新时代“枫桥经验”与少数民族地区基层政府治理

乌 兰

(中南财经政法大学 法学院，湖北 武汉 430073)

2018年是毛泽东同志批示向全国推广“枫桥经验”55周年暨习近平同志指示坚持发展“枫桥经验”15周年。“枫桥经验”自20世纪60年代发端至今，创造了以依靠群众就地化解矛盾纠纷为核心理念的社会治理本土经验。伴随社会治理理念、体制机制的不断发展，传统的“枫桥经验”逐步升华为新时代“枫桥经验”，应当说，“枫桥经验”在不同历史时期都走出了一条既具有自身特色，又符合中国国情的道路，引领着基层社会的治理方向[1]。基层社会治理是国家治理体系和治理能力现代化建设的重要组成部分。少数民族地区由于特殊的文化历史背景、地域生态环境、经济社会发展及实行区域自治的现实情况，始终是社会治理体制机制建设的关键环节。少数民族地区基层政府一般包括县市、区(自治县)和乡镇(民族乡)两级。治理就其字面意义而言是“治国理政”，作为政治学的一个重要新概念，指的是政府组织和(或)民间组织在一个既定范围内运用公共权威管理社会政治事务，维护社会公共秩序，满足公众需要[2]。在我国，在社会公共事务治理中始终占据主导地位，政府行政能否依据现代行政法治理念和规则行使权力直接决定了政府治理法治化、现代化程度。在当前社会主要矛盾发生变化、经济社会转型的关键历史时期，突出政府在少数民族地区基层社会治理的主导性、实践性更具有现实意义。为打造共建共治共享的社会治理新格局的新时代要求，研究“枫桥经验”这一源自本土的基层社会治理经验与少数民族地区基层政府治理之间的逻辑关系，分析少数民族地区基层政府治理法治化过程中的行政法问题，具有现实性和紧迫性。

一、新时代“枫桥经验”与少数民族地区基层社会治理之新阐释

(一)新时代“枫桥经验”意涵之描述

“枫桥经验”是特定时代背景和历史阶段的产物[3]19。20世纪60年代初期，面对当时严峻复杂的国际国内形势，党中央决定在全国农村普遍开展社会主义教育运动。当时的浙江省诸暨县枫桥区在社教运动中，通过依靠群众说理斗争制服了有违法行为的四类分子(地主、富农、反革命分子、坏分子)，没有逮捕一个人。1963年10月下旬，毛泽东主席在杭州听取当时的公安部部长谢富治的汇报时说，这叫做矛盾不上交，就地解决，并且指示要好好总结枫桥的经验[4]。从“枫桥经验”诞生过程来看，传统“枫桥经验”体现出“依靠群众，通过充分发挥人民群众的主体作用有效解决矛盾纠纷”的显著特征。改革开放后，面对伴随地方经济快速发展而来的社会治安综合治理的新需求，通过“打击、防范、教育、管理、建设、改造等途径和手段，推进基层社会治安综合治理”[5]，“枫桥经验”逐步深化为新形势下化解矛盾、维护社会和谐稳定的基层经验。2013年10月9日，在“枫桥经验”诞生50周年前夕，习近平总书记就坚持和发展“枫桥经验”作出重要指示，要求各级党委和政府“发扬优良作风，适应时代要求，创新群众工作方法，善于运用法治思维和法治方式解决涉及群众切身利益的矛盾和问题，把‘枫桥经验’坚持好、发展好，把党的群众路线坚持好、贯彻好”。在法治国家、法治政府、法治社会一体建设的新历史时期，“枫桥经验”作为新时期党的群众路线的重要表现形式，继续回应人民群众日益增加的多元化解决纠纷的现实需求，创新工作方式方法，注重运用法治思维和法治方式解决涉及群众切身利益的矛盾和问题。“枫桥经验”中“依靠群众、化解矛盾、维护稳定”的核心内涵在不同历史时期得到了传承、丰富和发展，作为以矛盾纠纷多元化解决为主要内容的基层治理经验通过实践检验，逐步发展成为新时代“枫桥经验”。

