论粤港澳大湾区城市群建设的路径选择*

张 玉

2017年，由国家发展改革委员会和粤港澳四方签署的《大湾区建设框架协议》提出是要“努力将粤港澳大湾区建设成为更具活力的经济区、宜居宜业宜游的优质生活圈和内地与港澳深度合作的示范区，携手打造国际一流湾区和世界级城市群”①国家发改委、广东省人民政府、香港和澳门特别行政区：《深化粤港澳合作，推进大湾区建设框架协议》，泛珠三角合作信息网，2017年7月4日的发展目标，标志着粤港澳大湾区城市群建设的具体内涵是经济发展型城市群和生活宜居型城市群的有机统一。本文立足于当代中国粤港澳大湾区经济发展型城市群建设的丰富实践，探寻如何在两种制度、三个关税区、三个法律体系的异质湾区城市群内，构建合理的城镇体系结构、分工协作紧密的产业结构、完善的交通网络保障以及健全的区域合作治理机制,为全球跨境合作与经济治理方法论的最终确证，提供一个实践分析的案例文本。

一、世界范围内湾区城市群发展的一般规律

城市群的概念缘起于1957年法国地理学家戈特曼所提出的的“大都市带”（Megatopolis）概念，用于描述美国东北部沿海地区的城市密集区域。其中，两个标志性指标是：总人口规模超过2500万人；人口密度超过250人/平方公里。②周春山、金万富、史晨怡：《新时期珠江三角洲城市群发展的战略思考》，《地理科学进展》2015年第3期。中国学者宋家泰于20世纪80年代，首次提出了“城市群”的概念。③顾朝林：《中国城镇体系：历史、现状、展望》，北京：商务印书馆，1992年，第5页。此后，于洪俊等用“巨大城市带”的生成与演进，概括了戈特曼的城市群思想。④于洪俊、宁越敏：《城市地理概论》，合肥：安徽科学技术出版社，1983年，第22-31页。1992年，姚士谋在《中国城市群》一书中，第一次界定了城市群的内涵，提出：城市群在特定地域范围内，自然和社会环境整体性强，人口和经济集聚规模大，城镇化和工业化水平高，基础设施体系和公共服务网络相对发达，并通过密切的社会经济联系所构成的功能性城市“集合体”。①姚士谋等：《中国城市群》，合肥：中国科学技术大学出版社，2008年，第4页。

与传统单体化的城市建构相比，城市群是基于社会分工深化、市场深度扩张、要素自由流动及城市功能的集合演化，而形成的区域空间形态。其结构性要素主要包括：（1）合理的城镇体系结构；（2）分工协作紧密的产业结构；（3）完善的交通及信息网络结构；（4）健全的区域合作治理机制四大要素。②姚士谋等：《中国城市群》，第54页。从而，在发展方式、资源配置方式与目标导向结构上，超越了传统的行政单体式城市。表征为：在发展方式上，城市群以协作、精细的产业分工和社会分工为基础，围绕轴心城市或特定增长极，形成系列规模不等、分工各异，经济社会联系紧密、功能运行相关的城镇集合系统，并在城市与城市之间的相互分工、人员流动与合作共生的经贸交往之中，进一步提升城市之间的经济社会关联度，增进经济社会发展的利益双赢性。在资源配置方式上，城市群经由市场经济的深度发展，实现市场机制在资源配置中的决定性作用，从而有效克服基于行政权力的“政绩分割”产生的“城市行政边缘经济”，③张玉：《区域政策执行的制度分析与模式建构》，北京：人民出版社，2007年，第171页。促进空间资源和生产要素的有效配置与合理流动。在目标导向上，城市群以城市之间的一体化发展为建设目标，以城市间的共同体利益最大化为取舍，致力于扬弃单体城市间基于国土、环保和发改等行政部门规划目标的非一致性，由以产生的资源浪费、重复建设、结构同质和环境污染等问题，实现城市集群内空间利用和资源分配的最佳结合。

