认罪认罚审前分流的制度*

陈 伟 霍俊阁

内容提要：认罪认罚审前分流不仅是贯彻罪刑均衡原则的具体体现，也是配合犯罪分层治理和司法员额制改革的现实需要。但是，现有规范性文件对认罪认罚审前分流设置了排他性规定的行政化审批程序以及援引性规定的行政化质量监督机制，制约其审前分流的功能实现。对此，文章认为应推动认罪认罚审前分流运行模式的司法化转向，以认罪认罚审前分流的听证程序取代行政化审批，并对认罪认罚审前分流的质量监督机制进行司法化改造，从而助推认罪认罚审前分流制度步入良性运转的轨道。

当前，学界对认罪认罚从宽制度的关注忽视了认罪认罚审前分流制度的现实价值，鲜有分析其实践运行问题。而推进认罪认罚审前分流制度需要切实发挥认罪认罚撤案与不起诉的现实功能，解决认罪认罚撤案与不起诉的实践障碍，优化认罪认罚撤案与不起诉的运行机制。最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部于2016年11月印发《关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的办法》(以下简称《试点工作办法》)，明确将撤案与不起诉作为认罪认罚案件审前分流的实现方式。因此，本文将在考察认罪认罚审前分流正当性的基础上，明晰认罪认罚审前分流的运行问题，并着重探索其制度优化路径。

一、认罪认罚审前分流的正当性基础

笔者认为，除《试点工作办法》中明示的宽严相济刑事政策及学界大多数主张的提高诉讼效率的正当性基础外，认罪认罚审前分流制度存在以下正当性基础：

(一)认罪认罚审前分流是贯彻罪刑均衡原则的现实体现

从《试点工作办法》第9条、第13条的规定来看，[注]《关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的办法》第9条规定：“犯罪嫌疑人自愿如实供述涉嫌犯罪的事实，有重大立功或者案件涉及国家重大利益，需要撤销案件的，办理案件的公安机关应当呈报公安部，由公安部提请最高人民检察院批准。”第13条规定：“犯罪嫌疑人自愿如实供述涉嫌犯罪的事实，有重大立功或者案件涉及国家重大利益的，经最高人民检察院批准，人民检察院可以作出不起诉决定，也可以对涉嫌数罪中的一项或者多项提起公诉。具有法律规定不起诉情形的，依照法律规定办理。”认罪认罚审前分流制度只适用于符合法定不起诉条件、认罪认罚且具有重大立功、认罪认罚且案件涉及国家重大利益的行为人。而对上述认罪认罚且具有重大立功、认罪认罚且案件涉及国家重大利益的行为人适用认罪认罚审前分流也是贯彻罪刑均衡原则的内在要求。因为，罪质与刑质如何对应是罪刑均衡系统之前提，而其中的罪质则是社会危害性与人身危险性的统一。[注]刘守芬、汪明亮：《试论罪刑均衡系统》，《法商研究》2002年第1期。那么，依据人身危险性的降低程度，从轻、减轻乃至免除人身危险性降低者的刑罚也应是罪刑均衡原则的题中之义。而在行为人具有重大立功、由实施犯罪的社会反面走向打击犯罪的社会正面的积极向上时，行为人案件涉及国家重大利益、由破坏国家利益到维护国家利益的积极贡献时，就能够得出其人身危险性降低的结论。即使认为重大立功和案件涉及国家重大利益，无法说明上述两类行为人的人身危险性降低，但“行为人对司法机关认定或者指控的基本犯罪事实的认可，以及对国家刑罚权的承认，证明其对自己实施的危害行为的否定性评价，也表征出了其人身危险性(犯罪可能性)程度有所降低”[注]韩红、谢思淼：《认罪认罚从宽制度的实体法思考》，《学习与探索》2017年第1期。。相应地，对认罪认罚且具有重大立功、认罪认罚且案件涉及国家重大利益行为人的刑罚处罚，也应均衡性地从轻、减轻乃至免除处罚。其中，对人身危险性低至免除刑罚者，则要求建立认罪认罚审前分流制度，将其案件在法官审理前分流出刑事司法程序，及时停止刑事责任的追究。如“在日本，许多该当免除刑罚的案件通过侦查阶段的微罪处分或起诉阶段的起诉犹豫而得到了审前分流处理”[注]曾文科：《免除刑罚制度的比较考察》，《法学研究》2017年第6期。。

