论作为民族地区纠纷解决方式的“北川模式”

蒋志如 刘永强

（1.兰州大学 法学院，甘肃·兰州 730000；2.西南科技大学 法学院，四川·绵阳 621010）

四川省绵阳市北川县是我国羌族自治县，汉、羌、藏等民族杂居，以羌族为主，因而设立羌族自治县。从2004年起，县政府以创建平安北川、依法治乡和解决社会矛盾为出发点，以促进民族和谐为目标，对基层司法资源、行政资源以组建乡镇法律事务服务所、设立村法制工作室等活动进行整合，构建了一个上下联动、高效率的基层治理工作机制新模式。课题组不仅仅参与该纠纷解决模式的建设，并从学术的角度观察、分析和研究该模式，并比较其他相关纠纷解决模式，其可以被抽象为一种纠纷解决的“北川模式”[1]。

根据一定的理论审视既有司法实践，从中离析出新现象、新概念、新理论、新模式当属不易，要推广之则是一项更艰难的事业，因为推广则意味着输入者与接受者的各方面需要匹配，而不仅仅是一种观察、分析和总结即可实现[2]。因此，我们还应当深入审视 “北川模式”，认识到其在有中国特色社会主义纠纷解决体系中实践地位和谱系话语，以探求该模式在扩张时的基本条件和修正条件。

一、“北川模式”的实践和话语谱系

自改革开放以来，中国致力于经济建设，这一现象被称为“GDP”主义[3]。其他领域更多只能为经济建设服务，纠纷解决领域也如是。但是，在取得举世瞩目经济成就的同时，也留下诸多隐患，如贫富差距、城乡二元分立、环境污染、社会领域的住房改革和医疗改革带来的负面效应。这些负面效应引发了各个层面的、各种类型的、在数量上也以海量计的社会纠纷，即中国也发生了诉讼“大爆炸”现象。法院首先对此作出回应[4]，此为“西法东渐”100余年以来确立的纠纷解决方式，并随着中国市场经济发展的深入、司法改革的推进而占据了主导地位。但是，效果不尽如人意。其他机关如公安机关、政府等部门逐渐涉入纠纷解决。随着纠纷解决主体的增加，纠纷解决方式逐渐多元化，如革命时期发展起来的调解制度再次复兴、新兴的大调解制度也已涌现。因此，中国形成了具有自己特色的包括司法和非司法两方面纠纷解决体系。

这一有中国特色社会主义纠纷解决体系，在本质上是一个如何处置（西方意义上的）司法问题与中国传统法律资源的问题，特别是在全球背景下中国法律资源要素的安排问题[5]。改革开放以来，党、政府和司法机关对此进行了持续探索，学术界也对此作出回应，简单描绘如下：

第一阶段：1990年代，学者开始探求具有中国特色、本土特色法治和司法体系。苏力教授是为代表[6]，他走进中国基层司法实践，描绘了基层纠纷解决的基本生态[7]。这代表着中国学者开始反思西方法律、司法在中国是否具有普适性的问题，本土资源在现代化框架下的再造问题[8]。不过，如果我们深入审视苏力在这一领域的论述与观点，苏力的研究也有缺陷，即苏力所描绘的法治还处于半路之上[9]，而且其研究范围也局限于对基层司法的研究，没有涉及到非司法领域的纠纷解决。

第三阶段：随着党和政府对新形势下纠纷特征的评估，中央、省、市政法部门在2004年开始倡导和实践“大调解”，在2008、2009年掀起小高潮，四川省高院在践行“大调解”实践中成为典范，被誉为“四川经验”[12]。这引起学者们对大调解的强烈关注，与此相关的文献也日渐兴盛[13]。这一大调解制度，根据官方观点，是“着力构建党委、政府统一领导，政法综合机构综合协调，司法行政、法制部门和人民法院分别牵头，有关部门各司其职，社会广泛参与，人民调解、行政调解、司法调解既充分发挥作用，又相互协调配合的‘大调解’工作体系……”[14]；根据学者的描绘，“所谓大调解大致是指人民调解、行政调解（协调） 和司法调解的整合和联动”[15]，进一步说，即行政权、司法权、社会性权力（其实是由于个人威望而形成的一种权力，但强制力低，不过一旦实现则当事人很容易信服）以“1+1=2”的方式以解决纠纷从而实现社会和谐。

