我国少数民族地区社会治理的创新发展路径研究

张 伟

（河海大学 公共管理学院，江苏·南京 210098；

南京工程学院 人文与社会科学学院，江苏·南京 211167）

改革开放以来，我国少数民族地区在国家相关政策的扶持引导以及市场经济的驱动下，社会经济发展取得显著成效，从摆脱贫困逐步向富裕发展，但不可忽视的是少数民族地区经济文化发展相对滞后同人员流动速度不断加快、社会价值越来越多元化等社会问题交织在一起，使得少数民族地区的各种矛盾问题不断激化，这也对我国少数民族地区的社会治理提出了更大的挑战。在时代的发展背景下，少数民族地区社会治理不是一成不变的，少数民族地区社会治理需要不断探索创新，不断提高社会治理能力和水平，实现少数民族地区的社会稳定与和谐发展。

一、少数民族地区社会治理现状及影响因素分析

（一）社会治理概述

在我国经济发展建设过程中，人民生活水平提升的同时精神文化需求也在不断增长，在全球化发展背景下，文化多元与价值利益之间的冲突日益凸显，社会矛盾越来越复杂化，这对社会和谐与稳定发展带来极大的威胁。党的十九大关于社会治理的阐述为当前社会治理的创新发展指出了前进的方向，同时提出了更高的要求，为社会治理的创新发展勾画出了蓝图，构建了社会治理创新发展的新框架。[1]

在中国经济进入新常态发展背景下，社会建设所面临的问题也越来越复杂化，社会的稳定与长治久安需要各方力量的公共维护，打破传统社会管理，创新社会治理势在必行。在“社会治理”这一概念的产生和运用上，党的十八届三中全会之前，社会管理的概念运用较为普遍，十八届三中全会后用“社会治理”这一概念来替换“社会管理”，并逐渐得到广泛推广，一字之差的变化也标志着我国在社会管理理论与实践的发展和创新方面上升到了新的高度，有着重要而深远的意义，在当前我国战略机遇发展阶段，面临着多重矛盾交织、风险隐患层出不穷的严峻挑战，将从单一行政管理到多重社会治理手段并行的发展，对党与政府主导、多主体共同参与共同治理的社会治理格局的构建有着极为重要的帮助。同时，一字之差反映出的是国家治理的为民情怀与社会法制化建设理念，推进社会治理的法制化发展对国家治理的现代化发展有着重要的意义。社会治理参与主体的多样化联动吸收社会各方面力量参与到社会治理之中，在将政府政策传递到广大群众之中的同时，能够切实反映广大群众的诉求，使社会治理的创新发展得以深化。

（二）少数民族地区社会治理现状

在当前时代发展背景下，我国已进入社会治理时代，社会管理中的各项变革及政策创新势在必行，民族地区的社会治理是我国社会主义和谐社会建设和国家治理体系建设中的重要内容。少数民族地区地理条件处于劣势，这也是阻碍少数民族地区经济发展的重要客观因素，地理位置偏远，地区交通相对落后，相应的整体社会发展水平偏低，特别是偏远山区受自然地理条件的制约较大，地理环境上的闭塞阻碍着少数民族地区与外界的联系，也使得地方经济发展受到很大的限制。同时自然地理条件的闭塞也会在很大程度上使少数民族地区还会受到境外干扰因素的影响，这对少数民族地区民族团结和社会稳定发展都会造成极为不利的影响。加之少数民族地区自然地理条件较差，在医疗卫生和社会保障上水平偏低，体系化建设不足，同时教育水平偏低，对少数民族地区人才队伍建设是极为不利的，这也对少数民族地区经济发展造成极为不利的影响，地区教育水平的不足直接影响着地区科技水平的提升，而科技作为第一生产力，对地区社会建设有着极为重要而深远的影响，可以说，少数民族地区教育水平对地区经济发展造成很大的制约。[2]

（三）少数民族地区社会治理影响因素

少数民族地区经济发展的滞后和地区经济发展的不平衡都对少数民族地区的教育、科技等发展造成较大的影响，同时少数民族地区劳动力素质水平偏低，贫困人口的大量存在仍是当前少数民族地区经济发展建设中面临的问题，民众对经济发展的期望强烈，但少数民族地区自然地理条件较差、交通不发达等这些客观条件也是社会经济建设中不容忽视的问题，而这些问题与社会矛盾激化的重要诱因，少数民族地区城乡公共服务建设不均等，特别是贫困地区的广大民众以低效农业生产为生，虽然医保的覆盖率在不断提升，但养老保险的参与度并不是特别高，此外，少数民族地区教育投入不足，教育现代化建设水平偏低，整体教学质量偏低，义务教育阶段辍学问题仍是少数民族地区教育发展中较为普遍的问题，教育建设中的诸多不足也使得地区人才很难留住，人才质量不足和人才流失问题仍是少数民族地区教育建设中面临的重要问题，这些也给少数民族地区社会治理带来更多的困扰。[3]