(二)认罪认罚审前分流是实现犯罪分层治理的客观需要

在运行模式上，认罪认罚审前分流制度以“认罪认罚+重大立功或案件涉及国家重大利益”情节为基础，将刑事案件分为需要进入审判程序予以刑罚处罚的案件及需要退出刑事诉讼程序予以非刑罚处罚的案件两类。这种将“认罪认罚+重大立功或案件涉及国家重大利益”情节，作为对既有犯罪是否撤案、不起诉而在审前程序中予以分流处理标准的制度建设，正是推行犯罪分层治理的客观需要。

在制度功能层面，认罪认罚审前分流制度的适用条件，不仅可以将犯罪由重到轻地划分为不认罪认罚、单纯认罪认罚、认罪认罚+重大立功或案件涉及国家重大利益三个层次，而且其适用结果上也可以将犯罪由轻到重地划分为撤案、移送审查起诉、不起诉、提起公诉四个层次。在制度来源层面，以认罪认罚审前分流作为犯罪分层治理的规范性践行措施，也是其本质使然。因为，“繁简分流与犯罪分层理论之间存在着密切的关联性，繁简分流实际上是犯罪分层在审判程序选择上的辐射效应”[注]卢建平、王晓雪：《以审判为中心视角下检察权的定位与运行》，《浙江大学学报》(人文社会科学版)2017年第3期。。换言之，繁简分流是犯罪分层模式在审判程序上的现实运用，而认罪认罚审前分流制度作为当前刑事案件繁简分流的重要践行举措，自然是实现犯罪分层治理的实践性制度。

(三)认罪认罚审前分流积极回应了员额制改革的现实

在运行结果上，认罪认罚审前分流制度的最直接结果，就是通过撤案与不起诉的方式分别在侦查阶段、审查起诉阶段把符合特定条件的认罪认罚案件分流出刑事诉讼程序。这就直接减少了进入审查起诉阶段、审判阶段的刑事案件数量，尤其是减少了进入审判阶段的案件数量。就此而言，认罪认罚审前分流制度的建立可谓是此前员额制改革的配套需要。

以法官员额制改革的配套需要为例。因为，“目前中央确定的法官员额比例是39%，各地区由于需要预留部分员额比例，目前确定的员额比例都在30%左右，这样一个比例大大低于原来能够直接办案的人员比例，使得能够直接办理案件的人员总量大大减少”[注]吴洪淇：《司法改革转型期的失序困境及其克服——以司法员额制和司法责任制为考察对象》，《四川大学学报》(哲学社会科学版)2017年第3期。。如江苏省各级法院在员额制改革后，审判法官岗位的人数减少，审判法官数量呈下降趋势。[注]王亚明：《法官员额制的结构改革新探》，《法治研究》2017年第5期。其中自然也包括一线刑事审判法官人数的减少。相反，在法官员额制改革进程中，国家严厉惩治侵犯公民个人信息犯罪、环境污染犯罪、贪污贿赂犯罪等刑事政策的推行，使得相关刑事案件的数量持续增多，绝对性地增加了法院一线刑事审判法官的办案数量。这种数量上的人降案升现象则会导致“在改革实施时，相当一部分地区，员额减少而案件增加，案多人少的矛盾进一步加剧”[注]龙宗智：《司法改革：回顾、检视与前瞻》，《法学》2017年第7期。。这从法官加班办案、带病办案等新闻报道中可见一斑。因此，为消解这种与法官员额制改革初衷背道而驰的现象，吸引、留住优秀法官办案，必然需要出台相关配套措施和制度，以提前分流刑事案件、减少进入审判阶段的刑事案件数量。

二、认罪认罚审前分流的实践流弊

虽然认罪认罚审前分流制度具有坚实的正当性基础，但其实践运行机制却并不畅通。《试点工作办法》就认罪认罚审前分流审批程序所做的排他性行政化规定及其就认罪认罚审前分流监督机制所做的援引性行政化处置，均在一定程度上阻碍认罪认罚审前分流制度的实践展开。