与通识性的城市群相比，湾区城市群是基于特定的海湾区域内，以自然禀赋的特殊性为基础，而形成的要素高度集聚和经贸高度一体化的特殊城市群。关于湾区城市群的最终形成，目前学术界有三类观点。区域制度创新理论认为，区域制度创新能够促进湾区经济的增长，从而促进湾区城市群的历史生成。如同新制度经济学家诺斯提出，制度实际上是人和资本存量之间及资本存量、产品劳务的产量和收入分配之间的过滤器，④诺斯：《经济史上的结构与变革》，厉以平译，北京：商务印书馆，1992年，第34页。制度创新将引发经济增长，从而造成人力资本、技术、储蓄等要素的变化。⑤诺斯：《经济史上的结构与变革》，第61页。因此，制度为人类提供相互影响的框架，构建彼此协作和竞争的关系，从而渐进形成社会的经济秩序。沿着这一思路，中国学者孙斌栋提出了区域制度、制度创新同城市群发展之间的相互关系。⑥孙斌栋：《制度变迁与区域经济增长》，北京：科学出版社，2007年，第44页。以巴拉萨为代表的经济整合理论认为，湾区城市群的形成过程是经济整合的必然结果。湾区区域基于共同体利益的一致性，通过经济整合，逐渐达到贸易一体化、要素一体化、政策一体化和完全一体化，进而实现从低层次的自由贸易区向完整的经济联盟转变。其中，经济整合的过程分为功能性整合和制度性整合两种状态。功能性整合主要依靠市场力量的自主推动来形成，稳定性较低。制度性整合是指在专门的一体化机构引导下，通过构建一系列的政策安排和规划指导体系，为区域融合发展和湾区城市群的最终形成，提供稳定而可靠的制度保障。⑦Bela Balassa, The Theory of Economic Integration, London: Allen & Unwin Press, 1961, p.28

城市体系结构理论缘起于20世纪30年代，历经了城市间垂直单向互动和网络化城市体系两个阶段的思想演进。⑧John Freidman,“The World City Hypothesis”，Development and Change, vol.17, no.1, 1986.1933年城市地理学中的“中心地理论”首次揭示了城市间的相互关系，认为城市之间存在垂直的单向互动关系，因而，城市体系表征为城市间的层级体系，并在大城市与小城市之间，呈现出阶梯状的层级结构。⑨Larry S. Bourne, Internal Structure of the City: Readings on Space and Environment, London: Oxford University Press,1971, p124.20 世纪 80 年代以来，伴随着全球化浪潮的全面推进，关于城市体系的研究从国家城市群扩展至世界城市群。20世纪90年代末期，以Taylor为首的全球化与世界城市研究小组，提出了城市网络结构的观点，阐述了“世界城市网络”的城市体系理论，认为城市群内的所有城市，都是复杂网络系统的节点。①Peter J. Taylor,“Regionality in the World City Network”，International Social Science Journal, vol. 56, no. 181, 2004.它与其他城市节点之间的相关性、流动性和密集性决定了城市地位的变化。因而，城市体系中不同规模的城市之间，广泛存在着相互依存的水平贸易关系，他们认为“仅仅把城市间的关系，简化为城市系统的层级结构，不能解释区域城市群内部的功能互补关系，结论不尽合理。”②Adrian X. Esparza and Andrew J. Krmenec,“Large City Interaction in the US Urban System”，Urban Studies, vol. 37,no.4, 2000.因为湾区城市群内，各大小城市的功能定位与经济互补，既有基于制度安排的纵向层级功能，而形成的复杂的空间等级；也有基于横向市场选择，而形成的网络关系功能，他们共同服务于城市群内自然、经济、社会环境的一体化发展。

二、粤港澳大湾区城市群发展的历史进程及其治理瓶颈

粤港澳大湾区城市群概念的形成，体现了以制度安排为基础的功能性整合与制度性整合的有机统一。以珠江三角洲为自然禀赋关联度的粤港澳湾区城市群，早期的形成与发展，沿袭的是功能性整合的治理路径。1994 年广东省编制了《珠三角经济区域城市群规划》，第一次提出了“城市群”的概念，希望以城市群规划来统筹广州、深圳、佛山、东莞、惠州、中山、 珠海、江门、肇庆9个城市的区域空间布局。它们与同处于珠三角的港澳两城的关系，基本是“前店后厂”的功能性贸易关系。粤港澳之间的产业合作，主要依靠同属广府文化区的地缘、人缘，以市场对资源配置为基础，自发形成。

2000年以后，随着港澳回归、中国加入 WTO，港澳地区开始主动寻求与内地的经济合作与共同发展，粤港澳三地的合作，逐渐由功能性整合，走向政府间的制度性整合。其主要内容是区域规划统筹、跨境合作联席会议和都市圈合作三个层面；并初步建立了跨境规划合作的联席会议机制，包括粤港合作联席会议和粤澳合作联席会议。2011 年以后，随着广佛肇、深莞惠及珠中江三大都市圈在广东的形成，进一步密切了珠三角对港澳经济发展的关联度和协作度。三地先后建立了区域规划的统筹实施机制和重大区域性事务的统筹建设机制。

