乡贤会嵌入民族地区乡村治理的内在价值及路径选择——以印江自治县“村两委+乡贤会”为例

和思鹏 卢丽娟

（1.中央财经大学 马克思主义学院，北京 100081；2.贵州财经大学，贵州·贵阳 550025；3.贵州省民族研究院，贵州·贵阳 550004）

一、传统乡村管理模式的实践困境

（一）农村集体经济空壳导致乡村治理基础薄弱

乡村治理最重要的领域即加强村级基础设施建设与提供良好的农村公共服务。客观来看，在农业税改之前，无论是基础设施的投入还是公共服务的提供，其资金来源主要源自国家财政拨款以及村级“三提五统”。而后农业税时代，由于地理区位、资源禀赋、发展基础等多方面因素影响，各地农村发展很不平衡，其中普遍存在的问题是农村集体经济增收动力不足、村级债务负担沉重、村庄基础设施建设滞后等。而西部民族地区村寨集体经济收入更是微乎其微，甚至村级日常事务都难以维持，基础设施建设与优质公共服务投入过度依赖于国家财政专项与转移支付拨款。农村集体经济的空壳化、薄弱化导致村级公共服务供需矛盾突出，极大削弱了乡村社会治理的经济基础。

（二）农村人口的净流出加剧乡村治理主体弱化

长久以来，中国的乡村社会都是一种相对封闭的熟人社会，而乡村精英与社会贤达人士构成了乡村治理的重要主体。随着农村改革进程的加快，市场经济模式强力推进了乡村的各项变革，也带来了农业的结构分化、农村的阶层分化以及农民的的思想分化。据国家统计局调查报告显示，2015年全国农民工总量已经达到27747万人，相比2014年增长1.3%，创下了自2010年以来的新高。西部民族地区劳务输出比重更大，2014年，印江自治县外出务工农村劳动力为12.7万人，占全县总人口的27%。[1]大量农村青壮年和经济能人离开了土地和乡村，村民对土地的依赖度以及对村庄事务关注度持续走低，而常年留守的老弱妇幼因身体、年龄及文化素质等多重因素限制，更是无心无力参与村庄治理，农村“空心化”特征愈发显著，由此带来的根本问题是乡村治理人才十分匮乏，乡村治理主体参与能力严重弱化。这也导致许多农村村委会换届选举都难以组织召开，村民自治虽有“自治之名”却难以体现“自治之实”。

（三）乡村文化价值观念淡化带来乡村治理认同缺失

在传统村落共同体中，村民主要以传统的伦理道德、共有的宗族观念、积淀的乡风民俗以及成文的村规民约为思想文化基础，引领着乡村社会崇德向善、依礼而治、因俗而治。伴随着市场经济的快速推进，市场价值与交换理念日渐深入人心，而农村的文化价值观念也更趋多元化，乡村传统文化价值体系遭遇巨大挑战，村民思想道德和文明素质总体水平堪忧。乡风文明的断层以及乡村公共精神的缺失给乡村治理带了诸多挑战，一方面，广大村民不再关注村庄事务而是一心一意谋求个体发展与家庭致富；另一方面，基层组织的“政治权威”与乡村贤达精英的“内生权威”不断被侵蚀，乡村治理存在着民心资源不足与价值认同缺失的困境。在此情势下，乡村“灰黑”文化趁机侵入，“灰黑”势力的介入为现代乡村治理带来了极大隐患。