(二)少数民族地区基层社会治理、政府治理现有认识之评析

社会治理概念作为西方学界舶来品约在20世纪90年代中期传入国内[6]。新世纪以来，党和政府为应对全球化、后工业化时期我国经济社会发展面临的新机遇、新挑战和新问题，提出了一系列推进社会建设的政策和目标并推动实施。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视社会治理创新，提出了一系列重要的新思想新举措，在中国特色社会主义伟大实践中形成了新时代党的社会治理理论，成为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分[7]。2013年，党的十八届三中全会提出“创新社会治理体制”，并指出全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化”。党的十九大报告明确了新时代社会治理理论的重要特征，提出“打造共建共治共享的社会治理格局”，“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”。

我国是一个统一的多民族国家。在55个少数民族中，有44个建立了自治地方，实行区域自治的少数民族人口占少数民族总人口的71%，民族自治地方的面积占全国国土总面积的64%左右，另有一些聚居地域较小、人口较少且分散的少数民族设立了民族乡[8]。少数民族地区的基层社会治理、政府治理问题因其在国家治理体系和治理能力现代化建设中的重要性和关键性也引起了一些研究者的关注。现有研究成果主要集中在民族地区社会治理特殊性、民族地区社会治理理念及模式、民族地区社会治理机制的创新及一些特定区域的社会治理、少数民族地区政府治理等方面。

1.关于民族地区社会治理的特殊性。周晓丽提出民族地区社会治理的特殊性来源于民族地区民族多样性、社会环境和民众治理能力的差异性[9]68-69。王允武、王杰认为民族自治地方社会治理更应当强调本土性、民族性和“自治性”[10]63。吴福环认为加强和创新边疆民族地区的社会治理必须着眼于我国边疆民族地区的基本情况和社会特点[11]32。

2.关于民族地区社会治理理念及模式。赵晓荣、王彦斌认为边疆多民族地区社会治理管理应构建政府主导的模式，改革政府机构，促进社会治理结构形成，大力发展各类社会组织，提高公民的参与性[12]。吴福环提出加强和创新边疆民族地区的社会治理需加强党委领导，发挥好政府主导作用，坚持社会治理的“法治化”[11]33。周晓丽则认为要选择与民族地区社会治理特殊性相适应的社会治理路径，落实民族区域自治制度，提升民族地区公务员治理能力，培养当地公众公民精神以及建立民族地区公共事务政民协商对话机制[9]71-72。王允武、王杰提出民族自治地方社会治理方式现代化的实现路径包括民族自治地方社会政策决策的现代化、民族自治地方社会“自治”的现代化和民族自治地方社会矛盾化解的现代化[10]68-69。

3.关于民族地区社会治理机制的创新。李诚、马树勋认为必须以国家社会良性互动关系的构建为核心，从政治、经济、社会和文化等四个维度着手，推进边疆民族地区社会治理机制的创新[13]。白维军针对民族地区社会运行存在的风险，提出从政治、经济、文化、社会等多个方面开展民族地区的“风险—危机”治理[14]。羌洲通过以民众敏感度、经济发展和转变成本为维度的民族地区社会治理体系创新风险测量模型分析，认为当前我国民族地区社会治理存在的风险需要在转变成本可控的基础上进行社会治理体系创新[15]。

4.关于特定区域的社会治理。赵刚提出延边朝鲜族聚居农村社会治理主体不健全、不完善，要集中解决公平正义、社会和谐、系统治理和多元主体治理和谐共生等问题[16]。刘晓红提出基于人本管理的四省藏区社会治理理念，综合人本管理和社会系统管理观点，要从利益、主体、环境和学习等四个维度优化四省藏区社会治理系统[17]。马敬通过田野调查，提出应当认真对待西北民族地区村规民约在西北民族地区社会治理中的积极作用，认为要规范其形式，充实其内容，加强其权利设定改变重义务、轻权利的规则配置模式[18]。