(一)审批程序行政化制约认罪认罚审前分流

《试点工作办法》在确定认罪认罚审前分流的规范标准时，也规定了认罪认罚审前分流的行政化审批程序。而根据《试点工作办法》第26条的适用规定，[注]《试点工作办法》第26条规定：“办理犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚案件，本办法有规定的，按照本办法执行；本办法没有规定的，适用刑法、刑事诉讼法等有关规定。”则进一步排他性地限定了认罪认罚审前分流审批程序的行政化运行机制。尽管行政化的审批程序能够有效避免认罪认罚审前分流的随意化、无序化，但其在一定程度上也阻碍了认罪认罚审前分流制度的实践运行。

首先，在侦查阶段，认罪认罚审前分流审批程序行政化所增加的报批负担会抑制办案人员申请撤案的动机，阻碍认罪认罚案件撤案申请的提出。依照《试点工作办法》第9条的规定，认罪认罚案件需要撤案分流出刑事诉讼程序的，办案的公安机关应逐级报至公安部，最后由公安部提请最高人民检察院批准。这种内外结合的认罪认罚案件撤案报批程序会抑制办案机关就认罪认罚案件申请撤案的内在动力，容易使办案人员为减少程序审批的拖累而怠于提出撤案申请。而且，认罪认罚案件移送审查起诉程序的简洁化也会隐性推动办案机关对认罪认罚案件的移送审查起诉。因为，如果县级公安机关对认罪认罚案件作撤案处理，就需要逐层上报至市级公安机关、省级公安机关、公安部，最后由公安部提请最高人民检察院批准。除去各级公安机关内部的细化审批程序，一个认罪认罚案件的撤案至少需要四级审批。而如果县级公安机关直接将认罪认罚案件移送审查起诉，则同级公安机关负责人即可作出批准。值得注意的是，认罪认罚案件犯罪嫌疑人所做的有罪供述及依据其供述找到的证据等材料使案件更易于达到人民检察院审查案件所需查明的内容，进而便利案件移送审查起诉的接收流转。

其次，在审查起诉阶段，认罪认罚审前分流审批程序行政化所增加的工作压力也会降低承办检察官就认罪认罚案件作出不起诉决定的主动性。

一方面，由于《试点工作办法》第13条第2款明确规定，“具有法律规定不起诉情形的，依照法律规定办理”，故其第13条第1款规定的认罪认罚不起诉审批程序仅适用于认罪认罚案件的酌定不起诉；但是，其第13条第1款中增加的“经最高人民检察院批准”的行政审批程序，同样会阻碍认罪认罚审前分流的实际运行。因为，之前“酌定不起诉需要层层汇报、层层把关，且必须经过至少一次退补才能作出决定”的审批程序，[注]宋鹏、王晓雪：《认罪认罚从宽之“出罪”》，胡卫列、董桂文、韩大元主编：《认罪认罚从宽制度的理论与实践——第十三届国家高级检察官论坛文集》，北京：中国检察出版社，2017年，第538页。已经导致了酌定不起诉较低的适用率。那么，按照当前酌定不起诉适用的实践逻辑，《试点工作办法》就认罪认罚酌定不起诉规定的行政化控制更为严格的程序要件会进一步降低承办检察官作出不起诉决定的积极性。

另一方面，《试点工作办法》第13条第2款援引的认罪认罚其他不起诉的审批程序也会阻碍认罪认罚审前分流的畅通运行。因为，当前检察机关内部原有的对不起诉的行政控制方式已经损害了承办检察官自主性，影响着承办检察官的实际行为选择。[注]魏晓娜：《完善认罪认罚从宽制度：中国语境下的关键词展开》，《法学研究》2016年第4期。从最高人民检察院向全国人大所做的工作报告来看，自2012年修正的新《刑事诉讼法》实施以来，2013～2015年年均不起诉案件占审查起诉案件总数的4.8%；[注]张智辉：《认罪认罚与案件分流》，《法学杂志》2017年第6期。2016～2017年的不起诉案件也仅占审查起诉案件总数的1.9%和7.3%。而在原有行政化决定程序已经阻碍不起诉决定作出时，毫无增进、改良的援引适用，无疑会使认罪认罚案件其他不起诉的适用也陷入阻滞不畅的困境中。

(二)质量监督行政化掣肘认罪认罚的审前分流

有关认罪认罚审前分流的质量监督，《试点工作办法》未作直接规定，而是在第26条中援引了现有的刑事案件撤案、不起诉的质量监督规定，直接将当前办案机关有关撤案、不起诉案件的质量监督机制纳入了认罪认罚审前分流制度中，掣肘认罪认罚审前分流的实践运行。