（四）村民维权渠道不畅促使乡村治理矛盾频发

面对近年来农村扶贫救助、房屋拆迁、危房改造、土地征用、环境污染及邻里纠纷等方面频发的矛盾冲突，一些村两委干部往往选择“差异化策略”加以应对处理。对于扶贫救助、征地拆迁等“有利可图”事项往往积极处置，采取粗暴手段强力压制村民话语，甚至侵害村民合法正当权益；对于一般邻里纠纷和村级公共事务难题则选择消极拖延方式置之不理，造成村级组织治理功能严重退化，村两委治理权威日渐式微。概言之，乡村治理的“内卷化”[2]、扶贫资源项目的“精英俘获”[3]以及基层干部的“苍蝇式腐败”进一步激化了乡村治理矛盾。据最高人民检察院公告显示，基层涉农与扶贫领域职务犯罪高发频发，仅2013-2015年，全国各级检察机关共查处该类犯罪28894人，在同期立案职务犯罪中占比高达22%。[4]村民维权渠道不畅、机制不全、制度不力不断引发信访、闹访乃至更大规模的群体性事件的发生，不利于维护农村社会的和谐稳定。

二、“村两委+乡贤会”协商治理模式的多维价值意蕴

（一） “村两委+乡贤会+精准扶贫”呈现经济带动效应

乡贤会是乡村经济的“带动者”。传统乡土社会，富甲一方是“乡贤”最突出的特征之一，众多乡贤在功成名就之时往往回归乡里兴宗祠、建学堂、修道路、办实业，引领带动乡村经济发展。时至当下，在决胜全面小康坚决打赢脱贫攻坚战的时代背景下，印江在全县各行政村依法登记成立“乡贤会”社会组织，重在凝聚吸纳本土经济能人、印江籍在外创业成功人士等加入这一组织，引导鼓励其积极参与、扶持、促进乡村经济发展。这些具有经济头脑的新乡贤们往往比普通村民眼界宽、视野广、资源富、思维活，能够敏锐洞察经济发展商机，在创获财富的市场实践中走在了前列，成为当地的民营企业家、种养殖大户及个体工商户，在经济带动与扶贫助困方面乡贤会发挥着重要的作用。一方面，乡贤慷慨捐资筹集助力乡村经济发展的重要资源。据初步统计，2014年以来，印江乡贤会成员已累积捐资近千万用于助学、扶困、修路等；另一方面，乡贤结合印江实际积极兴办茶叶、食用菌、红薯粉、果蔬等加工企业，成立农业合作社，广泛吸纳农村富余劳动力本土就业，不断培植印江特色产业品牌，帮扶村级集体经济持续壮大。乡贤会协商治理的经济带动效应激发村民（尤其是扶贫对象）主体共同参与贫困治理、提振其主动实现最终脱贫的意识、观念和信心。[5]

（二） “村两委+乡贤会+民主协商”凸显政治引导功能

乡贤会是村两委的“好助手”。基层“草根”实践贡献着深化改革的重大智慧，也推动着基层民主与基层群众自治制度的不断丰富完善。在基层党组织的坚强领导下，“村两委+乡贤会”协商治理模式实现了基层选举与基层协商的有效链接，深化与拓展了基层协商民主的范围与领域。乡贤会作为村两委与广大村民之间的桥梁与纽带，在吸纳广大村民参与协商议事的过程中发挥着重要的作用，既是村两委的“好助手”，也是广大村民的“庇护人”，这一治理模式创新深刻体现了党的十九大报告“保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督”的精神实质。乡贤会协商治理弥补了基层选举之后村民参与权利“休眠”的局限，促使协商参与贯穿于村民的政治生活与社会生活之中，赋予广大村民持续深入参与的权利。此外，乡贤会在乡镇政府、村两委与村民群众之间铺就了缓冲带，这一协商治理模式极大改善了农村党群、干群关系，强化了村两委的政治权威与动员能力，构建起民主氛围浓厚且充满活力的基层自治机制。

