大数据网络平台，政府可以集众人之智慧，有效吸纳公众参与公共决策，使政府问政于民、问需于民，制定出科学可行的政策。在利益表达和资源输入端，大数据拓宽了公众参与和信息共享的通道，导致政策问题的触发更为快捷；在政策议程平台，大数据促进了信息在政府、专家与公众间更具开放性和包容性的互动交流，丰富了政策的协商机制；在政策输出与管理端，大数据提供了政府与社会力量整合的有效工具，使多元主体参与的决策评估机制成为可能。此外，开放政府数据意味着数据在社会的自由充分流动，通过数据的开放、共享和创新应用，可以激发民间活力和智慧，从而带来更多的大众创新、社会创新。

（二）管理：精细化和协同化

第一，实时动态、无缝监督。传统行政的人海战术、被动式执法、救火式应急管理已不适应时代要求。政府运用大数据技术能够实现海量数据的实时获取和分析。在此基础上，根据环境的变化随时进行调整，并对未来做出准确的预测。公共管理者可以根据大数据的预测建立完善的预警系统，以便在问题出现时做出快速响应。与此同时，大数据技术的采用，将极大激活原先利用率偏低的、大量的社会日常运行数据，特别是能更有效地存储、分类、加工各种非结构化和半结构化的数据，节省了信息的采集和管理成本。麦肯锡咨询公司的研究报告证实，欧盟各国政府部门由于大数据的应用可能减少15%-20%的行政开支。美国的医疗管理部门测算表明，每年由于大数据的有效利用其获得的潜在价值超过3000亿美元而节省的医疗卫生开支超过8%。①徐继华等：《智慧政府：大数据治国时代的到来》，北京：中信出版社，2014年，第15页。

大数据还有助于推动公共权力的无缝化监督。政府可通过大数据手段，对权力运行过程中产生的各类数据进行全程记录、跟踪和融合分析，及时发现潜在风险，厘清各类腐败行为发生的概率和趋势，形成全覆盖、无缝化的“数据铁笼”。近年来，贵阳市依托大数据产业优势加快网上政务建设，把能纳入网络的行政权力全部纳入网络运行，通过制定统一的数据技术标准，固化、细化权力运行流程，合理、合法地分配政府职责，让权力在“阳光”下规范运行。通过数据的记录和监督，及时查处和纠正权力行使过程中的违法违纪行为，最终形成了“人在干，云在算，天在看”的新型权力监督模式。②大数据重点实验室：《块数据3.0：秩序互联网与主权区块链》，北京：中信出版社，2017年，第191-193页。

第二，统筹共享、协同治理。“数据共享、互联互通”已成为公共信息资源管理的发展趋势。在传统政务体系下，由于各地方政府的委、办、局对应的信息系统是各自独立建设的，硬件设备、应用软件等各不相同，导致系统异构、数据标准不一致，形成数据烟囱、信息孤岛的局面。大数据时代要求通过数据资源的汇集和统筹，实现“聚、通、用”，即把散落在各个部门的数据汇集到一个平台上，实现政府各部门业务系统内人口、地理、经济等数据的集中统筹，构建连接政务网、互联网和物联网的全数据库的超级平台。打破信息孤岛，使不同系统、不同类别数据交互融合、共享开放，实现跨部门协同应用的支持体系，进一步优化和再造各职能部门的业务流程，提升跨部门综合执法、协同工作的能力。

此外，大数据还可以推动政府、社会和企业多元主体的协同共治。在传统的国家治理中，政府几乎是唯一的治理主体，国家治理采用单中心、单向度的控制模式。大数据时代的到来正在改变政府“唯我独尊、一家独大”的行政格局。大数据技术的发展改变了知识分享的图式，正悄然将政府的部分权力移交于企业和社会组织手中。政府、企业、社会组织和公众等多元主体都需要在组织规则下分享和使用数据，形成数据共享基础上的伙伴关系，以解决单一主体所无法克服的难题。在城市管理领域，有一个著名的GBCP模型，G代表政府（Government）、B代表企业（Business）、C（Citizen and community）、P代表公共设施与公共环境（Public facilities and public environment）。这四者构成了一个和谐三角，即围绕公共设施建设和公共服务的提供，充分考虑到政府、企业、公众三个角色，三者共同参与、分工协同，构建起完整动态的公共事务治理生态系统。③徐继华等：《智慧政府：大数据治国时代的到来》，第206-207页。