5.关于少数民族地区政府治理。龙立提出通过建设服务型政府，合理划分中央和民族自治地方政府权责、加强法制建设来实现民族地方政府治理现代化[19]。严天亮认为少数民族地区治理模式是引导型治理、组织化治理、参与化治理，政府职能转变的方向和定位为“孵化型、平台型、合作型”政府职能结构[20]。陈国华、黄竹胜认为法治化是民族地方政府治理体系建设的基本原则，应从政府体制的维度、政府治理过程和治理机制的维度和政府治理能力的维度来推进法治化[21]。

通过对现有研究成果的简要梳理，发现基层民族地区社会治理、政府治理的研究普遍着眼于基层、少数民族地区的实际，注重针对治理中的现实问题分析治理理念、原则、模式及机制的创新，体现出较强的实践性。但目前从政治学、行政学、民族学角度的研究占主体地位，一些研究虽注意到了政府在民族地区社会治理的主导性，提出了发挥法律在社会治理中的作用，但缺少从行政法治角度对政府在民族地区基层社会治理中的权责、程序、机制等方面的研究，更缺乏从行政法角度对少数民族地区基层政府治理的回应和改变方面的研究。

二、新时代“枫桥经验”植入少数民族地区基层政府治理之新义理

(一)新时代“枫桥经验”植入民族地区的基层政府治理具有实践性

“枫桥经验”是基层实践中创造的中国法治经验[22]。“枫桥经验”产生于基层，并通过不同历史时期的丰富和完善最终发展为新时代“枫桥经验”，取决于其基层实践特性。改革开放以来，枫桥镇之所以能够在经济持续快速健康发展的同时保持社会的和谐稳定，与它在长期治理实践中始终坚持、不断发展和创新“枫桥经验”密切相关。枫桥镇党委、政府注重引导群众的民主意识，重视村民自治，全面推行了“三公开两恳谈”制度(党务、村务、财务公开，定期举行镇、村民主恳谈会)，及时听取群众意见、建议，让群众充分参与决策监督和管理；推进预防化解矛盾“四先四早”工作机制(预警在先，苗头问题早消化；教育在先，重点对象早消化；控制在先，敏感问题早防范；调解在先，矛盾纠纷早处理)；对归正人员“三延伸”帮教机制(“事先向监狱延伸、事中向生产生活延伸、事后向巩固提高延伸”)；顺应“小政府、大服务”的要求，建立以服务群众为目标的“一处三室”(管理处、社区警务室、司法工作室、综合调解室)工作平台，推动了干部下沉和服务前移[23]。在“枫桥经验”的形成过程中，枫桥镇党委、政府始终起到了关键性作用，因应了党委领导、政府负责的社会治理体制建设要求。应当说枫桥经验是在治理实践中发端、实践中发展、实践中创新的。

中华人民共和国成立后，特别是改革开放40年来，我国少数民族地区生存和生活环境明显改善，经济快速增长，人民生活水平显著提高，教育文化医疗事业取得长足进步。但受到自然环境条件恶劣、生态环境脆弱、基础设施相对薄弱、产业结构单一、贫困人口相对较多、经济社会发展不平衡等一些客观因素影响，民族地区基层治理现状、基层政府治理能力、法治化程度仍不容乐观。而新时期对政府治理带来巨大挑战的城镇化、工业化、互联网、大数据、社会风险等因素在民族地区则呈现出比其他地区多元而复杂的特点，对民族地区基层政府治理而言将是一场严峻的考验。

党的十九大报告指出，“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。依靠群众、化解矛盾始终是“枫桥经验”的核心内涵，而在从传统社会管理走向现代社会治理的转变过程中，“枫桥经验”中的基层社会治理机制也不断发展，从事后解纷到事前预防、从矛盾纠纷的单一解决方式到多元化解纷机制，“枫桥经验”作为生发于本土的基层社会治理经验，对少数民族地区基层社会治理具有重要的指导引领作用和实践应用价值。

