新疆南疆精准扶贫问题研究

摘 要： 精准扶贫是当前我国一项重要的扶贫策略，是解决贫困问题的重要途径。而新疆南疆地区与其他地区相比，贫困发生率较高，这直接关系到2020年全面建成小康社会的目标能否实现。文章通过对南疆A乡精准扶贫相关问题的调研，发现该乡通过实施精准扶贫，取得了明显成效;但仍然有扶贫措施精准度不够、贫困户自身内生动力不足、缺乏创新扶贫制度、基层干部队伍建设薄弱、医疗保障制度不完善等问题，针对这些问题作者提出了相应的对策建议。

关键词： 精准扶贫;驻村工作队;致贫原因

中图分类号：F323.8 文献标识码：A DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2018.05.08

欢迎按以下方式引用：温清.新疆南疆精准扶贫问题研究[J].克拉玛依学刊，2018（5）44-49.

在全面建成小康社会的决胜阶段，打好脱贫攻坚战、全面提升新疆南疆地区的经济发展水平，是南疆地区基层干部和驻村工作队的重大任务。为深入了解南疆地区精准扶贫的政策实施情况，本次调查对A乡共采取三种调研方法：第一，文献研究法。通过查阅整理贫困与扶贫等相关领域的文献，对现有的研究成果和各种理论进行概括总结，并通过B县年鉴查阅A乡相关数据对该乡进行了初步了解。第二，实地调查法。一方面对A乡政府、扶贫办、驻村工作队进行访谈;另一方面对重点扶贫村的贫困户进行入户实地调研。第三，问卷调查法。抽样调查了解贫困户的基本情况。通过这次实证调查研究，了解到该乡的精准扶贫实施的具体情况，发现该乡在精准扶贫实施过程中的一些问题，并提出了相应的对策建议。

一、A乡精准扶贫现状

（一）自然地理环境

A乡位于新疆西南部，平均海拔1 210米，属暖温带大陆性气候，日照充足、四季分明、干旱少雨、昼夜温差大，年均降水量为70-120毫米。全乡总面积194平方千米，属于典型的农业乡，耕地面积9.41万亩（含清理土地5.8万亩）。土壤主要以灌淤土为主，含盐量较高。

（二）精准扶贫取得的成效

自精准扶贫政策实施以来，A乡按照贫困发生率对各村逐一实施精准扶贫政策，实现扶贫攻坚整乡推进，积极采取各种扶贫政策。在贫困户人口减少、加强基础设施建设等方面取得了显著成效。

1.贫困户人口减少

自2014年实施精准扶贫工作以来，A乡的贫困户数量大大减少，脱贫人数不断增加，贫困人口发生率较以前有了大幅度下降。2014年，全乡在册建档立卡贫困户4 061户15 237人，贫困发生率为54%;目前未脱贫贫困户1 962户7 048人，贫困发生率为24.2%。2018年，该乡预脱贫1 159户4 409人，其中A乡两个深度贫困村达到退出标准（数据来源：A乡人民政府）。

2.加强基础设施建设

精准扶贫实施后，A乡政府开展了一系列扶贫项目建设，首先，对部分基础设施进行了维修和改造（包括路灯、道路等基础设施），基本解决了村民出行难问题;其次，对居民住房进行了统一修整，建造了富民安居房，解决村民住房安全问题，改善贫困户住房水平;最后，针对贫困户的具体情况，进行了庭院经济建设和种植条件改善（包括发展庭院经济、防渗渠建设、低质土地整治等），从而确保每个贫困户基本生活水平得到保障。

3.贫困户思想观念转变

在实施精准扶贫举措前，贫困户的思想认识大多较为保守，安于现状、不愿意外出务工，部分贫困户存在“等、靠、要”的思想，自主脱贫、自主学习意识较低，导致生产经营能力较低。他们缺乏致富能力和发展门路，经济结构单一，抵御风险和自我发展能力十分薄弱。

精准扶贫政策实施后，政府不仅对部分贫困户进行了思想教育工作;同时，还组织各项生产技术培训，鼓励贫困户积极参与，教授他们种植、养殖等方面的技术，从而提高贫困户的生产能力。另一方面，贫困户收入来源主要依靠传统的种植业，但是由于土地抛荒严重，贫困户的农业收益不高，因此政府鼓励其发展养殖业，为贫困户发放牲畜，并且向农民提供贷款用以扩大养殖规模，增加他们的致富渠道。除此以外，政府还通过劳务输出项目大力鼓励当地农民外出务工。自此，贫困户的致富思想不仅仅只是局限于农业种植，对于新型的农业技术和生产方式也有了认识和了解，贫困户以前的保守、老旧思想逐渐改变，生产积极性有所提高。