（三）服务：精准化和个性化

第一，精准识别、多元供给。政府要想让自己提供的公共服务符合服务对象的“口味”，提高公共服务的满意度，就必须事先掌握服务对象对于服务种类以及质和量等方面的需求。而大数据的开发和应用，可以全面系统地分析和掌握不同地区、不同群体各类差异化的需求，据此实施差别化的治理政策，大大提高公共服务的针对性和有效性。政府还可以利用大数据、移动互联网等技术，打造便民化、智能化的公共服务平台。比如，构建一个政务网络服务平台（Governmental Network Services），简称 GNS。用户之间利用微博、IM（instant message）、微信、SNS 等应用服务对话协商、充分互动，建立紧密联系，逐步形成开放、互动、协同的公共服务新业态，促进政府与社会公众的沟通，从而提高政府回应性和公信力。此外，大数据时代的社会结构趋向于广泛参与、扁平运行。这意味着大数据将成为一根交流、互动的纽带，将全社会资源的需求、生产、分配和供给联系起来，形成精准化、人性化的服务网络。

第二，个性定制、主动推送。传统时期的公共服务，是少数人参与、信息不充分情况下的模糊型治理，难以掌握不同社会群体和市场主体的真实需求，往往导致公共服务与社会需求脱节。大数据时代，个体需求是公共服务供给所关注的核心。利用大数据技术不仅可以深入解码各类宏观数据，还可以对用户的细微行为特征数据进行挖掘和分析，甚至可利用自然语言解密软件进行情绪分析，实现对民众需求的精确把握，从而合理配置公共服务资源，主动推送个性化、人性化的公共服务产品。例如在医疗卫生服务方面，医疗卫生部门可以为公众建立统一的电子病历和医疗档案，及时获取和跟踪公民的健康数据，根据不同公民的职业特点和健康状况，精准化地向公民推送不同的医疗信息和保健知识，将医疗保障从得病后的治疗拓展到疾病预防与健康保养。

三、政府3.0的实现路径和机制

（一）互联互通：数据资源的统筹与开放

我国政府数据资源管理存在两个突出的问题。一是职责同构，不同层级的政府在职能和机构设置上的整齐划一。每一级政府都管理大体相同的事情，“上下一般粗”“左右一般齐”。二是条块分割，各级政府的职能部门纵向上从属于上级业务主管部门，在横向上又从属于地方本级政府。“条条”之间相互独立和隔阂，“块块”之间存在冲突和矛盾，导致横向数据既“聚不了”，又“通不了”，纵向数据既“上不去”，又“下不来”。在政府信息化建设中，各部门比较注重各自“系统”内部的电子政务建设，注重与本部门职权有关的数据采集和信息保护。加之，不同政府部门的信息系统由不同的IT运营商所完成，在数据标准、应用程序、接口设备上各有差别。因而各部门信息系统之间互不相通，数据无法共享和交换，造成“信息孤岛”及分散管理的局面。①蔡立辉、龚鸣：《整体政府：分割模式的一场管理革命》，《学术研究》2010年第5期。

因此，需要推动实现政府部门信息系统的互联互通，促进政府数据资源的共享和开放。首先，要大力实施政府信息资源统筹和整合计划，推进公共基础数据共建共享，统一数据编码和格式标准，加强政府数据资源整理编目，构建标准化的公共信息资源目录体系和服务系统。其次，要实施与行政体制改革相配套的数据上移工程，引入云计算技术和平台，建立全国政务公共数据中心以及跨部门数据交换共享的体制机制，实现数据实时交换、深度共享、集中可用，为地方行政机关开展政务服务提供数据支撑，破解政府管理中的“信息孤岛”困境，避免重复建设和数据“打架”。最后，要构建面向社会和公众的数据开放平台，在统筹和整合政府数据资源的基础上，强化数据的社会化利用，助推数据的增值开发和社会创新，最大限度的释放数据红利。