(二)新时代“枫桥经验”植入民族地区基层政府治理具有契合性

费孝通先生在《乡土中国》中认为中国基层社会的特性是“乡土性”。村与村之间相对孤立与隔膜的关系决定了乡土社会的地方性。在这样的熟人社会中，形成了以“己”为中心“差序格局”的社会结构，决定着人与人之间关系的行为规范。“差序格局”的社会是由无数私人关系达成的附着道德要素的网络，社会的秩序维持主要靠礼治，发生了矛盾纠纷主要靠长老、士绅等乡土精英的内生性权威来进行调解[24]。改革开放以来，随着经济的快速发展，农业生产力水平的提高，现代化生活理念、方式的吸引，农村人口尤其是青壮年人口不断外流，传统的乡土社会，熟人社会的特征已然发生了变化。随着传统乡土社会的不断解体，熟人社会的行为逻辑也发生着蜕变。道德、舆论、礼俗已无法承担起规范社会成员的个体行为和调整社会关系的任务。吴重庆将中国农村空心化之后的社会生活描述为“无主体熟人社会”，认为无主体熟人社会相比熟人社会其特征是舆论失灵，“面子”贬值，社会资本流散，熟人社会特征的周期性呈现[25]。贺雪峰采用了“半熟人社会”概念来描述行政村逐步替代传统自然村后，拥有相同的行政空间但缺乏共同生活空间的村民之间由熟识变为认识，乡村社会的行为环境与行为方式发生变迁的现实情况[26]。无论是描述为“无主体熟人社会”还是“半熟人社会”，都体现出从传统走向现代的社会形态变迁过程中，由于村民之间联系逐渐松散、利益诉求多元导致的舆论、道德在乡村社会中的约束力降低，依靠内生力量来维持社会秩序已不再可能。

在基层少数民族地区，也凸显着这种社会形态的变化。土地(草场)承包责任制带来的利益分化，大量农牧民进城务工，生产生活方式变化，交流与沟通的机会减少，加之少数民族地区地域广阔，居住分散，村庄边界本就模糊，传统的依靠德高望重的乡土精英内生性权威的社会治理机制将被逐步瓦解，这在社会形态现代性转变过程中将是必然趋势。随着法治化进程的推进，法治将取代礼治，来自国家强大的外生力量逐渐在基层治理中发挥巨大作用。但从传统走向现代治理不可能一蹴而就，在基层少数民族地区，坚持基层政府在社会治理中的主导作用，要保障民族群体的自治性，也要关注其基层自治特点。

50多年前的“枫桥经验”产生于乡镇而非更大的城市，并非偶然，因为只有在乡镇这样相对狭小和熟人社会的空间，才能更好地打破问题从发生到发现再到解决之间的信息区隔[27]。但枫桥的治理体制机制一直随着社会治理需求的变化进行着调整，进入社会流动频繁的互联网时代，通过大数据信息整合、群防群治的信息收集构建了信息疏通网络，解决了信息不对称这一基层社会治理中的障碍，延续了“矛盾的就地解决”。无论是20世纪60年代传统的“枫桥经验”，改革开放初期的发展中“枫桥经验”，还是新时代的“枫桥经验”，其核心内涵始终是“发动群众，依靠群众，化解矛盾、维护稳定”。在民族地区经济社会结构的重要转型期，面对治理环境变化和新时代的社会治理要求，民族地区政府应及时转变传统管理模式，实现治理理念、治理目标、治理方式、治理能力的转型，通过治理效果来体现国家民族政策和民族区域自治制度优越性。