学者与实务者通过互动确立了具有中国特色的有司法解决方式和非司法解决方式并存的纠纷解决体系。

从苏力的基层司法到左卫民的基层纠纷解决，再到“大调解”，其揭示了一个重要情况，即中国对本土（法律）资源、司法资源日益重视，并与西方视野下法院纠纷解决方式一起构成了具有中国特色的纠纷解决体系。而且，这一体系中的中国特色越来越浓，权力也非常有力地介入（在中性意义上适用“介入”一词）纠纷解决过程：在苏力所描绘的基层司法中，我们可能能看到权力的介入，但仅仅是针对纠纷当事者本身而言；左卫民教授所描绘的纠纷解决却能看到更多权力在纠纷解决中的地位、作用，甚至其中掺杂的具体利益，更有纠纷利益之外的权力对可见、甚至不可见利益的平衡与协调；在大调解中，党、政府对纠纷解决则是直接主导，并由其协调各个部门（包括司法各机关）解决纠纷。

二、纠纷解决的“北川模式”再论

上述实践和探索一脉相承，均属宏观领域的实践和探求。但我们还没有观察到政府与学者关注微观层面的纠纷解决模式，特别是民族地区的纠纷解决模式，亦即通过对“纠纷解决特区”、“纠纷解决试验田”的深入和持续关注，再推广到全国的纠纷解决模式探索；像中国改革开放初期所行走的轨迹，从特区到开发区，从沿海到内地、再到边疆的由点到面的开放局面。

但，实践层面，作为纠纷解决试验田的“点”则已经出现，如“枫桥经验”。该经验是一个经历了近四十年的纠纷解决方式。从毛泽东时代开始，经历了改革开放时代，再到当下新时代，其基本特征以防、打、控为基本手段，由政法系统主导的一种纠纷解决模式[16]。又如，山东“陵县经验”、江苏“南通模式”和福建“厦门模式”、“北川模式”（后面还会涉及）[17]。在这里，我们主要关注一个民族地区的纠纷解决模式，即民族地区纠纷解决的“北川模式”，其基本内容可以简单描绘如下[18]：

其一，设立乡镇法律事务中心、乡镇行政执法派生机构（包括林业站、计生办、国土规划所、民政办、武装部、司法所、综合办、信访办等机构）。这些机构的职责在于在事前预防（如宣传、接待来人来访）、事中积极处理（协调各部门处理纠纷）、事后总结和处理信息（统计、评估、总结）。

其二，以村治保会、调解会为依托，设置村法制工作室。这些机构负责其辖区内的前述工作。

其三，实行乡镇法律事务中心和村法制工作室联动运动模式（包括：一村一室巡防百户、二站调解排纠息讼、三联互动裁判遏恶、四访民情服务到位、五查三督报平安、六训五评协调运转）。

国家的一些政策，对子民的个人命运也是至关重要的。一个国家不断地出台一些好的政策，这个民族才能繁荣昌盛，个人的价值也能大大地显现出来。大丫经过艰辛的努力，现在是富婆了。

其四，实现法律事务中心（包括村法制工作室）与司法、行政执法、纪检执法、信访工作的有效对接。

其五，鲜明特色（虽然不是最重要的一点）：它发生的地域为北川地区，属于多民族聚居地区，羌族占据主导，大约占57.2%。

与其他类似模式相比较，如“枫桥经验”比较：

相同点：（1） 以乡镇的基层纠纷为范围。“北川模式”、“枫桥经验”等模式的运行环境均为中国社会的基层，以该区域发生的诸如民事、邻里、上访、群体性等纠纷为管辖范围。（2）纠纷解决的主体不仅仅有司法基层司法机关，更有其他诸如林业站、（乡镇、村）政府、计生办等机关，他们积极调动乡镇、村两级各方面力量，通过国家权力的介入的方式解决纠纷。（3）在纠纷解决的过程中，各方主体充分参与，将其利益、意见充分表达，以形成一个最优的解决方案，或者说对各方来说都是可以接受的方案。（4）正因为纠纷解决的主体是诸多权力整合的结果，因而具有很高的最终确定性或定纷止争之效果。

不同点：在可以收集到的与“北川模式”类似的纠纷解决模式（如“南通模式”、“厦门模式”、“广东模式”和“陵县模式”、“枫桥经验”[19]），基本上都处于东南沿海地区或者经济发达地区。在这些地区，市场经济意识浓厚，法律意识、权利意识，或者说以法律为武器解决纠纷的意识相当浓厚。而，在这里的“北川模式”则发生在四川绵阳市北川民族自治县，其情况迥异：

北川地区、北川羌族自治县坐落在四川盆地西北部，是绵阳市的一个下辖县，距离绵阳市区70余公里，距离成都约200公里，处于汉藏之间的山区，工农业经济落后、交通条件不发达。普通居民法律意识不强，既有的民族习惯（法）支配了他们的日常生活。因此，当生活纠纷、社会冲突发生后，当事人一般不直接到法院起诉，而是寻求传统习惯、传统权威以解决纠纷。这些行为方式和纠纷解决方式已在当地运行若干年，已为当地居民的一种集体情感，自然而然地以之作为纠纷解决的思维方式。虽然现代国家治理方式、法院解决纠纷的方式的数量在逐渐增多，但前者和前者的理念仍居于主导地位。

