基于蒙东地区与东北三省协同发展视角下的生态补偿法律制度研究

顾元吉　顿楠

摘 要 振兴东北是党中央作出的我国现代化建设的重大战略布局，推动蒙东地区与东北三省协调发展是推动地区经济协调发展的重要举措，但在当前发展阶段，三省一区协同发展还存在一系列亟待解决的问题。其中浑善达克、科尔沁、呼伦贝尔沙地和大兴安岭等地均属于脆弱生态系统，生态补偿法律制度建设势在必行。在此背景下，首先，本文对蒙东地区与东北三省区域协同发展过程中与生态环境保护之间矛盾进行了分析；其次，对国内生态补偿法律制度现状进行分析；最后，综合以上内容提出三省一区共建生态补偿法律制度的路径。

关键词 蒙东 东三省 协同发展 生态补偿 法律制度

作者简介：顾元吉，呼和浩特民族学院讲师，博士；顿楠，中央民族大学经济学院在读博士，内蒙古商贸职业学院讲师。

中图分类号：D922.6 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.319

2004年“振兴东北”战略实施以来，蒙东地区与东北三省协同发展进程中，一些草原、林地、沙地被国家列为“限制开发区域”，对三省一区的协调发展产生一定的约束作用。2018年，習近平总书记在东北三省考察并主持召开深入推进东北振兴座谈会时发表重要讲话：“良好生态环境是东北地区经济社会发展的宝贵资源，也是振兴东北的一个优势。要把保护生态环境摆在优先位置，坚持绿色发展。”因此，在区域协同发展过程中，生态环境安全是前提条件，而生态补偿对生态环境保护具有极其重要的意义。目前，我国的生态补偿是在法律条件约束下开展自然资源利用，向生态利益的受损方提供一定的合理补偿，从而协调经济与生态效益之间的关系，不断推动生态环境实现可持续发展的过程。

一、 区域协同发展与生态环境保护矛盾突出

蒙东地区与东北三省是我国纬度最偏东北的地区，大部分处在中温带和寒温带，是一个较为完整的生态系统。其中蒙东地区拥有大片森林草原，资源开发蕴含着潜在的巨大经济效益。蒙东地区是经济欠发达的少数民族地区，与东北三省以及京津冀发达省份相邻。经济发展与东三省及京津冀相比却差距很大。一方面接受发达省份辐射的地缘优势，另一方面也承接着发达省份落后的产业转移。为了摆脱贫困落后的局面，在过去城镇化、工业化过程中由于片面追求经济发展，对自然资源的不合理开发规模越来越大，造成了蒙东地区和东北地区非常脆弱的地表生态系统。特别是一些高耗水、耗能和产生大量污染排放的电力、化工、冶炼、生物制药等行业，极大地降低了该地区全国重要生态功能区的作用。这种开发得不到有效的限制，将与国家京津冀风沙源治理工程、退耕还林、还草、还牧和防风沙等生态环境建设工程产生矛盾，蒙东地区作为东北、华北和全国重要的生态功能区的作用将受到极大的损害。

二、国内生态补偿法律制度分析

（一） 生态补偿内涵

我国“生态补偿”的含义经历了从生态学意义到经济学意义的发展，具有多重含义，其中主要分为自然、生态学以及环境经济领域的三种“生态补偿”含义。有的学者也将其概念分为广义和狭义概念，其中广义的包括污染环境的补偿和生态功能的补偿，狭义的则主要是指对生态功能的补偿。最初的生态补偿原则是“污染者付费原则”。但随着生态补偿内涵逐渐拓展，“谁受益，谁补偿”、“谁保护，谁受益”生态补偿原则基本思路得到了学界的共识。这里需要明确的是，“生态补偿”与“生态补偿机制”不是同一个概念，但可以认定为“生态补偿机制”是“生态补偿”的具体化和制度化。生态补偿本身具有很强的地理学特征，区域是解读生态补偿问题的突破口，生态补偿涉及不同的区域，区域的利益主体在不同情况下，便产生了“区域生态补偿”的概念。

（二）区域生态补偿机制内涵

一般意义上的生态补偿与区域生态补偿的主要差别在于所协调的一般是区域主体之间的利益关系。“区域生态补偿机制”是指以促进生态环境保护和区域可持续发展为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本和发展机会成本，运用政府和市场手段调节不同区域之间利益关系的公共制度。

三、生态补偿法律制度现状

2005年，《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》首次提出“加快建立生态补偿机制”以来，我国对生态补偿机制建立和完善日趋重视。2016年国务院正式发布了《关于健全生态保护补偿机制的意见》，吉林省、内蒙古也相继出台了关于健全生态保护补偿机制的实施意见。截止2017年，全国已出台超过300项与生态补偿直接相关的法律法规。但其生态补偿这一关键词仅是在《宪法》、法律及部门规章层面涉及，缺少实际而具体的法律规范，其中针对草原、湖泊、森林等的具体生态补偿相关权利、义务、补偿内容都缺乏清晰的界定。

