城市街道办事处管理体制的缺陷及其制度完善——以武汉市为样本

□柳正权，甘明生

（武汉大学 法学院，武汉 430072）

城市街道办事处作为行政权力的末梢，自其创设以来便在基层管理方面发挥了明显效用，既加强了政府与社区之间的衔接，亦稳固了城市基础秩序。然伴随“市场化取向的制度变革及其所导致的资源配置和激励改进”[1](p45)，以产业变革、人口流动、土地转换为特征的城市化现象愈加明显，城市逐渐融为一种构成元素复杂化的综合体。这无疑对街道办事处的管理体制提出了新的挑战，并在“一定程度上导致城市基层权力秩序的紊乱和治理实践的困境”[2](p85)。而作为社会时势变化的政治回应，党和政府近年来亦将城市基层管理列入工作重心，相继出台了《关于进一步加强和改进街道社区党的建设工作的意见》《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》等与城市管理密切相关的系列文件，今年二月公布的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》更是明确提出要“深化行政执法体制改革”和“构建简约高效的基层管理体制”。在现实问题与政策目标的双重压力下，改革街道办事处管理体制并完善其相关制度已然箭在弦上。基于此，本文试图借《武汉市街道办事处条例》的修订契机①2017年，武汉市人大常委会将《武汉市街道办事处条例》的修订工作列入了年度立法计划并开展了立法调研工作，本文对调研资料进行了引用和参考。，以武汉市为样本分析街道办事处现行管理体制的缺陷及其制度完善，以期达到管中窥豹之效果，为当前城市基层管理的紊乱和困境提供法律层面的解决路径。

一、问题引出：武汉市街道办事处管理体制现状与缺陷

根据城市化的理论预设，城市基层管理的复杂度与城市化的速度总是成正比，这也意味着越发达的城市所面临的基层管理情形愈加复杂，需要投入更多的智慧和精力予以管理。武汉市作为中部地区唯一的超大城市，早于1997年制定施行了《武汉市街道办事处条例》，以地方性法规的形式全面推进街道办事处建设，将行政权力延伸至城市基层的细枝末节。时至今日，武汉市共设有156个街道（不包括国家级的东湖高新区），已然在城市基层管理层面形成了系统完整的街道办事处体系。笔者通过调查取样的方法，选择了江汉区、硚口区、武昌区、青山区等十个城区的主要街道作为调研对象，就街道办事处的法律地位、机构设置和人员编制、职能职责、与其他部门或组织的关系等问题展开调研，最终对武汉市街道办事处的管理体制现状与缺陷形成全面认识。

（一）管理体制现状

从全国范围来看，城市基层管理体制基本遵循“单位制——街居制——社区制”的演变路径，总体目标趋向于行政权力的下放和管理重心的下移。在此大背景下，武汉市于2015年发布了《关于深化中心城区街道行政管理体制改革的实施意见》《关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》等系列文件，对街道办事处的管理体制进行大刀阔斧的改革。改革后的街道办事处，由于管理体制转变成与上海市类似的“两级政府（市、区）、三级管理（市、区、街）”体制，其兼任派出机关和一级管理主体的双重角色。

在机构设置和职能设计层面，武汉市街道办事处的内部机构齐全，职能覆盖全面。各街道办事处基本设有党建办公室、公共管理办公室、公共服务办公室、公共安全办公室等四个内设机构，另配套设置街道网格化综合管理中心和街道政务服务中心作为服务平台。其中，党建办公室负责党的建设和干部人事等工作，公共管理办公室负责综合管理和专业管理等工作，公共服务办公室负责组织公共服务和指导基层自治等工作，公共安全办公室负责社会治安综合治理、平安建设等工作。至于职能，则涵盖加强基层党建、统筹区域发展、组织公共服务、实施综合管理、监督专业管理、动员社会参与、指导社区自治、维护公共安全等八大领域，兼具行政、经济、社会等多重性质。