首先，在侦查阶段，《试点工作办法》援引的公安机关立案质量监督的行政化机制会降低办案人员就认罪认罚案件提出撤案申请的积极性。因为，“实践中，诸多侦查机关内部将撤案率作为衡量侦查工作绩效的负面指标”[注]谢进杰：《撤销案件制度研究》，《四川大学学报》(哲学社会科学版)2005年第2期。。即使某些侦查机关不直接将撤案作为扣分项，但撤案“至少说明侦查机关在立案之时没有把握好案件质量”[注]薛培：《职务犯罪撤销案件的实证研究——以某副省级城市检察机关2004～2006年职务犯罪撤销案件为视点》，《中国刑事法杂志》2008年第1期。，这多少会使办案人员背负业务水平不高、工作不尽职或有违纪嫌疑等负面形象，进而成为“业务能力”这一普遍性考核指标中的扣分子项。直接将这种以撤案为负面指标的行政化案件质量监督机制援引至认罪认罚审前分流制度中，不仅容易使办案人员对认罪认罚案件怠于撤案、消极撤案，甚至会使部分办案人员因“撤销案件则意味着办错了案件”[注]郭勤、施昌虬：《对刑事立案和撤案问题的几点思考》，《公安学刊》2003年第6期。的错误观念而抵制撤案。而且，反向来看，行为人的认罪认罚会使案件移送审查起诉的路径变得更加通畅；与这一便利相关的利益彰显也会激发办案人员为获得积极的工作评价、提升结案率等加分项，对认罪认罚案件采取移送审查起诉的行为模式。因此，《试点工作办法》援引的行政化立案质量监督机制容易对认罪认罚审前的撤案分流产生阻碍。

其次，在审查起诉阶段，《试点工作办法》援引了检察机关的不起诉案件专项复查机制对认罪认罚审前分流的运行进行监督。但是，当前司法实践中，上级检察机关在对不起诉决定复查时，存在着复查权没有明确的时效限制、上级检察机关复查时主观性较强等严重的行政弊病。[注]宋宏图：《我国不起诉裁量权制约机制的完善》，2013年辽宁大学硕士学位论文，第11页。而这些行政弊病的存在会使认罪认罚不起诉案件的专项复查机制产生阻滞承办检察官作出案件不起诉决定积极性的负面效应。一方面，从2004年3月《最高人民检察院关于开展不起诉案件专项复查活动的通知》列明的阅卷复查、清理纠正、总结验收的复查步骤和持续近半年的复查时间中，[注]2004年3月30日发布的《最高人民检察院关于开展不起诉案件专项复查活动的通知》中规定：“六、专项复查活动要有步骤、分阶段按期完成。第一阶段为阅卷复查阶段，于2004年7月底前完成；第二阶段为清理纠正阶段，于10月底前完成；第三阶段为总结验收阶段，于12月底前完成。各省级检察院要在11月底前就本地区的专项复查工作写出全面情况总结，连同《不起诉案件情况统计表》报高检院审查。”可以发现，无时效限制的认罪认罚案件不起诉决定复查工作无疑会增加承办检察官接受复查的工作负担，延长其实质性办结认罪认罚案件的时间。于是，在与认罪认罚案件提起公诉的从快从简结案模式的繁简对比中，行政化的不起诉专项复查机制则容易使承办检察官倾向于不作出不起诉决定。另一方面，2007年修订的《人民检察院办理不起诉案件质量标准(试行)》中，有关不起诉错误、不起诉质量不高的质量标准均规定了抽象性、模糊性的兜底规定，[注]2007年修订的《人民检察院办理不起诉案件质量标准(试行)》规定，“二、有下列情形之一的，属于不起诉错误：……6.具有其他违反法律规定的情形，造成不起诉错误的”。“三、具有下列情形之一的，属于不起诉质量不高：……11.具有其他违反法律及最高人民检察院有关规定的情形，影响了不起诉质量，但不属于不起诉错误的。”适用时需要复查主体依照对相关规定的理解予以把握，从而赋予了复查主体判断认罪认罚案件不起诉决定质量时的较强主观性。但由于专业技能、知识结构、人生阅历、地区文化等的差异，复查时的较强主观性则可能使复查主体对特定认罪认罚案件的不起诉决定是否符合不起诉错误、不起诉质量不高中兜底标准的认识，与承办检察官存在较大差异，这无形中加大了特定认罪认罚案件的不起诉决定被认定为错误或者质量不高的几率。人类回避风险的行为本性极易促使承办检察官避免就认罪认罚案件作出不起诉决定，从而降低被认定为办案错误或质量不高的概率。因此，《试点工作办法》引入的行政化不起诉案件复查机制会阻碍认罪认罚案件审前的不起诉分流。