简而言之，由于经济、交通等条件的限制、特别是民族地区、民族习惯法因素的作用，“北川模式”与其他类似模式有本质区别，而且这一差别与现代化程度、与地理位置、民族习惯（法）有很大的关联，进而权力介入程度也有相当不同。

三、“北川模式”的扩展

据此，“北川模式”在中国纠纷解决方式体系的知识和实践谱系可以作如下描绘：（1）从宏观层面看，民族地区的“北川模式”与苏力、左卫民等对中国基层司法、纠纷解决的中国因素整理、与宏观上的“大调解制度”中更为浓厚的中国因素是一脉相承，是其进一步的深化和民族化。（2）从微观层面看，在此基础上，又与以“枫桥经验”为代表的其他区域经验相似，即以乡镇和村为基础解决基层纠纷，均是地方纠纷解决方式探索的成功“实验”。与苏力等人描绘的图景比较，这些区域经验更注重普适性，其不仅仅适用于基层司法，可能更可能扩展到基层的整个纠纷解决。另一方面，在这个共同的“异”之下，“北川模式”与其他模式也发生分化，前者的实践主要发生在民族地区、经济条件、交通条件落后的地区，虽然它们在精神上是一致的。

正因为这两个层面的界定，为作为纠纷解决方式的“北川模式”的扩展提供了思考的进路：

其一，向中国西部地区扩展。作为一种纠纷解决模式的“北川模式”与其他纠纷解决方式有本质上的共性，当我们注意其适用范围时（即以乡镇、村为中心的基层司法），空间、技术、经济发展程度成为重要考虑因素。因此，在考虑其扩展范围时，主要应当考量西部地区，而非扩张至东南沿海和发达地区。因为只有在这一范围内，人们更注重事实真相、具体纠纷的解决，而非规则的形成[20]；而当事实成为最重要的因素时，（基层） 法官与其他行使权力的人员（乡、村干部，信访办人员，武装部人员等）在认定事实上并无多少差别，从而也让拥有更多权威和力量的其他行政机关发挥更好的作用。

其二，向民族地区扩展。“北川模式”的特色在于扎根于民族地区，或者说是来自民族地区纠纷解决实践的总结。从而，有广阔的地理空间、更多的民族、更多的民族习惯（法）行为值得关注和思考，“北川模式”已提供了一个先例的经验。进而言之，在考察其他民族地区、甚至是整个西部地区时，可以将“北川模式”的有益经验推广，以实现这一经验在民族地区制度化的目的。

四、结语

首先，在构建具有中国特色的纠纷解决体系中，苏力等人重视基层司法经验并离析出具有中国特色的纠纷解决模式，其与移植到中国的西方纠纷解决模式一起构成整体的中国纠纷解决体系。但这一纠纷解决体系主要是宏观意义上的中国纠纷解决体系的构建，它缺少对具体地域、民族地区的关注。但是，后者具体区域、民族地区的基层纠纷的中国特色、中国经验更浓烈，需要我们去考察、总结。

其次，在这一背景下，中国基层纠纷解决实践经验的“点”也已铺开，如“枫桥经验”、“北川模式”、“南通模式”等。这些“试点”模式从时间上看，与前者基本上同时起步，甚至比前者更早。它们不仅仅关注基层法院及其派出法庭的纠纷解决，其也关注以乡镇、村为中心各类行政机关主体（包括相关主体）解决基层纠纷的基本模式。这些模式彰显了浓厚的中国特色。

再次，究其实质，它们在精神上一以贯之：在党和政府的领导下，以政法委为中心，其他部门一起参与各类基层纠纷的解决，以实现社会和谐。这是一种以行政权力为主导的纠纷解决模式：“大调解制度”是其集中表现，或者说是“面”。“北川模式”、“枫桥经验”则是其“点”。

“北川模式”从其所处的实践和理论谱系看，与“大调解制度”并立、与苏力、左卫民对基层司法经验实践描绘一脉相承，更是对一种具有中国特色纠纷解决模式的新探求。

最后，需要指出的是：这一考察亦有缺陷，即它主要是在宏观视角下的分析。在以后的研究中，我们需要进一步以现实生活中的社会纠纷、案例考察司法所、武装部、信访办、乡村干部等主体所代表的国家权力介入在纠纷解决过程中体现的作用。

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