至于街道办事处管理体制中的核心部分即执法体制，武汉市采用的是“区属街管街用”模式，即由区人民政府职能部门派驻执法机构或执法人员到街道，以政府职能部门的名义开展执法活动，但这部分机构和人员在人事、财政等层面受街道办事处的管理，街道办事处有权协调使用。结合模式内容来看，这种执法模式主要是强调街道办事处在基层社会的统筹协调作用，由街道办事处协调和配合区人民政府及其职能部门在街道范围内的执法，具体的执法权仍由区人民政府及其职能部门享有。当然，这种模式的具体实施类型并非单一，可分为“无综合执法机构”和“有综合执法机构”两种类型。其中，武汉市属于无综合执法机构的“区属街管街用”模式。浙江省嘉兴市与深圳市则属于有综合执法机构的“区属街管街用”模式。嘉兴市的“区属街管街用”是在区级政府设立综合行政执法部门以实现综合执法，再由该综合执法部门向街道派驻机构，负责该行政区域内的综合执法工作。深圳市则是利用现有的城市管理体制，将适宜集中的行政执法事项和权力集中到城管部门，从而将城管部门化身为综合执法机构。

（二）管理体制的缺陷

显然，武汉市的基层管理体制并未完全实现从“街居制”到“社区制”的转变，其仍以街道办事处为主导，本质上属于国家通过行政权力控制基层社会的一种管理类型。这种类型的管理体制“带有浓厚的行政管理色彩，它运用行政资源和行政手段来管理庞大的基层建设这一综合性的社会系统工程。”[3](p40)虽在特定历史阶段能发挥较大效用，但终究与“小政府，大社会”的改革方略相背离，局限性明显。

第一，管理主体权责失衡。为确保行政机关在享有充分执法手段行使权力的同时又遵循相应的法律规则，现代行政法建构了权责统一原则，通过行为后果来规制行政机关的行为。换言之，行政权力与法律责任必须对应统一，有权即有责，无权即无责。“然而在我国行政法治中，权与责的错位普遍存在，权力清晰化与责任模糊化、高位职权命令化与低位职权服从化、权力占有与义务赦免不一致等是其表现形式。”[4](p18)武汉市街道办事处在这方面亦难免落入窠臼。一方面，政府职能部门借助管理重心下移的时势，将大量原本不属于街道职责范围的行政事务、社会事务和经济事务交由街道办事处办理，如“市场管理、园林绿化、交通道路、民政福利、市容市貌等管理项目”[5](p56)；另一方面，街道办事处并未真正意义上获得这些行政权力，反而因承接这些额外职能而“理所当然”成为了各级政府及其职能部门考核的对象，原本属于各职能部门的法律责任亦随之转嫁。比如，一名学生在泰国因偷盗行为而需要国内相关部门予以处理，这项任务最终却根据属地主义分派到某街道办事处，理由是该学生的户口挂靠在该街道。然街道办事处并未因此获得与额外工作配套的资源，反而还可能承担问题解决失当的行政责任。

第二，编制、人才、经费等保障失位。系统科学论的行政法学者认为行政法是一个组合型系统，“充满多样性、差异性、复杂性的政治环境塑造出来的行政法系统的内容也极其丰富，包括组分之间资源分配和压力分担的方式；不同组分之间、系统与环境之间如何交换物质、能量、信息等都呈现复杂性特征。”[6](p7)同理，行政管理体制亦属于一个系统，该系统得以良好运行的基础动力便是财政经费、人才等因素。武汉市街道办事处的编制、人才、经费保障虽已得到优化，但依然无法满足其工作的需求。在编制层面，街道办事处基于各种综合性、复杂性、临时性的工作而不断扩充人员规模，但政府编制方案的强稳定性与约束性决定大部分人员的编制无法得到满足，甚至存在整个街道办事处只有一个编制的极端情形。与此同时，各个街道办事处之间的编制亦缺乏合理的分配标准，如江夏区的纸坊街属于中心城区街道，其需处理的事项远远多于复杂于其他街道，但其编制数量与边缘城区的街道未有明显差异。在人才层面，武汉市街道办事处的普遍问题即是人才匮乏，原有的人才队伍均想对外突破而离开街道，新定的招人计划却难以实现。这与街道办事处的相对封闭性密切相关，在街道这样一个封闭的底层系统，工作压力较大、待遇差别明显且晋升渠道相对闭塞①街道办事处工作人员的构成复杂，包含公务员、事业编制人员、职能部门的派驻人员、社区工作人员，各种身份的人员互相交织在街道的科室部门中，混岗现象严重。该现象所带来的直接后果便是工作人员之间的待遇、福利、晋升等方面存在较大的差别。此外，受机构设置和岗位的限制，街道办事处的多数工作人员只能担任副科级以下职务，事业身份干部在镇街晋升科级干部的机会比较小。。如新洲区邾城街街道办事处反映，新近所招选的选调生、公务员等把街道当成临时性落脚点，不愿长期在基层工作，人才队伍流失严重。在经费层面，街道办事处的经费保障水平明显低于其职能增长速度。伴随社会经济的发展，除原先的管理工作之外，新增的社会保障、社会福利等事项也被划归街道办事处负责。值得一提的是，这些新职能的实施急需配套财政资金的保障，而单凭街道办事处现有的经费水平较难实现。