（三） “村两委+乡贤会+化育乡风”彰显文化引领作用

乡贤会是化育乡风的“润滑剂”。“村两委+乡贤会”协商治理模式在大力推进新农村文化建设、化育文明乡风以及培育和践行社会主义核心价值观等方面发挥着共识凝聚与文化引领的重要作用。现实生活中，村民个体不择手段盲目“自利”的价值诉求常常引发一系列道德危机，人情冷漠、道德失范、归属认同感弱化极大冲击着新农村文化建设。印江自治县充分发挥村两委与乡贤会的合力，通过整修农村宗祠、公示乡贤榜、开展农村文化讲堂、评选好人好事、表彰孝亲敬老道德模范乡贤等多项举措，逐步引领乡风民风向好发展。事实上，这种价值引领作用不仅体现在乡贤通过嘉言懿行、帮扶善举潜移默化影响其他村民的一言一行；也体现在通过主流渠道广泛宣传方面，设立“乡贤榜”及“乡贤文化长廊”讲好乡贤故事，弘扬乡贤精神，传播乡贤正能量，使得新时代乡贤“有誉可享”，加快形成见贤思齐、群贤毕至的文明乡风秩序。乡贤会促进了传统乡贤文化与现代乡风文明的“转译”，那种“守望相助、百姓亲睦”的和谐愿景将深深扎根于社会主义新农村沃土。

（四） “村两委+乡贤会+化解矛盾”体现维护和谐成效

乡贤会是促进和谐的“安全阀”。近年来。农村社会利益结构调整、多元利益分化引致矛盾冲突频发，尤其多发于农村房屋拆迁、土地征用、扶贫救助等焦点领域。乡贤会嵌入农村社会治理可以充当化压释压的“安全阀”，也是干群矛盾冲突和村民利益纠纷的“缓冲带”。过去村民习惯有事找村干部，甚至直接找乡镇政府寻求解决之道，由于人力（一般村两委成员不超过10人） 所限，加之个别基层干部缺乏责任意识，一些矛盾纠纷在很长时间内得不到有效化解。而乡贤会（印江一个行政村乡贤会成员可多达数10人）的成立则扩充了调处化解基层矛盾的人力资源。乡贤群体本身具备的人格修养与内生权威是维系村民情感的重要纽带，在其协调之下，许多矛盾纠纷经过协商可以在较短时间内达成妥协让与，对于棘手问题则尽量避免激化，引导其通过正当法律途径加以解决。与此同时，一些涉及村级基本公共服务的重大议题，事先经过乡贤会的讨论商议，可以广泛征集村民意见与建议，最大限度地减少阻力形成合力，促进村两委作出科学民主的决策，进一步维护了农村的和谐稳定。

三、构建“村两委+乡贤会”协商治理模式的路径选择

（一）强化基层党组织在乡村协商治理中的领导核心地位

全面加强和改进基层党组织在乡村协商治理中的领导核心作用事关基础、事关根本。习近平总书记高度重视全面从严治党向基层延伸工作，“只要每个基层党组织和每个共产党员都有强烈的宗旨意识和责任意识，都能发挥战斗堡垒作用、先锋模范作用，党的执政基础就能坚如磐石。”[6]印江“村两委+乡贤会”协商治理模式的本质在于始终牢牢坚持基层党组织在基层治理中的领导核心地位，基层自治离不开党的领导，乡村协商治理更需基层党组织的统筹协调。乡贤会作为乡村一级社会组织，其设立首先需要向所在村党组织提交申请，并严格按照《社会团体登记管理条例》登记成立，乡贤会会长原则上应由村党组织或村委会负责人兼任，同时，也探索出“群众推荐-个人申请-支部审查-集体研究-常态管理”的乡贤会运转管理机制。基层党组织在乡贤会参与协商治理过程中要坚持党对一切工作领导的根本立场，充分发挥其政治领导、组织领导与思想领导的复合作用，在实践中把加强和改进党的领导与创新基层社会治理有机结合起来。正是得益于基层党组织在乡贤会协商治理中的坚强领导与统筹协调，这一模式迅疾展现出强大的生机与活力并入选2016年贵州全面深化改革优秀案例。