二、A乡贫困户致贫原因分析

（一）宏观层面

1.经济发展水平低

A乡以第一产业为主，其占总产值的比重为70.97%;第一产业中以种植业收入为主要收入构成部分，占其第一产业产值的60.44%。然而，在贫困户中，种植业中占比最高的粮食作物收入却只能够维持自身的基本生活需要，而能夠真正带来收入的经济作物种植却十分少，仅占比27.88%。因此，收入结构单一、产品附加值低等限制了A乡的经济发展，致使A乡收入增长缓慢。其次，农田水利基础设施较差，农田渠道配套及设施不健全，渠道防渗率较低，灌溉设施因缺少资金维修和设备更新，致使农业抗灾能力较差，对于种植业来说，基本靠天，生产水平低且不稳定，农民极易因灾致贫。最后，交通不便直接影响着资源、信息等要素的流动，制约着经济的发展。调查的过程中发现某村公路以前大多为沙石路，无硬化公路且路面不平整，严重影响该村对外交通与运输（数据来源：A乡人民政府）。

2.自然环境限制

一方面，自然灾害发生率高，A乡属暖温带大陆性气候，全年干旱少雨雪，多大风、沙暴、浮尘，降水量少，蒸发量大，可耕地面积少。由于A乡受缺水、可耕种土地质量差等地理环境因素限制，导致A乡的农业种植收入并不理想，也无法使其产量大幅增加。由于地理位置偏僻，导致外地收购农作物的运输成本增加，从而农产品市场竞争力低，吸引外地收购的能力弱，使得农民收入增加困难。

（二）微观层面

除了上述的宏观层面的原因，还有一些微观层面的客观原因导致A乡贫困。根据调查统计对A乡作了全面分析，未脱贫的1 962户7 048人致贫原因分类为：一是有劳动能力但缺生产资料的贫困人口2 180人，占贫困人口总数的30.9%;二是缺发展资金、缺技能的贫困人口2 811人，占贫困人口总数的39.9%;三是因病、因残不能通过自己的劳动实现稳定脱贫的贫困人口845人，占贫困人口总数的12%，其中，因残致贫人口329人、患有大病致贫人口106人、长期慢性病致贫人口410人;四是有劳动能力且有一定劳动技能，但产业收入低的贫困人口1 212人，占贫困人口总数的17.2%（数据来源：A乡人民政府）。

三、A乡精准扶贫措施分析

自2014年A乡开始实施精准扶贫措施以来，A乡政府进行了一系列项目建设：首先，对部分基础设施进行了维修和改造;其次，对居民住房进行了统一修整，建造了富民安居房;最后，针对贫困户的具体情况进行了庭院经济建设和牲畜养殖扶持，确保对每家每户实施精准的扶贫政策。主要包括精准实施“七个一批”和“三个加大力度”。

（一）精准实施“七个一批”

党的十八届五中全会确定的“到2020年，现行标准下农村贫困人口实现全部脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困”小康社会底线目标，按照“七个一批”对农民实施精准分类扶贫。（2018年计划脱贫1 159户4 409人，其中包括转移就业脱贫一批1 256人、发展产业脱贫一批1 162人、土地清理再分配脱贫一批557人、实施生态补偿脱贫一批130人，综合社会保障措施兜底脱贫一批1 304人）（数据来源：A乡扶贫开发领导小组）。

（二）精准实施“三个加大力度”

以“三个加大力度”为保障，筑牢脱贫攻坚基础。一是加大教育扶贫力度，阻断贫困代际传递。其中，对就读内地高校的阿克陶籍贫困学生，按照6 000元/年标准给予资助。实施“家庭经济困难大学生新生入学资助”项目，每人每年500-1 000元资助;困难家庭学生给予每人每月300-500元生活补助及500-1 000元交通补助。二是加大健康扶贫力度，防止因病致贫、返贫。深入推进健康新疆工程，扎实开展好全民免费健康体检，确保全民免费健康体检达到100%。三是加大基础设施建设力度，改善生产生活条件。按照贫困人口“五有四保障”和贫困村“三通七有”的脱贫攻坚目标要求，2018年计划新建安居富民房356户，其中，建档立卡贫困户119户、低保户99户、残疾户2户、一般户136户，目前已开工289户，开工率为81%;发展庭院经济493亩;完成改厕2 858户，其中安居房改厕1 246户、室外旱厕1 612户（数据来源：A乡人民政府）。