第三，街道办事处与社区居民委员会的关系变异。“街居制”转向“社区制”的本质改变在于发挥社区居民的自治功能，将行政权力逐步脱离城市基层社会的管理。根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条的规定，城市居民委员会属于自治性组织，在基层社会的行政管理工作中承担协助之责，且政府派出机关应对其工作开展予以指导、支持和帮助。可见，国家法律将街道办事处与社区的关系定位于指导与被指导、主导和协助的关系。武汉市现行“两级政府、三级管理”的体制进一步夯实了街道办事处的管理主体地位，有利于提高管理效率。“在这一体制下，城市组织结构逐步由多元结构演变为一元结构，国家成为社会管理的唯一主体，国家权力无孔不入。”[7](p290)而国家权力的介入自然会打破基层社会的原有均衡秩序，街道办事处与社区的关系开始变异。一方面，街道办事处承接了数量远超自身消化能力的管理职能，只能通过行政科层上的优势将大量的行政事务分配到下属各社区，社区的行政化倾向渐趋明显。另一方面，社区自身的民主自治程度愈来愈低，其将有限的资源付诸于街道办事处所交办的行政事务后，本应重点发展的居民自我管理和自我服务则无法得到有效支持。循环往复之后，街道办事处与社区居民委员会从指导与被指导的关系逐渐转变成管理与被管理的关系，居民委员会的自治性组织定位亦开始模糊化。恰如学者所说：“与此同时居委会变成其职能部门和下属单位。街道办事处不仅直接给居民委员会下达任务、分配指标，甚至还进行考核，逐步使居委会失去其自主性和自立性。”[8](p262)

第四，行政执法效率和水平相对较低。在2015年关于基层管理的系列文件出台后，武汉市街道范围内的执法质量与效率已得到相当程度的改善和提高，但未能达到预期，执法体制仍存在一定漏洞。首先，执法主体的身份问题。街道办事处仍未获得合法的执法主体地位，街道范围内的综合执法名不副实。其次，现有执法手段的管理力度有限。以城市管理执法为例，迫于目前舆论的大环境压力，执法人员在行使《行政强制法》所赋予的城管暂扣、强拆之权时，往往根据严格的行政程序层层请示。但等审批程序履行完毕，急需处理的违法状态早已消失或成型，如占道摊贩溜之大吉、违章渣土运输车暂停运营、违法建筑已然建成等。这种执法权行使现状不能对违法行为形成有效威慑，也造成了城管执法过程中的疲于应对。再次，行政执法的后续法律保障乏力。如城管执法对象中的很大一部分属于临街两侧的个体经营户，但行政处罚后续的强制执行程序却往往对此类人群束手无策，这便致使行政处罚难以有效落实。此外，公安部门在处理妨碍城管执法的案件中，倾向于当作一般的民事纠纷调解处理，这也直接降低了城管执法的权威性。最后，行政执法指挥失灵。街道办事处未能对派驻街道的执法机构或人员实现强势指挥或管理，尤其对于专业性加强且关系复杂的执法事项，如环境卫生、安全生产、食品安全、查违控违、污染整治、河道采砂、计生两非案件查处等，街道办事处只能协调和组织各政府职能部门联合执法。