（二）促进传统一元管理向多元主体合作共治的积极转变

“村两委+乡贤会”协商治理模式凸显了基层治理理念的深刻转向，有利于保证广大村民在协商治理中有广泛持续深入参与的权利。从“管理”到“治理”的跃升并非简单的一字之差，所谓“治理”的精髓要义在于突出由谁参与的问题，重在凸显党和政府力量、社会力量以及民众力量的多方参与和协商共治，治理主体由党和政府的一元转变为“党的领导、政府负责、社会协同、公众参与”[1]的多元，治理路径变强制单向推动为柔性双向互动。在历经“一元”管理向“多元”治理的协商实践转向中，“多元”主体并非“多中心”或是“多核心”主体，必须全面坚持党的领导核心地位，党的“一核”与其他主体的“多元”是有机统一与交互建构的内在关联。乡贤会协商治理聚焦于社会协同、公众参与的广泛多层渠道建设，重在发挥乡贤会这一社会组织的协同协调作用。事实上，这一协商治理理念的转换与治理模式的建构得到了广大村民的认同与拥护。“任何一种制度最终得以巩固，不是制度背后的权力以及制度本身的力量，而是人们对制度的认同和信仰。”[7]作为有效链接国家与社会、政府与民众的中间环节，乡贤会嵌入乡村治理的实践创新进一步延展了第三方民间社会组织的治理功能，有助于培育新型乡村治理主体，优化村级治理结构，提升乡村治理绩效。

（三）推进民族地区乡村协商民主制度化、规范化、程序化发展

加快推进民族地区基层协商民主制度化建设，确保乡村广大民众依法有序开展协商治理活动。习近平总书记在十九大报告中明确强调要“发挥社会主义协商民主重要作用”，印江“村两委+乡贤会”协商治理是推进基层协商民主的实践典范。在三年多的基层探索中，印江自治县多次修订完善了《村寨乡贤参事会章程》，成为乡贤会参与协商治理的总纲领与总规则，还拟定了乡贤会参与村级公共事务与重大决策的相关制度，以及《乡贤会议事制度》、《乡贤会年会制度》、《乡贤会监督制度》、《乡贤会考核评估制度》等系列制度，不断健全完善乡贤会协商治理机制，充分发挥制度的刚性约束、激励、监督与保障作用，以期推进乡贤会协商治理的科学化、程序化、规范化运转。由此来看，“村两委+乡贤会”协商治理制度化建设一方面充分发挥了基层党组织的领导核心作用，将村两委的政治优势与乡贤在带动经济、化育乡风、调处矛盾等方面的治理优势统筹结合起来；另一方面，坚持贯彻了“以人民为中心”的发展思想，体现出“人民政治逻辑”[8]，变村两委“集中决策”为乡贤会“先议后决”。乡贤会组织广大村民对有关议题民主协商达成共识，不断推进村两委重大决策科学化民主化，既能够集中民智汇集民意，又能够赢得广大村民的信任与支持。

[1]巢引凤 雁回归印江引外出务工人员返乡“磁场效应”[EB/OL].贵州网，2014-08-14，http://news.gzw.net/2014/0814/168523.shtml.

[2]贺雪峰.论乡村治理内卷化——以河南省K镇调查为例[J].开放时代，2011，(2).

[3]耿羽，郗永勤.精准扶贫与乡贤治理的互塑机制[J].中国行政管理，2017，(4).

[4]最高检：涉农扶贫领域职务犯罪易发多发占同期立案查办总人数的22%[N].中国纪检监察报，2015-07-21.

[5]在河北省调研指导党的群众路线教育实践活动[EB/OL].新华网，2013-07-12，

[6]范平花.贫困减缓与教育发展:一个参与式治理的精准扶贫视角[J].贵州财经大学学报，2017，(4).

[7]林尚立.现代国家认同建构的政治逻辑[J].中国社会科学，2013，(8).

[8]冯仕政.人民政治逻辑与社会冲突治理:两类矛盾学说的历史实践[J].学海，2014，(3).