(三)新时代“枫桥经验”与民族地区的基层政府治理具有同质性

少数民族地区由于实行民族区域自治制度，享有一定的政治、经济、文化方面的自治权，加之历史传统、语言文化、风俗习惯方面的差异性，民族地区社会治理的特殊性就体现在对民族地区差异性导致的民族地区社会治理环境特殊性的认同和回应上。民族地区社会治理环境的特殊性既有地理环境也有近年来特殊的政治环境[9]69，主要体现在生态条件脆弱、经济发展不平衡、维护社会稳定成本、历史文化传统的特殊性等方面。一些边疆少数民族地区受相对恶劣的自然条件所限，基础设施建设发展相对缓慢。由于一些试图分裂我国的境外政治势力的支持和鼓动，基层民族地区维护社会稳定的治理任务相对较重，为防止境外政治势力利用民族问题、宗教问题在民族地区制造事端，民族地区基层政府在维护稳定方面的治理成本也相对较高。文化的特殊性也成为民族地区社会治理环境特殊性的重要因素。另外，一些经济社会转型期带来的社会问题在民族地区基层也同样存在，如城镇化带来的失地农民问题、生态环境问题、人口外流、留守老人儿童等问题，“有些普遍性社会矛盾发生在民族自治地方，因为其突发性和极端性，往往使人误认为其是民族问题”[10]66。普遍性社会问题又与民族问题交织在一起，影响了基层政府治理决策的及时性和准确性。

民族地区的基层社会治理环境既有基层社会治理中的普遍性问题，也有民族地区的特殊性问题，但从“共建共治共享的社会治理格局”这一治理目标上来说，无论是民族地区，还是其他地区的基层社会治理，并不存在差异性。社会的和谐稳定是国家、社会、民族发展的前提和基础，有效化解矛盾纠纷，提升社会治理的科学性、实效性、法治化程度，新时代“枫桥经验”创造的“多部门联动、多主体参与、多方式开展的纠纷解决模式”[28]是具有可复制性、可推广性的一套成熟的基层社会治理经验。因应新时期社会主要矛盾转化，满足人民日益增长的美好生活需要，在今后较长的时间内，新时代“枫桥经验”对民族地区矛盾纠纷多元解决机制的构建，提升政府治理能力的提升都具有现实意义。

三、对少数民族地区基层政府行政法治改革之新启示

根据《民族区域自治法》的规定，民族自治地方的自治机关是自治区、自治州和自治县的人民代表大会和人民政府。民族自治地方的人民政府既行使一级地方行政机关的职能，又因其自治机关的特殊性享有一定的行政自治权。但少数民族地区的基层政府，即相应的县、乡一级政府与民族区域自治法规定的自治机关并不能一一对应。高一层级的自治区域下辖的低一层级区域并非全部都是自治区域，省级自治地方即自治区下辖既包括行使自治权的自治州，也包括其他非自治地市州，自治州下辖区域也包括行使自治权的自治县，也包括其他非自治县区。自治区、自治州区域内一些少数民族聚居的乡镇也并非都属于自治县管辖。这种自治区域交叉复杂的情况是否意味着自治州下辖的非自治县区、非自治县下辖的乡镇政府，其地方治理中的行政职能行使就不具备自治性和自主性呢？答案是否定的，原因在于：第一，民族区域自治是在统一的中华人民共和国领土内以民族为主体实行区域自治的政治制度和地方制度[29]。自治区、自治州区域内的县区、乡镇政府，是在中华人民共和国领土内，在中央人民政府的统一领导和上级人民政府的直接领导下，根据区域内各少数民族政治、经济、文化特点和发展需要，依法行使管理本地方公共事务的职责。第二，根据美国人类学家克利福德·格尔茨的地方知识理论，法律对社会事实而言据有建构性功能，对于普遍性框架下的特定事物加以处断的规则仿佛就是完全按照这些事件的性格、本质自然而然地召唤出的[30]。法律凭借地方知识运作，能够为特定地方的特定社会现实起到特定的建构意义，这也是少数民族地区基层政府运用法律实施地方治理的合理性基础。第三，随着行政国家、福利国家的兴起，政府行政权能急剧膨胀和扩张，承担了大量公共物品和公共服务的供给职能，民众对政府治理效果的期待也逐渐增多。改进政府公共事务管理的体制机制，推进公共行政改革，必须在对政府行政活动进行规范和控制的同时发挥其灵活性和自主性。这也是发挥少数民族地区政府在地方治理中的自主性的价值基础。