（三）后续支持措施

一方面，继续加大基础设施建设，保证扶贫项目力度只增不减。在利用“劳务输出+项目扶持+小额信贷+培训就业+社会兜底”模式逐年退出的基础上，针对社会兜底中无劳动能力人员、残障人员、五保户、重疾患人员等，由扶贫、民政、卫生系统等部门协力扶持，通过各类补贴和转移性帮扶实现政策性脱贫，保证贫困户的“两不愁，三保障”。另一方面，在已脱贫的贫困户中，进行后续跟踪工作，保证贫困户每户都有帮扶干部，定期对贫困户进行入户走访，了解贫困户的现有需求和家庭变化，对于信息不对称现象责任到人，建立定点扶贫帮扶工作队，采取副科级以上领导干部每人包2户、一般干部包1户的方式，避免出现返贫现象。

四、 A乡精准扶贫中存在的问题

（一）“一对一”扶贫的精准性尚需提高

致贫原因是多样的，贫困户对帮扶的需求也不同，如资金帮扶、技术帮扶、生产帮扶等。精准扶贫就是要求根据每个贫困户的致贫原因和实际需求，制定有针对性的帮扶计划。根据实地入户调研发现：该乡实施精准扶贫过程中存在部分帮扶工作針对性不足，因而产生资源利用不合理和浪费的现象。其中，最明显的就是对于孤寡老人、残障人员等无劳动力贫困户家庭给予的帮扶措施与那些身心健全的贫困户一样，没有充分考虑无劳动力的贫困户家庭没有能力利用这些帮扶资源，一定程度上造成帮扶资源的浪费。

（二）贫困户内生动力不足，精神扶贫尚需加强

A乡处于新疆南疆地区，地理位置偏远，经济发展落后，教育水平低。贫困户的受教育程度低，思想观念落后，“等、靠、要”现象严重，缺乏自主脱贫的思想意识，安贫认命。在入户调研过程中发现：大力度的精准扶贫政策使得部分贫困户思想更加懒惰，不愿参与项目和技术培训，认为政府必须对贫困户负责，坐享其成。更有甚者，部分贫困户趁机钻空子，他们不从事生产，长年靠吃低保为生;另一方面，A乡归口县为新疆17个边境扶贫重点县之一，基层干部脱贫任务繁重艰巨，基层扶贫干部把工作重点放在了怎样利用政策为贫困户争取更多资金、优惠项目上，享受到触手可及、现成的成果，而对贫困户如何提高自身能力、提高自主脱贫意识、实现从“输血”转变为“造血”的精神扶贫力度不够。[1]60-63

（三）扶贫措施缺乏多样化，产业扶贫力度有待加强

A乡的致贫受当地宗教、文化、自然环境等多种因素影响，因此对该乡精准扶贫措施应该创新，采取多种形式，而不是简单受上级部门的主导和推进。例如，在入户调查中发现该乡扶贫措施主要集中在养殖、种植业的直接补助或贷款上，关于技术扶贫的措施较少，然而该乡因村民缺乏技术致贫的占比达到16.43%;并且相对于直接补助，技术扶贫更加重要，因为有技术才能让贫困户实现真正、长期脱贫。技术脱贫是扶贫从“输血”到“造血”的关键。另一方面，A乡的产业扶贫力度较低，在精准扶贫具体实施过程中，仍然集中于传统产业。[2]237-241在调研过程中发现该乡主要是以农民为主体的特色农业、手工业经济模式，以企业为主导的股份合作制等其他新产业模式较少。同时，在调研过程中发现该乡的企业数量较少，无大企业的带动，各种生产方式比较落后，生产效率较低。可见，扶贫措施创新性不足，产业扶持力度不够，阻碍了精准扶贫工作的推进。