二、原因剖析：武汉市街道办事处管理缺陷之根由

根据经验论哲学的观点，因果关系具有普遍必然性，即凡事皆有其原因。武汉市街道办事处管理体制的缺陷绝非偶然，而是多重因素共同作用的必然结果。无论是管理体制赖以建构的依据，抑或管理体制内部的构成元素，还是管理体制运行过程中的系统问题，均可能影响管理体制的最终实效，导致其显露或多或少的弊端。

（一）法律失位与法规滞后

确切而言，街道办事处虽在法律层面具有合法地位，但其自身的组织法目前却仍处于失位状态。1954年颁布的《城市街道办事处组织条例》早已于2009年6月27日被第十一届全国人民代表大会常务委员会第九次会议决定废止，后续便再无国家层面的专门法律。故此，城市街道办事处管理体制缺乏统一的法律指导，既无成熟的内部机构运行机制，更无从上到下的行政保障，自然在实际运行过程中漏洞百出。另一方面，法律带有天生的滞后性，其文本内容与社会现实之间总是存在或多或少的差距，且这种差距会伴随时间的推进而渐趋明显，这也愈加证明自然法学派追求塑造一部可由法官机械运用的完美无缺的法典注定是天方夜谭[9](p13)。当法律文本与社会现实的背离倾向不可调和，执行机构便陷入“守法不合时势”与“顺时不合法规”的两难境地，管理体制亦会随之产生各式各样的问题。《武汉市街道办事处条例》自1997年公布实施以来已历经20余载，期间从未修订过，但社会结构与社会关系、行政机制与规则、机构设置与政策要求等因素均已发生翻天覆地的变化，这便导致条例的内容与武汉市的社会现实严重脱节。从条例整体来看，条例的内容偏少，无法满足街道办事处的现实需求，如未规定区人民政府职能部门肆意交办行政事务的限制机制和法律责任。从条例的单独条文来看，诸多条文内容已明显滞后，如条例第二条定位的街道办事处与社区的关系是组织领导的行政管理关系，这与当前所追求的社区自治相悖；条例第五条规定的街道办事处职能存在兜底条款即“完成区人民政府交办的事项”，这相当于为当前区人民政府及其职能部门过度下放行政事务设置了自由空间；条例第九条规定街道办事处对执法活动仅限于组织协调，这与当前要求街道办事处承担执法职责的趋势不符。更有甚者，我们在调研中发现，由于条例的颁布时间过于久远，很大一部分的街道办事处并不清楚有条例的存在，直到发出调研通知后才临时研究条例的内容。滞后现象如此严重，武汉市街道办事处管理体制存在种种问题自在预料之中。