（一）生态补偿法律体系没有形成

我国现行生态环境保护法是基于2014年《环境保护法》修订的，随着经济发展、技术进步与生产方式的转变在实施过程中存在着一定衔接不畅，且生态补偿的法理性依据尚不完善，《生态补偿条例》尚未出台。目前，地方以及有关部门所施行的行政法规以及制度政策等大多是指导性、原则性的意见，具有一定的地方性特征。如全国指定出台了《关于健全生态保护补偿机制的意见》，内蒙古与吉林具体实施意见也随即出台，在实施过程中仅仅在地区内具有一定的使用价值，普适性不足。尽管中央、地方出台了补偿政策，但由于缺乏相应配套法律法规的硬性约束和协商机制，生态补偿的实施效果也不尽如人意，往往是象征意义大于实际意义。

（二）生态补偿的主、客体受到一定限制

目前，国内生态补偿主要以中央政府补偿为主，采取对地方政府或者地方政府之间的财政转移支付形式，具有强烈的政治色彩，市场作用不突出。与国外相比，我国的生态补偿中社会参与度较低，补偿资金的渠道也相对单一。随着区域经济发展，特别是近几年城镇化、工业化的快速推进，生态补偿参与主体范围也在不断扩大，但主要还是以中央、地方政府、村委会、农牧民等直接利益相关者参与较多，而乡镇政府、企业和社会公众、环保组织、科研机构、中介组织、媒体等潜在的受益相关者参与的方式和范围受到了一定的限制。

（三）生态补偿标准、范围及方式比较单一

我国不同地域具有不同自然地理环境、气候、生活水平及經济结构，在对蒙东地区和东北三省生态补偿标准的测算中，该定价机制是在国家定价基础上出台的补偿机制，内容过于简单，实际操作性不强。蒙东地区和东三省涉及草原生态补偿基本处于探索阶段，“输血型”补偿过多，“造血型”补偿较少，这种生态补偿本意是通过直接发放给农牧民补贴，鼓励他们减少牲畜的数量，以此来恢复草原，但往往忽略了“谁提供，谁受偿”原则中生态系统服务提供者的“适合”水平，效果却适得其反。

此外，由于存在草原权属不明晰，即《宪法》明确指出，草原是国家资源归国家所有，但公民具有占有权及使用权，这就在一定程度上造成了“公地悲剧”的形成，也是草原生态遭到破坏的主要原因之一。

四、区域协同发展视角下的生态补偿法律制度完善

（一）有效推进和完善生态补偿区域立法，建立科学有效的生态补偿机制

生态补偿立法的缺失是阻碍和限制生态文明建设的重要原因，虽然《生态补偿条例》尚在修订讨论中，但要求我们必须要积累总结各地的实践经验，以法律形式将补偿范围、标准、方式、组织体系等方面的制定和实施确立下来，不断推动生态补偿工作走上法制化的轨道。大兴安岭林区、呼伦贝尔草原、辽河流域等是蒙东地区与东北三省的重要生态屏障，对其经济及生态环境的协调发展具有重要意义。因此，应构建完善蒙东地区与东北三省区域生态补偿法律制度，突破地区行政与立法权限，实现区域共同立法，不断完善生态补偿在三省一区的联动机制，对生态补偿原则与具体办法进行清晰界定。

（二）明确破坏主体即补偿主体原则，确定政府与市场相融合的立法目的

生态补偿实践中的补偿主体和受偿主体，可以按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”这一原则来确定。以蒙东地区为例，蒙东地区向东三省地区提供较好的自然资源（包括草原、森林、水资源等），却由于缺乏技术、设备，丧失了发展机会，受益的东三省应对蒙东地区进行生态补偿。反之，若蒙东地区提供的生态服务不能满足东三省地区的需求，则蒙东地区政府就成为补偿主体。私人与企业之间也如此。此外，生态补偿是有条件支付的，无论是政府还是市场都是相互融合的补偿方式，这里兼顾了“法定”和“约定”的两重属性。

（三）鼓励区域补偿的社会参与，完善补偿资金渠道与补偿标准法律化

通过媒体宣传和在公共场所设立加强生态文明建设宣传点，充分调动乡镇政府、企业和社会公众、环保组织、科研机构、中介组织、媒体等各方积极性参与到生态补偿过程中，加强生态补偿的科普教育和大众宣传教育。生态补偿可采取货币、无偿劳动、税收优惠政策等多种形式。蒙东地区与东北三省地区可以尝试从实施生态税和碳基金入手探索新型生态补偿公共财政收入制度，草原生态补偿机制也可以参考此种方式。另外，生态补偿标准需根据适用的区域、主体客体、利用方式以及当地经济发展水平等多种因素确定，当地政府要依据市场对资源的供求情况，通过各方生态补偿主体协商的方式达成协议，并利用公权力来保障生态补偿的落实。

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