（四）醫疗保障制度有待完善

虽然我国的农村卫生服务体系比较完善，在很大程度上满足了广大农民的基本医疗卫生需求，使农民“看病难”问题得到有效解决。但农民“看病贵”问题依然非常严峻，“因病致贫”“因病返贫”问题突出。[3]105-111在A乡调研过程中发现“因病致贫、返贫”的贫困户中“看病贵”的现象较突出。例如，有一农户家庭起初家里较富裕，因为儿子生病花费医药费70多万元，导致因病返贫。同时，不少医疗保障政策很多农民都不清楚，造成贫困户在医疗报销方面没有得到及时帮扶。

（五）扶贫干部队伍建设稳定性有待加强

要想早日实现精准扶贫，一支健全、强大、稳定的基层干部队伍必不可少，它是扶贫工作能否高效顺利推进的关键。调研过程中发现大多数驻村基层干部工作时间都在1-2年，工作连续交接影响扶贫工作的精准性、连续性、高效性。具体表现为：一方面，扶贫工作交接不彻底，部分数据缺失，贫困户信息不完整;另一方面，新上任的干部、扶贫工作人员需花费大量时间重新了解当地情况才能开展工作。扶贫队伍流动快在一定程度上影响了扶贫工作的稳定性、连续性。

（六）技术培训过于理论化影响实际培训效果

科学技术是第一生产力，要想提高生产效率、加快经济发展，提高生产技能是关键，而技术培训是提高生产技能的主要途径。在A乡调研过程中发现，某村的技术培训效果较差，究其原因主要有以下两方面：一方面，技术培训部分内容没有考虑当地客观条件，不符合贫困户的实际需求;另一方面，技术培训的方式和教学手段较落后，主要采取集中授课方式，理论讲述多、实践指导少，理论和实践没有很好结合。例如，该乡帮扶每家贫困户建设庭院经济时，发放的葡萄、桃树等果树苗，虽然在集中发放时有种植技术培训，但并没有考虑贫困户学习能力较低的实际，没有进行现场指导，贫困户的果树苗成活率普遍较低。

（七）扶贫政策宣传力度不够

自实施精准扶贫以来，对贫困户的帮扶政策不断优化、措施种类不断多样化。但是由于各种客观原因，贫困户对扶贫政策的了解程度很低，对自身享受的扶贫政策不清楚，造成扶贫政策效用没有得到充分发挥。究其原因主要就是扶贫政策的宣传力度不够，甚至出现村民错过培训机会的现象。

五、精准扶贫对策建议

（一）“一对一”精准扶贫，确保帮扶效果

2015年10月16日，习近平总书记在“减贫与发展高层论坛”中发表讲话，他强调：“现在，中国在扶贫攻坚工作中采取的重要举措，就是实施精准扶贫方略，找到‘贫根，对症下药，靶向治疗。”由于贫困户的致贫原因不同，因此实施精准扶贫的措施也应该对准根源，医治病源，确保扶贫资源得到更好配置，实现公平和高效率的资源配置。[4]135-137对于缺少劳动力的贫困户，政府应该建立健全基本生活保障制度，解决他们生活难、看病难等问题，使他们的基本生活得到保障;而不是采用相同的扶贫措施，给予他们在养殖和种植项目上的帮扶，致使无劳动力贫困户的扶贫资源没有得到有效利用。

（二）加强精神扶贫，激发贫困户内生动力

精准扶贫不仅是实物帮扶，更是精神扶贫。[5]210-216大量的扶贫资金使得部分贫困户思想懒惰只想依靠政府，认为这是政府理所当然的责任。因此，必须加强贫困户精神扶贫建设，激发其积极性，提高其自主脱贫意识。针对部分贫困户思想懒惰、不积极的行为，政府应该注重思想沟通工作，使村民更加配合精准扶贫工作的实施;同时，在实施扶贫措施时，应当加大监管力度，奖惩分明，定期了解贫困户对于帮扶措施的反应情况，对于依赖性强、“等、靠、要”思想严重的贫困户，及时调整帮扶措施。