(一)政府单一治理向政府主导、多元主体共治的转变

20世纪后，随着公共服务的兴起，公共服务成为政府主要职责，而日益庞大的公共服务需求决定了由政府直接承担全部公共服务职能已不再可能，国家公共管理职能大量转移，“作为国家之外的‘第三部门’的公共组织、社会团体出现”[31]，一些公共服务职能转而由公共组织、社会团体承担。此时传统行政法也从注重对行政权的制约逐步转向制约的同时注重对服务行政的规范，行政法也出现了由消极而转向积极的趋向，即由单纯消极防止公民权利遭受侵害而转向积极促进公共服务的提供[32]。行政法的功能也逐渐从防御公民权利免受行政权力的不当侵害转向同时保障和实现公共利益、提高行政效率方面。绍兴市党委、政府提出了基层社会治理“一张网”，构建了扁平一体、权责清晰、功能集成、运行高效的乡镇(街道)管理体制机制，以优化行政资源配置；在全市行政村(社区)划分网格，以网格为单位，在辖区民警指导下，组织网络员参与社会治安防范和巡查；发挥城乡和村民自治组织的作用，通过实行“邻里互助”，消除安全隐患；建立人民调解组织、司法调解组织、行政调解组织、社会组织和群众组织等多元主体矛盾化解体系[3]22-23。

新时代“枫桥经验”突出政府在基层治理中的主导地位的同时，注重建立城乡居民、村民、社区、村民自治组织、人民调解组织等多元主体参与治理机制，其治理实践顺应了传统的由政府单一治理向现代多中心治理转变的趋势。政府虽是基层社会治理的主导，但在这种自下而上实现群防群治的模式之中，政府和群众分别是制度实施和社会治理的主体[33]。与内地各省市相比，基层少数民族地区强政府、弱社会的特征更加明显。边疆民族地区社会治理的“社会协同，公众参与”两方面都较为落后[11]32。民族地区基层政府承担了大量公共服务职能，随着社会的全面转型，这种单向度的公共服务供给模式暴露出的弊端，不仅导致政府机构臃肿，还造成资源浪费、效率低下、服务成本高和服务质量差等问题。另一方面，政府公共服务供给又不能够满足日益增长的社会公共需求。从公共服务和公共物品完全由政府部门提供转变为社会自治和半自治组织以及企业向公众提供，公共服务的社会化显得更为必要。由于历史文化传统的差异，民族地区公众参与社会治理的意愿和能力有所欠缺，但在政府治理主导模式下，能否建立一套科学化、法治化程度高的治理机制，在实体和程序上能否为公众参与治理提供必要条件才是决定性因素。互联网时代，少数民族地区基层政府要引导提升社会公众参与意识，并为社会公众参与治理创造条件。民族地区地广人稀，交通不便，基层政府应开发运用各类管理服务软件与系统，为公众不受时间、地域、气候等客观因素的限制，及时向行政机关提出意见建议、表达诉求，反映问题创造条件。在政府公共决策的制定、执行及监督过程中都应为公众参与设置相应的程序，通过信息公开、听证、绩效考评中的公众参与，使各民族群体的多元利益诉求能够得到充分表达的渠道，提升民族地区基层政府行政决策、行政过程的科学化、法治化程度。