少数民族地区社会治理中还存在着问题，在少数民族社会治理的法律体系建设中存在着相关法律法规制定得太过宽泛，在社会治理的具体实践中可操作性较差，同时一些法律中存在着衔接度不够，系统性较差的问题，一些法律法规较为滞后，对主体的参与积极性造成极大的影响。在少数民族地区社会治理的民族立法方面，随着时代和社会的发展和演变，民族立法的内部和外部环境也在不断发生着变化，当前现行的法律发挥在内容上相对单一，侧重点多是放在保护和管理方面，缺乏在开发利用上的研究和完善。此外，针对少数民族地区社会建设的《民族区域自治法》在原则性和倡导性的规范较多，但在少数民族地区社会治理的具体实践中操作性较差，很难得到有效的落实和实施，其中的相关条例和规定过于笼统，在面向整个少数民族自治地区来说，看似有着极大的合理性，但具体到各个少数民族自治区社会建设中，与少数民族地区实际有一定的差距，在具体的地区社会治理中缺乏对各个少数民族地区地方特色的凸显。此外，各少数民族地区在具体社会治理过程中对《民族区域自治法》的落实不够到位，少数民族地区广大民众的民主权利很难得到有效的贯彻落实。[4]

少数民族地区社会治理中社会组织的参与在其中所发挥的作用极为有限，从社会管理到社会治理的转变中，社会其他力量加入是社会治理中的显著特征，社会组织的参与在其中也发挥着一定的作用，但在少数民族社会治理过程中，社会组织参与过程中所发挥的作用还存在不够充分等问题。在少数民族地区社会治理过程中，社会组织的发展存在不平衡性问题，这其中受到政府扶持类组织、教育培训类组织所占比重较大，相对地，公益性、服务性的社会组织较少，社会组织这种内部发展的不平衡性结构对其在社会治理中的发挥是不利的。此外，社会组织在少数民族地区社会治理中所能参与和服务到的领域还是极为有限的，主要集中在社会养老、公共卫生、社会基础建设等这些单一的政府职能上，很难真正满足广大人民群众不断增长的社会公共服务需求。在少数民族社会治理的社会组织参与中，缺乏相对完善的、具有可持续性的保障机制和体系支持，在相关社会组织体制机制建设的相关政策法规建设中没有统一的规范来作为支撑，社会组织在社会治理中作用的发挥也会受到一定的影响。[5]

除了以上几点因素对我国少数民族社会治理产生不同程度的影响之外，少数民族地区基层党建工作在少数民族地区社会治理中作用也很难得到充分的发挥，这也是当前少数民族社会治理中的一个影响因素，少数民族地区社会治理过程中基层党组织建设中的党内民主建设滞后，这在很大程度上影响了我国少数民族地区基层党建作用的发挥，同时也影响了基层党组织在社会治理和群众群体中的影响力，在很多少数民族地区基层党建过程中存在着村组党组织纪律溃散，党组织力量薄弱，这在很大程度上影响了广大群众对基层党组织的信任度，也会对基层党建工作逐渐失去信心。此外，在基层党建的社会治理作用发挥上，基层党员干部自身素质水平也是影响基层党建在少数民族地区社会治理工作中作用发挥的因素，党员干部的自身素质尚需进一步提升。[6]

二、我国少数民族地区社会治理的创新发展路径

在全球化和现代化的大背景下，世界各个国家、各个地区、各个层级政府行政管理所面对内部和外部环境都发生了巨大变化，相应地，传统的地方性公共事务也变得日益复杂起来,由单一主体进行治理的制度已经不合时宜，需要建立起基于多元治理主体的合作机制。与此同时，公共事务的管理过程通常表现为一个动态的政策制定和实施过程。在经济社会大转型的今天,民族地区社会治理亟需创新。目前，社会管理正在逐步转变为社会治理。这种转变过程存在着诸多的社会风险，少数民族地区更是如此。

（一）强化政府主导，深化村组治理体制改革

在少数民族地区社会治理创新发展中，应重视政府主导在少数民族地区村民管理中的发挥，在当前乡村基层民主制度的基础上，不断创新基层民主中村委会选举方式方法，可以适当地将竞选机制引入到村委会选举之中。在基层民主建设中，村民自治工作中往往存在着缺乏普遍性竞选，相关竞选工作流程缺乏规范化的管理，在少数民族地区村组治理工作中应以《村委会组织法》作为依据，与少数民族地区具体社会治理的实际相结合，推进村委会选举工作的创新发展，可以从海选、组合竞选等形式的竞选方法中汲取经验，推进村组治理体制改革的不断创新发展。在基层民主自治工作中，应不断改进和完善以村民代表会议为核心的村民自治运行机制，少数民族地区的一些基层民主自治工作中，采取村民代表会议主导为核心的村民自治机制，进一步将村务决策的权利放宽到村民代表会议上，村委会则是作为村民代表会议的决议执行组织存在，这种基层民主自治机制的运行能够更为有效强化党的领导地位、扩大基层民主建设中广大群众的自主权利，使村民代表会议逐渐成为基层村民自治的决策平台。[7]