（二）众包众筹：创新应用的开放参与机制

“数据不会被它所激发的思想和创新消耗，相反，它可以为创新提供无穷的燃料”。②涂子沛：《大数据：正在到来的数据革命》，桂林：广西师范大学出版社，2013年，第208页。开放政府数据意味着政府角色从传统的直接供应方、生产者转变为服务合作方、“原料”提供者，不仅节省了行政成本，还可以提高数据资源的利用效率，更好的满足社会不同层次、不同群体的个性化需求，从而实现政府、市场和社会的合作共治。①郑磊：《开放政府数据的价值创造机理：生态系统的视角》，《电子政务》2015年第7期。联合国2014年电子政务调查报告指出：政府数据开放为政府改革提供了一种新途径，有利于在政府、企业和公众之间架起一道桥梁，实现资源的高效利用与公共服务的有效供给。②联合国经济与社会事务事务部：《联合国2014年电子政务调查报告（中文版）》，北京：国家行政学院电子政务研究中心，2014年，第157-158页。

开放政府数据意味着数据在社会的自由流动、知识向大众的自由流动。通过数据的整合、开放、应用和开发，可以吸引社会各界人士参与公共事务的治理，激发民间智慧和社会活力，促进大众创新、社会创新。比如美国交通部开放了全美航班数据，有民间程序员利用这些数据开发出航班延误时间的分析系统，人们可以通过它查询全美各航班的延误率及机场等候时间，为用户出行节省了时间。再如，在美国开放政府数据后，美国出现了一款名为RAIDS Online 的APP 应用，该应用通过对政府开放的数据进行分析，告知公众在哪些区域容易出现抢劫、盗窃等犯罪现象，公众根据这些信息可以提前做好预防或减少在这些区域的活动，从而明显降低了犯罪率，增加了社会的安全性。③谭海波、张楠：《政府数据开放：历史、价值与路径》，《学术论坛》2016年第6期。

随着移动互联网、物联网、大数据、云计算等新一代信息技术的出现和应用，我们可以更快捷的获取和更新知识，微博、微信、维基、移动客户端等网络平台成为知识生产、交流和分享的新途径，从而改变了创新的模式和形态。开源创新、众包众筹成为当今知识工作领域的一个突出现象。众包众筹的核心理念实际上是分布式、去中心化、扁平化、共享与开放思想发展的必然延伸。众包是指广泛吸纳各方力量共同完成某一任务或使命，而众筹是指筹集众人的资源来实现梦想。④大数据重点实验室：《块数据：大数据时代到来的真正标志》，北京：中信出版社，2005年，第230页。采用众包众筹的方式和机制可以广泛吸纳集体智慧，由政府、企业、社会组织共同开发、设计、提供公共服务，从而推动公私合作伙伴关系的形成，进而提升公共服务的质量、交付和响应能力。

（三）共享共治：促进公共价值的实现

伴随着新公共管理理论的兴起，政府掌舵而非划桨成为西方各国行政改革的重要理念。而新一代信息技术的迅速发展和广泛应用为这种理念的付诸实施提供了重要支持。比如以微博、SNS等为代表的Web2.0技术及以语义网、智能搜索为代表的Web3.0技术，不但可以推动政府公务人员之间的交流与协作，还可以通过一体化、开放式网络服务平台的建设，实现政府、企业及公众之间的广泛互动和合作。与传统政务单纯的用户参与体验不同，让用户创造内容成为创造公共价值的重要体现，即政府网络平台模式变成了“用户参与体验——用户创造内容——用户创造价值”模式，从而实现了从以政府为中心的行政过程转变为政府、市场、社会三方协同的公共价值创造过程。

在政府3.0的愿景下，政府治理需要充分尊重公众权利，积极推进协商民主。政府、企业、社会组织等多元主体在信息技术支持下，通过构建多层次、跨区域、跨部门、跨领域的资源整合和共享机制，实现信息由单一系统独占向多元主体共享的转变，推动各主体之间去身份性、去中心性的平等合作，从而塑造出一种交互式的新型公共事物治理模式。其中较具代表性的是GSA’s Challenge.com，该网站为美国联邦政府提供了一个十分有用的平台，帮助政府利用专家、普通市民的创造力来应对面临的难题和挑战，并为建言献策者提供适当的奖金和荣誉激励。此外，维基（Wiki）技术的应用使公众参与更加多样化，社会协作更趋网络化，草根智慧的汇聚过程更趋便捷化。开放创新、用户创新、协同创新等新模式的应用，汇聚来自社会各方的创意和智慧，驱动政府、企业、社会组织等各方共同致力于公共价值的创造，增进多元主体之间的信任与合作，形塑利益共识和平等协作，从而使政府在解决当今复杂的公共问题方面变得既公开又高效。政府将不再是高高在上的控制者角色，而是通过维护开放、协同的程序，与其他主体合作共同寻找公共事务的治理之道。