完整意义上的“粤港澳大湾区城市群”概念的提出，缘起于2015年，由国家发改委、外交部、商务部共同发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，在该文件中，中央第一次使用了“深化与港澳台合作，打造粤港澳大湾区”③国家发改委、外交部、商务部：《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，泛珠三角合作信息网，2015年3月28日的提法。2016年，国家“十三五”规划再次提出“推动粤港澳大湾区和跨省区重大合作平台建设，携手港澳共同打造粤港澳大湾区，建设世界级城市群”的思想。2017年，国务院政府工作报告中又一次提及“要推动内地与港澳深化合作，研究制定粤港澳大湾区城市群发展规划，发挥港澳独特优势，提升在国家经济发展和对外开放中的地位与功能”。④2017年3月5日召开的十二届全国人大五次会议上，国务院总理李克强在政府工作报告中提出，泛珠三角合作信息网，2017年3月5日至2017年7月1日，粤港澳三地首脑正式在香港签署《深化粤港澳合作 推进大湾区建设框架协议》，标志着“粤港澳城市群建设的任务”，第一次在国家层面上，获得高规格地认定和首肯。亦决定了未来粤港澳大湾区城市群的建设，亟待由功能性整合的单一化平台，走向制度性整合的深度合作阶段。

总之，粤港澳大湾区经过30多年的经济迅速发展，自然形成了相对合理的社会分工，城市群特色明显。并随着港珠澳大桥、广深港高速铁路和莲塘口岸的相继落成，城市交通发展迅捷。基本上实现由香港出发，平均2小时之内，可抵达所有大湾区城市的便捷交通网络。目前，粤港澳大湾区的人口达6600 多万，2016年经济总量达 1.37 万多亿美元，消费市场达 2 万亿元人民币，在全球四大湾区中，仅次于纽约湾区，贸易港湾特征突出。区内拥有完整的产业结构体系，包括金融业、专业服务、商业贸易、港口及航运、高新科技、旅游业、工业和农业等。⑤赵洋、梁文悦：《大数据告诉你，世界第四大湾区在珠三角》，《南方日报》2017年3月4日第3版。产业结构健全，湾区城市群协同发展的优势明显。

然而，随着经济与社会的不断发展，在“一国两制”的制度背景下，跨境合作主要通过粤港、粤澳联席会议，缺少城市之间的直接合作机制，这一制度安排渐次不适应湾区城市群聚合发展的现实需求。当涉及需要规划协作沟通的事宜，往往需要中央或者省政府作为中介来协助交流；相关协商偏重于就事论事的个例解决，缺乏城市群一体化发展所必须的宏观统筹战略，导致都市圈内部的建设机制协作形式大于内容。市领导人联席会议，普遍以一年为周期，规划协作以行政力量为主导，缺乏有效的经济、法律等协调手段，使得三地的产业合作示范、生态补偿机制和功能优势互惠实质性推进力度不足。

发展经济学认为初始制度具有“报酬递增效应”和自我强化特性，将导致发展中国家的后续改革，形成特定的历史惯性和路径依赖，由此积累出影响制度创新的行政规则和官僚文化。①管斌：《混沌与秩序：市场化政府经济行为的中国式建构》，北京：北京大学出版社，2010年，第34页。这一原理应用于粤港澳的合作机制之中，不难发现，目前三地的合作，在区域经济管理方面，出现了多头管理、职能重叠等问题，导致了管理资源的浪费；②钟韵、胡晓华：《粤港澳大湾区的构建与制度创新：理论基础与实施机制》，《经济学家》2017年第12期。在城市间的竞争方面，香港、广州、深圳间“龙头”争论从未停止，同时，三城在经济和文化上的强势，也使区域内城市间形成了“领导”与“被领导”的关系，城市群内部，缺乏合理的功能定位；要素资源的地区分布不均衡、固有的行政体制差异，必然导致“诸侯经济”以及重大基础设施的“独享独用”，湾区城市群之间的错位发展与协作共赢机制缺失。