在加强社会组织参与治理的过程中，民族地区政府在支持和培育社会组织发展的同时，要注意引导和管控。支持基层村民自治组织发挥治理作用，并引导和发挥现有社会团体和社会组织在民族地区基层治理中的积极作用，如共青团、妇联、工会社团组织的作用。政府应主导建立政府、社团组织、企业等各方主体沟通协作的平台，充分引导支持行业协会、商会、基金会、合作社以及学会、研究会等民间社团组织及各类企业参与涉及少数民族地区生态保护、环境治理、经济发展、公益事业等方面的公共事务管理和公共服务，形成政府治理、多元主体参与和社会自我调节的良性互动。

(二)单向度决策向协商民主决策转变

民族地区基层政府决策程序要符合民族地区的客观实际，避免自上而下下达任务式的单向度决策方式，致力于形成科学的协商民主决策机制，真正体现决策的民主化、科学化。在决策过程中，要为区域内各民族提供表达其利益诉求的渠道和机会，在作出决策时充分考虑各民族的利益诉求。需要强调的是，参与协商的民族群体应当包括所有居住在该区域内的各民族群体，而不仅仅是实行区域自治的民族。协商民主强调的是通过“充分的对话、论辩和沟通”[34]，在公共行政领域，只有保障多元利益主体平等充分地进行对话、论辩和沟通、使不同的利益主体以公共利益为导向形成有效协商和商谈机制，在协商中加深理解，在商谈中形成共识，才能使原本存在一定利益冲突的各方主体形成一致意见，实现利益趋同和公共利益最大化。以沟通和商谈为核心的协商民主决策机制能够克服传统的政府单向度决策模式的缺陷，有利于引导不同民族群体通过利益诉求的表达、沟通和协商，最终通过政府治理决策实现利益趋同，并对决策的有效实施产生积极影响。

“协商民主”概念由约瑟夫·毕塞特在20世纪80年代出版的《协商民主：共和政府的多数原则》一书中第一次提到，后经罗尔斯、哈贝马斯等西方学者的研究引发了广泛的关注，其中哈贝马斯对协商民主的阐述最为深入。哈贝马斯的协商民主是在交往行为理论基础上建构的一种民主实现形式，认为理性是人在生活实践中通过学习而获得的能力，实践理性的集中体现就是人们相互间的交往行为，这种交往行为必须以语言作为中介，在交往行为中，每个人都有平等的发言权。凡讨论公众事务时，作出的决定必须为多数人赞同方能有效[35]。按照哈贝马斯的设想，协商民主应采取双轨制模式，即公共领域中非正式意见形成的协商和影响决策的正式民主协商。哈贝马斯所说的公共领域中非正式协商是公民就公共事务自由平等的讨论、对话、协商，并不直接影响法律或公共决策，倾向于一种公共意见或公共舆论的形成。决策机构的正式协商是正式的法律制度、公共决策形成层面的协商民主，规范的形成公共意志的民主程序[36]。协商民主决策机制契合了“从群众中来、到群众中去”党的群众路线传统，符合正确处理社会转型期不同利益主体的诉求和矛盾需求，强调涉及广大群众利益的行政决策初衷要群众充分了解和理解，充分听取群众的意见表达，在沟通、协商的基础上作出切合实际的决策。基层民族地区从地域空间跨度、人员群体范围上看更应注重开展协商民主，能够将不同群体、不同民族、不同利益代表之间的理性对话、讨论和沟通理性引入决策过程，提升公共决策的民主性、科学性。在有限的地域、人员、行业领域内，理性协商、直接参与更具有可行性。如民族地区基层政府在作出涉及该地方生态环境资源利用和可持续发展决策时，应由政府、区域内各民族群众、生态环保专家等各方主体进行平等自由的意见表达、交涉和协商，通过各方参与和商谈吸纳各方意见，提升公共决策的合理性和正当性。

(三)从权力制约到程序控制和效果激励机制并重

随着自然灾害、环境污染、生态危机、食品安全等公共事件的频繁发生，风险预防和治理已成为现代政府的一项重要任务。边疆多民族地区的社会治理交织着政治敏感、民族性、宗教性等特殊元素[37]，民族地区自然生态环境的破坏、产业结构转型中产生的地方利益诉求等，都隐含着潜在的政治、经济、社会等各方面风险因素，一旦爆发，就可能引发系列的连锁效应，影响和破坏民族地区的社会秩序和社会稳定。民族地区的高风险因素也相应地增加了政府治理的难度。