三、认罪认罚审前分流的司法化递进

为了推动认罪认罚审前分流制度的良性运转，需要实现其运行模式由行政化到司法化的递进，其理由在于：

(一)认罪认罚审前分流的终局性要求司法化运行

在规范层面，无论是认罪认罚审前的撤案分流、还是认罪认罚审前的不起诉分流，都具有终止刑事诉讼程序的效果。一则，依据《公安机关办理刑事案件程序规定》第186条的规定，对已经被撤案的认罪认罚案件，公安机关只有在发现新事实或证据的情况下，才能再次予以立案侦查。[注]2012年修订的《公安机关办理刑事案件程序规定》第186条规定：“公安机关撤销案件以后又发现新的事实或者证据，认为有犯罪事实需要追究刑事责任的，应当重新立案侦查。”这就意味着，如果没有新的事实和证据，被撤销的认罪认罚案件就被分流出了刑事诉讼程序，得到了终结性处理。二则，参考《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》第405条、第416条第2款、第419条第3款、第421条第5款、第424条、第425条的规定，不起诉的认罪认罚案件，只有在发现新证据后，或经被害人、被不起诉人、公安机关提出质疑而被上级检察机关撤销后，或经审查发现确有错误而撤销后，才会被重新提起公诉。[注]2012年修订的《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》第405条规定：“人民检察院根据刑事诉讼法第171条第4款规定决定不起诉的，在发现新的证据，符合起诉条件时，可以提起公诉。”第416条第2款规定：“上一级人民检察院应当在收到提请复核意见书后的三十日以内作出决定，制作复核决定书送交提请复核的公安机关和下级人民检察院。经复核改变下级人民检察院不起诉决定的，应当撤销或者变更下级人民检察院作出的不起诉决定，交由下级人民检察院执行。”第419条第3款规定：“上级人民检察院经复查作出起诉决定的，应当撤销下级人民检察院的不起诉决定，交由下级人民检察院提起公诉，并将复查决定抄送移送审查起诉的公安机关。出庭支持公诉由公诉部门办理。”第421条第5款规定：“人民检察院作出撤销不起诉决定提起公诉的复查决定后，应当将案件交由公诉部门提起公诉。”第424条规定：“人民检察院发现不起诉决定确有错误，符合起诉条件的，应当撤销不起诉决定，提起公诉。”第425条规定：“最高人民检察院对地方各级人民检察院的起诉、不起诉决定，上级人民检察院对下级人民检察院的起诉、不起诉决定，发现确有错误的，应当予以撤销或者指令下级人民检察院纠正。”那么，通常而言，“在未受到当事人有效质疑以及司法审查的情况下(如‘公诉转自诉’案件，不起诉决定不再具有法律效力)，这种不起诉具有案件处置上的终局性，与法院的无罪裁判并无本质区别”[注]③ 龙宗智：《检察机关办案方式的适度司法化改革》，《法学研究》2013年第1期。，因而，对认罪认罚案件作审前分流处理，就意味着案件彻底退出了刑事诉讼程序，终结了对行为人刑事责任的追究。

而“终止刑事诉讼，对嫌疑人作有罪否定的实体性处理，作为一种司法决定，应当采用一种司法性程序来作出，以保证其实体的正确与程序的公正”③。这就意味着，为了保证认罪认罚审前分流实体处理的正确性与程序运行的公正性，应当运用司法性的审批、质量监督程序作出对嫌疑人认罪认罚撤案、认罪认罚不起诉的处理，将认罪认罚审前分流的运行模式从行政化转向司法化。因此，认罪认罚审前分流的终局性要求其应采取司法化运行模式。