具体而言，其合作的困境表征为以下四个层面。第一，在城镇体系结构上，伴随着粤港澳地区，在日益强烈的竞合竞争中，形成的大城市单体“龙头化”的极化效应，城市行政级别对资源配置的主导作用，弱化了湾区城市群内部的协作共赢功能。如何构建跨境多中心区域内，城市互补与错位发展的“层级—网络”关系，乃是湾区城市群建设面临着的首要问题。早期粤港澳城市群的发展，是基于市场机制的自发调节和社会文化的相似性趋合而形成。并经由功能性整合到制度性整合的发展阶段，而渐进形成具有鲜明纵向层级关系的城市群结构。其中，在行政级别上，广州、深圳、珠海属于副省级城市，佛山、东莞、惠州、中山、江门和肇庆属于地级市行政级别。香港和澳门是特别行政区。同时，伴随着经济的发展与社会分工的深化，在经济领域中，形成了广州、深圳和香港三个中心区。城市群的形成，需要城市主体的功能定位相对对等，以促进各类要素的自然流动。但是，各行政区划内的行政级别、关税制度和协调机制的差异化与非一致性，阻碍了城市群内的要素优化与长足发展。目前粤港澳三地的城市结构凸显于宏观层面的发展定位，对于具体的城市区域内，特别是珠三角城市群内9个城市在城市群中的细分角色，缺乏合理的制度安排。其发展仍然以单一的行政层级及其功能优势的吸附效应为主，城市行政级别对资源配置的主导性作用，必然导致产业和优质生产要素过度向大城市集中，降低城市群内部、城际网络功能效应的总体发挥。因而，从单一的层级结构群、走向“层级—网络交错结构群”建设，乃是粤港澳湾区城市群发展的重要路径。

第二，在产业结构体系上，广东省内的城市体系中，产业结构趋同明显，导致湾区城市之间差异化发展的定位不明确。如何以科技创新为基础，构建粤港澳城市群内协同发展的现代产业体系，加快区域产业向全球产业价值链的高端迈进，乃是湾区城市群建设面临的问题之二。纵观整个粤港澳地区的经济发展，其经济增长模式仍属于数量型增长的发展阶段，即：总量增长主要是依靠资本和劳动的投入驱动，而非通过科学技术创新来驱动经济再生产增量的效率型增长。在产业结构的调整上，虽已初步出现 “转型”，但未实现有效的“升级”。③欧阳慧：《积极应对我国区域发展新态势，实施国家区域协同发展战略》，国宏高端智库公众号2017年 6 月16 日。粤港澳湾区经济需要主打的是高端制造业、先进制造业，以优化区域合作创新模式，构建国际化、开放型区域创新体系，但是，以珠三角9市为主的制造业实体经济内部，同质性结构明显。如何依托制造业规模庞大、市场广阔的发展前景，通过与香港、澳门合力发展创新型经济，着力实现“保持经济中高速增长”和“迈向产业中高端发展水平”的两大目标，乃是粤港澳大湾区城市群建设与协作发展的又一问题。

第三，在湾区交通网络结构的制度供给上，存在着如何解决交通一体化标准下效率偏低的问题。粤港澳地区目前基本形成了涵盖公路、铁路、航空和水运四大运输系统的综合交通体系，随着港珠澳大桥的开通，“一地两检”的突破，大湾区基建方面的互联互通将逐步完善，从而为湾区城市群的协同发展奠定了良好基础。但由于珠江口形成的天然阻碍，且由于三地隶属于不同的行政管理体制，导致在交通规划与建设方面，存在行政区划分割和城市之间的利益博弈，①周春山、邓鸿鹄、史晨怡：《粤港澳大湾区协同发展特征及机制》，《规划师》2018年第4期。区域内交通一体化进程较为缓慢。

第四，在湾区合作治理机制的制度创新上，与京津冀、长三角城市群发展的现状相比，粤港澳城市群的建设面临着较大的合作体制障碍。需要在“一国两制”背景下，探寻如何达成有效的跨境协调机制，特别是如何建立高效便捷的独立关税通道。具体说来，粤港澳三地分属三个独立关税区，行政模式、政策手段难以衔接； 由于实行不同的行政制度和法律法规，在信息、边检和市场等管理上存在着较大的差异，致使湾区城市群内，人员、资金、货物及信息等生产要素在三地间并不能自由流通，存在边界管理。从跨境横向府际治理的层面看，粤港澳三方属于平行主体，但政府事权有限，三地的关税水准、资金流通制度、投资开放程度、对外经济政策亦有实质性的区别。

三、粤港澳大湾区城市群建设的路径选择

湾区城市群形成的一般原理表明：湾区区域合作治理机制的制度创新，能够提高区域内生产要素的配置效率，进而提升经济效益；其中经济整合理论揭示了治理机制的功能性整合与制度性整合是推进湾区城市群一体化发展的两个阶段：功能性整合适用于早期以民间组织为主体的经济合作，制度性整合则是促使湾区经济一体化深度发展的关键环节；城市体系结构理论，则揭示了在湾区城市群建设中，确保纵向层级型城市关系与横向网络型城市关系的双驱并进，是当前全球湾区经济发展的主要路径。世界湾区城市群发展的一般规律亦表明：自1961年旧金山湾的“区域地方政府协会”成立以来，至今仍然是指导旧金山湾区经济社会发展的核心制度安排；而东京湾通过制度性整合，着重调整城市间的分工与协作结构，使得港口集群产业在纵向层级与横向网络的双轮驱动下十分发达；纽约湾区则通过将金融资源与城市建设的制度整合，拥有一套完整的金融发展体系。