（三）加强创新扶贫，深入产业扶贫

新疆南疆地区受客观条件限制，经济发展较落后，扶贫工作难度相对于内地其他地区更难，进展相对较慢，大部分贫困地区仍然是传统的扶贫模式，创新模式少、扶贫效率较低。因此，新疆南疆地区应该充分利用自身潜在的后发优势，学习引进已成功脱贫地区的脱贫经验，根据自身特点，因地制宜，同时坚决抵制粗放式扶贫方式，制订符合当地实际情况的创新脱贫方案，避免造成扶贫资源的浪费。调查过程中发现南疆在金融扶贫、保险扶贫等方面的创新都不足，也没有充分利用现代先进信息技术互联网的优势;[6]65-67此外，产业基础的薄弱也是南疆扶贫难的主要障碍。因此，深入产业扶贫是扶贫工作的首要任务，在产业扶贫过程中创新是实现脱贫的动力，探索新产业扶贫模式是实现脱贫的关键。面对“一带一路”建设的时代机遇，更应该把握机遇，谋求新的产业模式的落地。

（四）完善医疗保障制度，解决看病贵问题

在因病致贫返贫的贫困户中“看病贵”的问题尤其突出，其具体表现就是：村级医疗水平较低、新农合的报销比例过低、医疗救助的救助对象太窄、贫困户对医疗救助的相关政策不清楚。因此，解决“看病贵”问题的根本途径就是健全医疗保障体制，具体可从以下方面入手：一是提高村级医疗水平，可以实施全国三级医院对贫困地区乡县一对一精准帮扶，定期指派高水平医疗队伍到村卫生室驻村。同时，定期让村卫生室医疗人员去市区大医院学习，增加村级医疗设施的投资;二是降低医疗救助的门槛，使普通贫困户都能得到医疗救助;三是提高新农合的医疗报销比例，增加贫困户可报销的药品种类;[7]20-22四是加强对医疗保障政策的宣传，让贫困户对各项医疗保障政策都有所了解，确保他们能及时有效地得到医疗帮扶，早日实现脱贫。

（五）加强扶贫队伍建设，加快人才引进

针对基层干部队伍建设薄弱、不稳定、扶贫工作交接不彻底等问题，究其原因主要是基层扶贫工作任务繁重、扶贫干部人员流动频繁、专职干部偏少。因此，加快人才队伍建设和人才引进是加强扶贫队伍建设的关键。一方面，政府应该大力发展当地人才，制订一些旨在提高本地人才素质的措施，因势利导，做好宣传工作;另一方面，对于来到当地支援扶贫工作的各种人才给予他们提供实际的优惠条件，并为他们提供良好的发展前景。同时，对于当地的基层工作人员应该给他们提供定期培训学习的机会，这样不仅能够不断提高他们的工作能力、开阔他们的眼界、激发他们的热情，而且也能使基层干部队伍更加稳定，扶贫工作才能更高效。

（六）重視技术培训的实践性、针对性

要提高技术培训的效果就要做到重视实践，针对性强，满足实际需求：一是加大技术培训方面资金扶持力度，请更多专业技术人员进行多方面培训，并且在实施培训时尽量采用到田间地头手把手演示和指导的方式;二是培训内容应该契合贫困户的实际需求有针对性地展开;三是培训内容、形式要创新、灵活，多样。例如可以采用远程教育培训方式，鼓励和奖励当地种植、养殖能人传授经验等;只有做到精选培训内容，采取灵活培训方式，增强培训针对性，才能提高贫困户学习能力、应对能力和创新能力，从而提高技术培训的效果。

（七）加大宣传力度，提高贫困户的参与度

一是通过入户讲解扶贫政策措施、耐心细致地做好引导和宣传工作，调动群众参与的积极性;二是成立宣传服务队，深入村组进行宣传，并充分利用广播电台、电视台、印发简报、手机短信等传播方式深入宣传贫困户扶贫政策;三是对脱贫成效突出的贫困户进行表扬，并作为典型脱贫案例激励其他贫困户，使他们更加积极地参与脱贫的队伍中。通过这些宣传使村民能够及时、深入了解扶贫措施，避免出现村民对扶贫措施不了解，导致无法享受一些扶贫政策的优惠。

精准脱贫重大政策是落实“十三五”规划和实现2020年全面建成小康社会目标的时代使命。当前，我国在扶贫工作上已经获得明显成效，但仍然存在一些问题和面临一些挑战。特别是作为全国重点扶贫地区的新疆南疆地区，扶贫工作的难度较大，出现的问题也很多，一定程度上阻碍了南疆脱贫的步伐。精准扶贫任务任重而道远，针对新疆南疆地区精准扶贫中存在的问题，政府应该给予高度重视并及时采取相应措施，提高扶贫效率。

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