(二)认罪认罚审前分流的不可诉性要求司法化运行

在实践层面，认罪认罚审前分流具有不可诉性。其一，实践中，被害人不服侦查机关撤案决定的可以向侦查机关的信访部门投诉、向人民检察院提出控告、直接向人民法院起诉；[注]王龙天：《刑事诉讼中侦查阶段的撤案制度研究》，《贵州大学学报》(社会科学版)2004年第6期。但并不能就撤案决定本身起诉。就此而言，认罪认罚案件的撤案决定具有不可诉性。其二，根据《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》中不起诉的相关规定，公安机关、被害人、被不起诉人不服认罪认罚案件不起诉决定的也仅享有要求复议、复核、复查、申诉等非司法性救济权，并不能就案件的不起诉决定提起诉讼。

认罪认罚审前分流的这一不可诉性特征凸显了其司法行为本质。因为，“中国划分行政行为与司法行为的重要标准是这两类行为是否具有不可诉性”[注]谭世贵：《中国司法权的界定、调整与优化》，《学习与探索》2012年第4期。，即可诉的应归属于行政行为、不可诉的归属于司法行为。为了契合认罪认罚审前分流的本质结构、遵循司法行为展开的实践逻辑，其运行模式理应转向司法化；否则，认罪认罚案件的撤案与不起诉将背离刑事司法规律。而且，认罪认罚审前分流的不可诉性也意味着当事人无法通过诉讼方式改变分流决定带来的实体性权益分配结果。例如，认罪认罚案件被撤案、不起诉时，被害人难以通过诉讼方式实现权益再分配，即使被害人通过公诉转自诉方式也往往难以成功。因为，公诉转自诉的案件自诉人缺乏法定的侦查职权，举证能力有限，难以完成举证责任。[注]吴卫军、肖仕卫：《刑事自诉制度研究——基于文本与实证的双重分析》，北京：中国政法大学出版社，2014年，第154～155页。这也反向倒逼认罪认罚审前分流，应优位选择司法化运行模式，以前置性保障当事人权益分配的公正性。

(三)认罪认罚审前分流司法化能够克服其行政化弊病

如上文所言，认罪认罚审前分流制度的局限主要在于审批程序行政化、质量监督行政化对其运行的阻碍，其根源则在于认罪认罚审前分流的行政化运行模式对案件承办人员适用撤案、不起诉积极性的消减。而对克服这一行政化弊病、提高办案人员作出审前分流处理的积极性而言，认罪认罚审前分流运行模式的司法化转向不失为一种优位选择。

首先，司法在外观形态上具有中立性、终局性特征。[注]④ 付磊：《刑事司法科层制之反思》，北京：中国政法大学出版社，2016年，第53～58、56页。司法的中立性特征赋予认罪认罚审前分流质量监督机制的客观中立品质，既能够有效改变撤案一律扣分的倾向化监督方式、也可以减低不起诉专项复查活动的主观性程度，以降低认罪认罚案件的撤案与不起诉受到负面评价的几率。而司法的终局性特征，则可以杜绝认罪认罚不起诉案件专项复查的重复性、反复性，使专项复查活动一锤定音，以减少认罪认罚审前分流后办案人员的检查负担。其次，“司法化处理也会减少大量的内部程序，从而在总体上提高工作效率”[注]龙宗智：《检察机关办案方式的适度司法化改革》。。而就内部程序的缩减来看，认罪认罚审前分流的司法化，不仅有助于减少办案人员因多级审批带来的工作负担，也会提高其办结认罪认罚案件的效率，从而提升办案人员就认罪认罚案件作出审前分流处理的积极性。此外，认罪认罚案件撤案与不起诉的司法化也能够使当事人共同参与到认罪认罚案件的处理程序中，充分表达自己的利益诉求并进行意见交换、达成理性共识。这将显著减少因被害人、被不起诉人、公安机关等不服认罪认罚撤案、不起诉决定所引起的申诉、四处上访等现象，促进认罪认罚案件的结案归档。因此，认罪认罚案件审前分流司法化可以有效化解当前行政化模式的制约，促进认罪认罚从宽制度对公正与效率价值的实现。