上述理论和经验的借鉴，拓展了我们实施粤港澳大湾区城市群建设的逻辑思路：以制度性整合为基础，实现城镇体系结构、产业结构、交通信息保障结构和合作治理机制，在纵向层级和横向网络关联结构中的制度创新。

首先，在城镇体系结构上，应将湾区经济圈内属于城市发展的公共事务剥离出来，成立专门部门负责协调各城市之间的纵向层级定位和横向网络分工，以利于粤港澳大湾区城市体系结构的完善。根据城镇化发展水平（如图1所示），着力巩固广州、深圳和香港作为“三极核心”城市的辐射力和吸引力，建设的重点是强化“点—轴发展”的辐射带动效应。同时，增进佛山、东莞在制造业产业发展中的核心地位，努力将之培育为启动珠三角产业转型升级的以实体经济发展为基础的核心城市增长极；进一步完善珠海、中山、澳门三市在交通运输、信息服务、中介咨询、金融保险和娱乐休闲等方面的服务功能，为实现生产要素自由、全面、高效的市场流动提供便利。积极培育以惠州、江门和肇庆为基础的特色小城镇体系，使其在聚集信息、高端装备制造等新兴产业的同时，也兼顾陶瓷、木雕、灯具制造等经典传统产业的长足发展。形成以三级梯次为层级，专业分工明确，功能优势互补的“层级—网络城市群”结构。

其次，在产业结构优化上，需要建立高一级别的行政管理机构，来加强城市之间的产业发展定位与分工合作的协调机制，实现垂直型与水平型产业合作并重。具体说来，珠三角内部的各大中小不同层级的城市之间，根据城市功能定位的不同，明确产业发展重点。通过产业上下游的联动，打破行政壁垒分割，实现要素在合理空间的有效配置。位于珠三角东岸城市的广州、深圳、东莞、惠州，应充分发挥高新技术产业的集聚效应，构建产业转型升级的龙头示范区；位于珠三角西岸城市的佛山、中山、珠海、江门和肇庆，则应以建设重型化装备制造产业的集聚效应为突破点，实现制造业结构的差异化发展。①刘士林等主编：《2016年珠三角城市群现代产业发展状况》，北京：中国统计出版社，2017年，第146页。同时与港澳的产业转型相连接，共同打破产业发展的路径依赖。其间，需要进一步改革在“一国两制”与地方行政体制分割下，建设跨区域产业合作的管理协调机制，既要深化新产品开发、关键技术的研发、原材料供应、生产环节、市场拓展等不同环节的合作治理，也需要加快广州、深圳、香港核心城市对周边城市的技术溢出和要素流动，培育跨区域的产业集群。

资料来源：作者自制。

再次，在湾区交通网络结构的制度供给上，以核心城市“层级—网络”结构的制度构建思维相一致，遵循经济发展的累积效应原则，充分肯定并发挥广州、深圳和香港在湾区城市群内的核心交通枢纽作用。同时积极打造城市之间的横向沟通，尽快实现跨境交通对接。这也是由广深港三市的历史积淀所决定的。在横向交通网络结构的功能性整合上，应充分发挥湾区航道分布的深水岸线优势，依托广州、深圳和香港的三极核心交通枢纽，积极推进港口、航空和轨道交通多重资源的功能性整合，并强化与亚欧大陆通道的对接，打造“一带一路”交通枢纽；着力实施区域交通一体化的制度培育，精简三地通关手续，推行“一站式”通关服务，提高通关效率；并完善湾区交通协调标准，致力于早日实现“湾区需求管理统筹、跨境交通对接”的运输供给新格局。

最后，在湾区合作治理机制的制度创新上，建立高效便捷的独立关税通道，需要在中央政府的领导下，优化粤港澳湾区内各级政府间的交往模式，完善粤港、粤澳行政首长联席会议机构，协调组织机构体系，通过协调、磋商等方式协商解决合作中面临的问题；解决利益纠纷，实现利益共享。具体思路是，跳出粤港、粤奥相分离的双区域合作思维，从湾区整体合作的思路出发，建立粤港澳一体化的贸易市场，允许资源、资本、技术、信息和人才的自由流动。可先以民间商会和行业协会为基础，构筑地区间的同行交流平台，使其作为制度弹性因素，以部分消解基于关税制度差异所造成的摩擦成本。

（感谢华南理工大学公共管理学院学生朱博宇对本文的贡献。）