（二）混合式行政体制的局限性

城市基层管理体制作为整个国家行政体制的有机构成部分，其机构设置、执法模式、规则习惯自然受国家行政体制的影响。武汉市街道办事处管理体制的缺陷，在某种程度上亦可谓现行行政体制的作用结果，属于行政体制局限性在基层社会的集中体现。中国现行的行政体制极具特色，既非德国社会学家马克斯·韦伯所提出的“科层制”①科层制又称官僚制，是指依靠明确的规则和程序运作的纵向的权力结构，它在正式组织中建立。科层制是组织管理合理化进程的产物，传统的、自发的、单凭经验的组织管理方法为抽象的、明确的、仔细计算的规则和程序所代替。，亦不属于瑞典政治学家博·罗斯坦提出的“干部制”②干部制是指以干部对组织特定的理想信念和政策学说的承诺为基础建构的权力结构，不以正式的规则、经济激励为基础。干部不是中立的，而是对组织的理想信念和政策学说有很强的忠诚感甚至热情。干部关键的技能是理解、皈依组织的政策学说，并在各种环境中执行它。，更像是科层制和干部制的融合体。一方面，现行行政体制有着科层制式的权力结构，即将权力按职位逐层授予，每一个职位均有特定的权力与职责，最终形成一个级别分明的金字塔型结构。而层级之间的关系则集中体现为“命令与服从”的关系，任何一级的行政管理人员既要承接上级的指令，又可对下级发号施令。另一方面，现行行政体制又有着干部制式的身份识别和理念纽带。中国的行政官员大多数属于党员干部，“他们以特定的理想信念、方针政策引导自己的行为，而不只是在法定的职责规范和特定的激励机制约束、引导下做出行为；他们因为与其他成员之间有着共享的权利和义务价值观而形成了长期的、互惠式的同志式关系，而不是简单地基于政府雇佣而形成的同事关系。”[10](p73)这些恰恰与干部制的特点相契合。武汉市街道办事处管理体制的缺陷与现行行政体制的这两方面特征息息相关，层级权力结构导致区人民政府及其职能部门肆无忌弹地将行政事务下放，而街道办事处在承接后又以管理者的身份将其转嫁到社区，从而造成权责失衡、关系扭曲的后果。行政官员的身份识别和理念纽带则使得街道办事处遵从政策甚于法律，重视理念促动甚于编制、财政等激励保障，重视引导和说服群众而非依法行政，由此导致法律执行程度不高、激励保障机制失位、行政执法效率低等弊端。

（三）城市基层社会的复杂性

任何管理体制的现实运行效果与其管理对象的复杂程度密切相关，管理对象越简单，体制运行自然愈加流畅，缺陷也得以掩盖，反之则得以凸显。相较于省市级政府的管理对象，作为政府派出机关管理对象的基层社会更为复杂多元，正如美国人类学家施坚雅结合基层市场对基层社会的定义，认为其“拓展在经济、社会、文化各个层面，在这些层面人们可以实现自己的生活要求，包括消费需求、就业需求、社会交往需求、文化享受需求、身份认定需求、社会参与需求、社会福利需求、公共服务需求等等。”[11](p3)武汉市作为华中地区唯一的超大城市，其基层社会的复杂程度可想而知。在人口结构层面，武汉市人口数量已过千万③根据2017年的统计，武汉市的常住人口数量为1091.4万，预计2020年将突破1200万。，除本土人士之外，武汉的经济发展成就和高校教育成果吸引大量其他省市人口和外国人口，这无疑给基层管理带来极大挑战。在城市文化层面，武汉临靠长江形成了特有的码头文化，这种文化缘于自然经济和小商品经济的结合，又融合了建国后数十年的计划经济，最终形成了封闭单向的思维方式、争功近利的价值观、打码头的江湖习气，然并不利于行政统一管理。在利益群体层面，武汉市的街道规模虽小却五脏俱全，在这样一个小平台汇聚了区政府、职能部门、经济实体、社区居民、外来人员等多重利益群体，纵横博弈之下多元利益需求自然加剧了街道办事处的管理难度。基层社会的复杂性为违法行为的蔓延提供了无限可能，故“在现实的政府管理实践中，处于较为基层的区县、街道等则是违法事件的高发地，也面临更大的执法压力，其中尤以处于城乡结合部的街道表现得最为突出。”[12](p122)

三、制度完善：《武汉市街道办事处条例》之修订

制度作为“被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范”[13](p225-226)，对于社会治理大有裨益。恰如前人所云：“凡将立国，制度不可不察也，治法不可不慎也。制度时，则国俗可化，而民从制；治法明，则官无邪”（《商君书·壹言第八》）。若国家制度合于时势且被严格执行，则能实现民安国治的社会效果。基于这一考量，武汉市街道办事处管理体制的缺陷终究可从制度层面寻求解决路径，顺势响应党的十九大关于“深化依法治国实践，推进科学立法”的政策主张。通过对1997年颁布施行的《武汉市街道办事处条例》进行修订，重构街道办事处的管理体制，吸纳近年来政策改革的成果，革除旧条例和新政策推行过程中所显现的陋习。