(四)认罪认罚审前分流司法化能够更好地实现其行政化初衷

认罪认罚撤案的多级审批与一律扣分机制的封闭运行，并不能有效限制办案人员自身弱点对案件处理的影响，无法最大限度地防止认罪认罚撤案权的滥用。而且，当前的不起诉决定是“通过书面审查的方式，单方面决定对犯罪嫌疑人不起诉，虽然也听取相关方面的意见，但并不通过公开听证的方式，缺乏公开和透明”[注]储国、师青正：《不起诉公开审查路径探索——以上海市徐汇区检察院办案实践为视角》，《人民检察》2013年第13期。。这种封闭性与非透明性也为认罪认罚不起诉权的滥用埋下了隐患。相反，认罪认罚审前分流的司法化运行则能够更好地防止认罪认罚撤案权与不起诉权的滥用。因为，认罪认罚审前分流司法化能够使认罪认罚案件撤案与不起诉的审批与监督程序更加公开，将其运行过程转入社会公众视野之下；也“只有将司法从形式到实质都公开在社会公众的审视之下，我们才能尽己所能地消弱甚至剔除人性弱点对司法的影响，切断案外因素不正当影响司法的路径”④，从而最大限度地压制人性弱点对认罪认罚审前分流权力行使的不当干扰，提升防止权力滥用的实际效果。

四、认罪认罚审前分流司法化的实现策略

认罪认罚审前分流司法化是对其行政化运行模式的递进，而非对认罪认罚审前分流制度本身的否定，仍是认罪认罚审前分流制度的内部调整。

(一)认罪认罚审前分流决定程序听证化

就认罪认罚审前不起诉分流的司法化来看，“对不起诉决定过程增设听证程序不失为不起诉行为司法化的新路径”[注]储国、师青正：《不起诉公开审查路径探索——以上海市徐汇区检察院办案实践为视角》。，且已被部分检察机关确定为常态化做法。如2013年北京市丰台区检察院就出台了《不起诉听证制度实施办法》，实现了不起诉听证的常态化、制度化。[注]王地：《北京丰台：不起诉听证常态化、制度化》，《检察日报》2015年4月19日第2版。而就认罪认罚审前撤案分流的司法化来看，推动刑事案件撤案听证化也可以说是撤案行为司法化的重要方式，且已经为部分公安机关所践行。如2011年6月河北泊头市公安局就曾对卢丽遭家暴致残一案的撤案召开听证会。[注]刘树鹏、代晴、李家伟：《女子遭家庭暴力致残，警方称证据不足或撤案》，http://www.chinanews.com/fz/2011/06-22/3128876.shtml。但是，学界大多数论者却只是将侦查机关的撤案听证定位为当事人不服撤案决定的救济程序；如有论者提出，利害关系人不服侦查人员在侦查过程中作出的撤案决定的，可以提出听证申请。[注]陈少林、连真：《刑事侦查程序听证制度初探》，《法学评论》2007年第4期。笔者认为，认罪认罚审前撤案分流的司法化应当将撤案听证定位为认罪认罚撤案的事前审批程序而非事后救济程序。因为，将撤案听证程序纳入决定过程，不仅能够实现当事人权利救济的及时性，也可以防止撤案听证对撤案决定的否定带来的司法资源浪费。而且，认罪认罚撤案决定过程的听证能够使各审批主体同时参与到认罪认罚案件的撤案听证中，通过以空间换时间的方式将层级审批转化为同时审批。因此，认罪认罚审前分流司法化的实现应推动认罪认罚撤案与不起诉决定的听证化。

但由于认罪认罚审前分流程序规定的特殊性以及听证程序实践运行的繁琐性，对认罪认罚撤案与不起诉听证应作以下修正。

第一，应将认罪认罚审前撤案分流与不起诉分流的各级审批主体列为听证参与人。在认罪认罚审前分流决定的听证程序中，应当将撤案与不起诉的决定机关作为主持方，除将案件相关人作为利益相关方、社会公众作为监督方列为参加人外，还应将《试点工作办法》规定的各级审批主体列为参加人。因为，虽然在当前司法实践中，撤案听证的参加人通常由案件当事人、侦查机关、社会公众等组成。不起诉听证的参加人则由案件相关人、参与监督的社会公众组成。[注]程绍燕、刘根菊：《不起诉听证制度研究》，《北京政法职业学院学报》2012年第1期。但与普通刑事案件不同的是，《试点工作办法》对认罪认罚案件的撤案与不起诉需要层级报批至最高人民检察院批准的程序要件作了排他性规定。这就决定认罪认罚撤案与不起诉的各级审批主体应作为认罪认罚审前分流听证的批准方参与听证，以维护《试点工作办法》的规范效力，实现认罪认罚审前分流审批环节的整体转化。