面对预防和治理各类公共风险的需求，基于风险规制的行政法的核心内容发生着从行政行为到行政过程的嬗变，行政法也从单纯的对行政权力的制约转向同时注重对行政活动的全过程进行规制并进行全景式评价。具体到少数民族地区基层政府行政过程的规制而言，应通过公民、社会组织、社会团体对政府行政过程的制度化参与，通过对行政过程事先设置的程序规范对行政权加以约束实现对政府治理决策和过程的内外部规制。政府及其职能部门在作出行政决定过程中，应当充分保障行政相对人的程序权利。作出决定前要向行政相对人表明身份、说明理由，保障相对人了解、要求回避、申辩等权利，作出涉及相对人重大权益的行政处理前保障其听证权。政府在开展信息公开、调查取证、审查回避申请、听证、作出处理、告知等具体程序中也应充分保障相对人的程序权利。现代行政程序制度的设置目标就在于通过相对人对政府行政过程的参与，改变传统单向模式下的不对等性和强制性的行政过程，发挥相对人在行政决定过程中的积极作用，提高行政决定的准确性和可实施性。

传统行政法为避免公民权利受到公权力的不当侵害，注重对行政权的制约，相应设置了惩戒机制的规定，以抑制行政主体的行政违法(包括不当)行为，在监督和考核中要受到否定性评价，承担相应的行政法律责任。而对行政主体一方的片面制约不利于激励和发挥相对方的能动性，也容易造成行政主体积极行政的桎梏，因此平衡论者认为，既激励行政主体积极行政、为公众谋求更多的公益，又激励相对方积极实践法定权利、参与行政，以实现私益的递增[38]。行政法上的激励机制通过物质、精神等方面手段来正面引导行政主体工作人员、行政相对方积极履行职责，积极参与行政，最终实现社会公正的价值目标，实现社会的持续发展和秩序稳定。少数民族地区基层政府应建立治理效果激励机制。对在履职中恪尽职守，尽职尽责，工作成效提出的行政机关的公务员或基层职能部门，应当给予积极评价，从精神和物质两方面进行奖励。对那些积极参与社会治理，为促进民族地区经济发展、社会进步作出贡献的社会团体、社会组织，积极建言献策，参与政府决策的公民个人，应当给予行政奖励。从当下共建共治共享的社会治理格局和维护和谐稳定的社会秩序需求上看，无论是通过效果激励引导促进政府、公务员、社会组织和公民致力于积极治理，还是通过对行政权的制约控制政府在治理中的权力滥用，都在形成现代社会治理格局，各民族共同繁荣发展这一目标上实现了利益统一。

“枫桥经验”作为一种传统社会管理经验，在发展中也曾遭遇挑战、面临困惑和问题[39]，但由于及时实现了契合新时期社会治理要求的转型，发展成为基层社会治理典范的新时代“枫桥经验”。民族地区的基层政府面对民族地区差异性导致的民族地区特殊社会治理环境，相比其他地区需要克服更多的困难和问题。在法治国家、法治社会、法治政府一体建设命题下，民族地区基层政府应在坚持全局性和特殊性相统一的前提下不断回应现实需求，建立完善政府治理主导模式下的多元主体共治，机制，在实体和程序上为公众参与治理创造条件。在决策过程中充分考虑各民族的利益诉求，建立科学的协商民主决策机制。通过行政程序控制行政权力的同时建立治理效果激励机制。实现民族地区经济社会发展、政治发展和历史文化传统相适应的治理体制机制和治理能力建设目标，必须从本地区实际出发，对民族地区地方治理重点、治理方式、治理机制作出符合建设现代法治政府目标的调整和转向。