至于具体的修法方向，结合武汉市街道办事处的管理现状和缺陷以及国内其他省市（包括上海市、天津市、合肥市等）的先进立法经验，本文认为《武汉市街道办事处条例》需要修订的内容主要包括以下五个方面：（1）街道办事处的组织属性和设置原则；（2）街道办事处的机构设置与职能定位；（3）街道办事处的综合执法权；（4）街道办事处与政府职能部门、社区的关系定位；（5）街道办事处依法履职的保障机制①部分学者对围绕街道办事处设立地方性法规的合法性存疑，我们认为应无法律障碍。根据《中华人民共和国立法法》第七十二条第二款、第七十三条之规定，设区的市有权对城乡建设与管理的事项制定地方性法规，地方性法规可以就属于地方性事务需要制定地方性法规的事项作出规定。而街道办事处的职能以及街道管理，应当属于城乡建设与管理的事项。。

（一）街道办事处的法律属性和设置原则

武汉市街道管理秩序的紊乱在相当程度上源于街道办事处法律地位的被模糊化，故修订条例首先应当进一步明确街道办事处的法律属性和设置原则。关于街道办事处的法律属性定位，自2009年《城市街道办事处组织条例》废止后便众说纷纭，主要包括“虚街论”“实街论”和“撤销论”三种。“虚街论”仍落脚于派出机关，注重街道办事处的协调和配置；“实街论”追求将街道办事处转变为一级实体政府；“撤销论”则主张撤销，发挥基层社会自治[14](p15)。但在法律尚未调整的前提下，街道办事处仍应定位于派出机关，毕竟《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条早已作出明确规定，街道办事处的法律属性为市辖区、不设区的市的人民政府的派出机关。据此，修订条例应明确“街道办事处是区人民政府的派出机关，依据法律法规、区人民政府的授权在辖区内履行相应的服务和管理职能”。与此同时，街道办事处的设立、变更或者撤销的原则和程序亦应一并规定，如街道办事处的设立应当与城市规划、地域条件和居民分布状况等实际情况相契合，并符合规模适度、便于联系群众、有效服务和管理的原则。

（二）街道办事处的机构设置与职能定位

当今社会的管理重点和管理理念均已发生显性变化，原先的街道办事处机构设置和职能分配已无法满足当今社会的需求，进而导致职能范围混乱和资源严重不足。武汉市早已在2015年以政策的形式对街道办事处的管理体制进行过改革，中共武汉市委办公厅发布的《关于深化中心城区街道管理体制改革的实施意见》明确街道办事处以辖区内的基层党建、公共管理、公共服务和公共安全为工作重点，主要履行加强基层党建、统筹区域发展、组织公共服务、实施综合管理、监督专业管理、动员社会参与、指导基层自治、维护公共安全等职能。且历经两年运转，该意见已发挥相当明显的社会效果。在经验式立法导向下，既有必要将其改革成果以法律形式予以巩固，还应借助法律对其运行过程中的弊端予以规避。因此，本次修订条例要求街道办事处遵循“4+2”模式，即设立四个内部机构分别承担党建、公共管理、公共服务、公共安全等工作，在此基础上另设服务平台和管理平台。其中，服务平台是指根据街道办事处履行职能的需要而依托区人民政府建立，主要为社区居民提供社区事务受理、公共文化、公共卫生等公共服务，开展城市管理、市场监管和社会治安综合治理等工作；管理平台则是指网格化综合管理平台，主要负责巡查发现辖区内城市管理、市场监督、社会治安、公共服务等方面的问题。至于职能定位，基本排除了街道办事处的招商引资义务，更多关注于基层社会管理和服务，具体包括辖区发展、公共服务、社会管理、综合执法、社会力量、基层自治、信息传达、经济发展服务等领域。