第二，应采取现场与远程直播相结合的听证方式。把深化司法体制改革和现代科技应用结合起来、不断完善和发展中国特色社会主义司法制度，[注]《习近平：深化司法改革与现代科技结合》，《新京报》2017年7月11日第A05版。是对司法体制改革提出的新要求。而在以科技推进司法改革的过程中，认罪认罚审前分流的司法化改革也应结合现代科技手段，对认罪认罚撤案与不起诉听证采取现场与远程直播相结合的听证方式已经在司法实践中有所展现。如上海市徐汇区检察院在不起诉听证中就曾运用视频网络技术将听证全过程向检委会委员直播。[注]屈玲玲：《检察院里的“检察庭”：徐汇区人民检察院探索不诉权司法化新路径》，《检察风云》2013年第14期。这种远近结合的听证方式不仅可以增加远程听证参与者的亲身体验、满足司法决策的亲历性要求，而且能够实现认罪认罚审前分流层级审批的同时性，减轻办案人员的层级审批负担。

第三，应即时公布认罪认罚审前分流的听证结果。在认罪认罚审前分流决定的听证过程中，如果各级审批主体对办案机关的撤案或不起诉决定无异议的，应当即时作出批准决定并公布准予审前分流的听证结果；如果各级审批主体对办案机关的撤案或不起诉决定有异议的，也应当即时作出不予批准决定并公布不予审前分流的听证结果。这种即时公布认罪认罚审前分流听证结果的做法，不仅能够减少承办人员对认罪认罚审前分流案件的重复阅卷工作、加速其办结认罪认罚案件撤案或不起诉的周期；而且可以省去办案人员就案件听证情况的汇报程序和时间，提高认罪认罚审前分流的处置效率。

(二)认罪认罚审前分流质量监督司法化

除决定程序听证化外，认罪认罚审前分流司法化还应实现质量监督的司法化。具体而言，实现认罪认罚审前分流质量监督司法化应对《试点工作办法》援引的行政化质量监督机制作如下改革。

首先，认罪认罚审前分流质量监督应坚持客观化的评价标准。司法办案由于牵涉对案件事实、证据的认定与判断以及法律的适用，一般要求遵循亲历性、中立性、公开性的工作规律。[注]张少林：《浅谈司改背景下检察委员会的适度司法化——以检委会讨论决定案件为视角》，《东方法学》2016年第4期。在认罪认罚审前分流质量监督的司法化运行中，司法化办案这一中立性工作规律则要求认罪认罚审前分流的质量监督应采取客观化的监督标准，以符合司法办案活动的内在逻辑规律。认罪认罚审前分流质量监督标准客观化的实现，一方面，应当取消认罪认罚审前分流质量监督中将撤案作为扣分项的偏见性标准，客观公正地依据认罪认罚案件撤案的事实基础与法律根据，判断其撤案是属于应当扣分的办案错误、还是属于应当加分的办案公正。另一方面，在审查认罪认罚案件不起诉决定的事实基础与法律依据是否正确时，复查主体应坚持客观中立而非潜见纠错的态度，解释、适用《人民检察院办理不起诉案件质量标准(试行)》中的兜底性质量评价标准，最大限度保障不起诉专项复查的客观性，以消除其主观性较强的行政化难题。

其次，认罪认罚审前分流质量监督应维持终局化的监督结论。因为，“司法的终局性是司法的基本职能性要求之一，是树立司法权威的必要条件”[注]贺日开：《司法终局性：我国司法的制度性缺失与完善》，《法学》2002年第12期。。而司法的这一终局性特征反应在认罪认罚审前分流的质量监督司法化中，即要求其质量监督结论应当终局化，以避免使办案人员陷入无休止的检查、复查中。而且，认罪认罚审前分流质量结论的终局化也是减少多主体、多层级、多批次重复检查增加的工作负担，增加办案人员作出撤案与不起诉决定积极性的针对性措施。当然，认罪认罚审前分流质量监督结论的终局化只是针对办案机关内部的案件质量监督机制而言，是为了克服内部重复检查的行政化弊端，并不排斥被告人、被害人等利益相关者对认罪认罚案件撤案与不起诉决定行使监督权。在办案机关的案件质量监督体系之外，相关主体仍对认罪认罚审前分流案件享有法定救济权利。