（二）推动少数民族地区社会治理立法体系的创新和完善

在少数民族社会治理的创新发展中，应重视少数民族地区立法的改进和完善，重视少数民族地区群众法制意识和法制思维的提升。在新时期少数民族地区社会治理的创新发展中，应不断强化少数民族地区对民族区域自治法的相关精神、基本内容的理解和情感认同，不断提高少数民族群众对《宪法》等相关法律法规的学习意识，增强少数民族群众的民主法治意识，这对化解社会矛盾、维护民族团结有着极为重要而深远的意义。此外，在少数民族地区社会治理过程中，应不断推进服务领域法治建设步伐，少数民族地区社会和谐发展与稳定发展需要健全、有效的社会治理法治保障来支撑，少数民族各地区在民族区域自治过程中应与地方发展实际紧密结合，从群众普遍关注和迫切的需求出发，建立具有区域民族特色的社会法治保障体制和机制，让广大人民群众切实感受到社会主义发展建设的成果。[8]

（三）强化少数民族地区基层党建工作

在少数民族地区基层党建工作中，应不断深化少数民族地区党支部建设，进一步提高党支部在广大群众中的影响力，党支部工作应切实深入到村组中，与广大人民群众建立密切联系，不断提高基层党组织的服务水平，切实为基层广大人民群众服务，树立良好的党组织形象。在少数民族地区基层党建工作中，强化党组织干部队伍建设，对基层党组织活力的激发、党组织社会治理能力的提升等都有着极为重要的意义。在基层党组织人才队伍建设中，应以更为多元化的干部人才选拔理念来进行干部队伍建设，将有头脑、态度好、讲民主、会致富的基层人才引入到党组织队伍建设中，切实拓宽基层党建组织工作中的选人、用人的渠道，特别是基层村组中高水平高素质青年群体、经商致富企业家等优秀村民人才，应积极将其引入到基层民主自治中，在基层经济建设和村民公共富裕中发挥模范引领作用，同时基层党组织建设中，也应引入高水平的大学生力量，为村组基层党建工作注入新的活力。[9]

（四）融入民族文化，强化综合治理

在少数民族地区社会治理的创新发展中，应与具体的民族地区发展建设实际相结合，同时应注意与少数民族地区的文化特色相结合，引导宗教组织在少数民族地区社会治理中发挥积极的作用，宗教作为少数民族信仰和精神力量的支撑，也是一种极具影响力的社会力量，同时在民族地区社会治理中发挥着积极的作用，宗教文化与社会主义核心价值观的融合对进一步创新和完善少数民族地区社会治理有着极为重要的意义。[10]

三、结束语

在时代和社会不断发展背景下，少数民族地区社会治理是一项长期性、系统化的工程，需要综合各方力量共同参与到社会治理的创新发展中，从少数民族地区建设的多个方面入手不断探索少数民族社会治理的创新发展路径，推动少数民族地区社会治理现代化发展。

[1]杨林刚.社会治理现代化视野下少数民族村庄治理中的习惯法变迁研究——基于一个少数民族村庄治理历史的考察[D].华中师范大学，2016.

[2]俞文舒，李爽.少数民族地区社区治理及效果评价体系创新研究——以呼和浩特市Z街道社区为例[J].集宁师范学院学报，2017，(4).

[3]陈华森等.我国少数民族基层社会治理的文化传统论析——以苗族议榔制为例[J].贵州师范大学学报(社会科学版)，2015，(1).

[4]邓崇专.少数民族传统文化法治功能的释放与基层社会治理能力的提升——“广西民族乡法治状况研究”之三[J].广西民族研究，2016，(6).

[5]高瑛，饶旭鹏.民族地区的社会治理与社会建设：现状、问题与对策——基于甘南藏区的研究[J].民族论坛，2016，(4).

[6]任雪等.城市多民族社区治理模式创新研究——以乌鲁木齐市后泉路北社区为例[J].民族学刊，2015，(6).

[7]赵刚.东北边疆朝鲜族聚居农村社会治理的困境与对策——以延边朝鲜族自治州为主[J].贵州民族研究，2016，(1).

[8]和思鹏.“国家—社会”视阈中民族地区社会治理现代化研究——历史逻辑、边界重构与机制创新[J].贵州民族研究，2016，(10).

[9]陈珊珊.协同治理:少数民族社会组织参与乡村治理研究——以京族哈亭民间事务委员会为例[J].时代报告，2017，(20).

[10]王鹏.少数民族聚集城市“城中村”社会治理的困境及路径探析——以新疆库尔勒市为例[J].克拉玛依学刊，2015，(6).