（三）街道办事处的综合执法权

如前所述，街道办事处的执法模式是管理体制的核心部分，但武汉市街道办事处普遍反映当前所推行的“区属街管街用”执法模式效果堪忧。究其根本，“区属街管街用”执法模式本身并无明显漏洞，因为街道办事处本就不属执法权的法定授予对象范围，问题的症结在于街道办事处对执法队伍的管理未能实现。除城管执法队伍相对便于协调和管理之外，工商部门、环保部门、消防部门等派驻到街道的执法机构和人员均不受街道办事处的管理。故此，本次条例修订在沿袭“区属街管街用”执法模式的同时，强化了街道办事处的管理职权，即“区级人民政府职能部门派出（驻）机构或人员，日常管理以所在街道为主，服从街道办事处的指挥调度，接受街道办事处的工作考核。派出（驻）机构负责人或派出（驻）人员的任免、奖惩、职务晋升应当征得街道办事处同意。”换言之，街道办事处获得了执法人员的考核权和人事建议权，以权力制衡的方式换取管理的权威性。同时为保留进一步深化改革的可能，条例修订草案还在此基础上规定了相对集中行政处罚权的基本方向，包括如何确定综合执法事项、审批程序与执法机构设置。

（四）街道办事处与政府职能部门、社区的关系定位

上下关系、条块关系的扭曲和各主体之间的衔接失当是武汉市街道办事处管理体制的重大缺陷之一，若悬而不决则可能引起多米罗骨牌效应，导致管理体制的系统性失灵。故本次条例修订有必要将街道办事处与政府职能部门、社区的关系科学合理定位，实现行政管理层面的“条块结合与分工合作”。就街道办事处与政府职能部门的关系而言，武汉市街道办事处是区人民政府的派出机关而非政府职能部门的下属机关，不应受政府职能部门的指挥，只需在区人民政府的授权范围下协调政府职能部门在街道开展工作。就街道办事处与社区的关系而言，武汉市街道办事处与居民委员会应当回归指导与被指导的自治关系，进一步提高居民委员会的自治程度，防止自治组织的“行政化”。基于此，条例修订草案第七条明确了职能准入机制，即“除本条例第六条规定的职责外，市、区人民政府职能部门将职责范围内的行政事务委托或者下放给街道办事处承担的，应经同级人民政府审核批准，并应在审核过程中听取街道办事处的意见。”第十九条则重申了基层自治，规定“街道办事处应当指导居（村）民委员会等基层群众性自治组织制定并根据自治章程开展活动，通过业务培训、建立群众评价机制、引入专业社会组织等方式，提升其自治能力。”此外，在创新社会治理的背景下，推进社区共治也是街道办事处的重要职能之一，条例修订草案进一步细化了街道办事处动员各类社会力量参与社区治理、建立健全基层民主协商机制、依法指导和监督住宅小区业主大会、业主委员会的组建及日常运作等职责。

（五）街道办事处依法履职的保障机制

无论对街道办事处进行何种设计，均须为其配套相应的保障机制，如此方能实现制度设计的贯彻落实。本次修订条例从四个方面对街道办事处的依法履职设置了保障机制：第一，编制与财政保障，解决人力和财力问题。街道办事处工作人员的编制根据街道面积、常住人口规模、经济发展水平等实际情况予以配置，工作经费则由区人民政府纳入本级财政预算，其办公用房由区人民政府予以保障。第二，工作资源保障，确保街道办事处的公共服务能力。市、区人民政府职能部门应当按照推动基本公共服务均等化的要求，通过制定标准、组织业务培训、合理配置资源等方式，为街道办事处开展公共服务提供支持和保障。政府职能部门委托或者下放给街道办事处承担相关行政事务的，应当同时为街道办事处提供相应保障措施，并赋予街道办事处在工作履职、人事任免、资产资金等方面的管理权限。第三，建议权保障，确保街道办事处有权参与决策重大事项（包括规划和人事）。市、区人民政府及其职能部门在制定社区建设规划和公共服务设施建设规划等与群众利益相关的重大决策和重大事项时，应当征求街道办事处的意见，并将处理情况及时向街道办事处反馈。第四，法律责任保障。本次条例修订明确了街道办事处的工作考核机制，并规定了市、区人民政府职能部门及其工作人员、街道办事处及其工作人员，市、区人民政府职能部门派出（驻）机构及其工作人员违反条例的法律责任，从而以法律强制力的方式推动街道办事处管理体制的全面改革。