民族地区乡村产业振兴实践研究——以西藏山南市滴新村为例

韩立达，史敦友

(四川大学 经济学院，四川 成都 610065)

十九大报告指出：“实施乡村振兴战略，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，加快推进农业农村现代化。”[1]改革开放40年来，区域发展不平衡不充分等现象十分突出，乡村经济社会发展相对城市严重滞后，乡村发展关乎民生福祉，关乎乡村振兴，关乎农村长远发展。从理论研究看，国内很多学者都从乡村振兴的总体框架、发展方向和实施思路等领域作了较详细研究。如姜长云强调，要加强顶层设计，着力推进乡村全面、有机和多样化、特色化振兴，着力推进广大农民在共商共建共治共享中有更多获得感[2]；叶兴庆提出，必须牢牢把握农业农村优先发展和城乡融合发展两大原则和抓好“人、地、钱”三个关键，建立健全有利于各类资金向农业农村流动的体制机制[3]；张照新认为，要在土地、投融资、人才培养、城乡户籍和社会等制度方面强化乡村振兴的制度供给[4]。也有一些学者从乡村振兴的某一领域进行针对性的探索。如陈锡文从产业角度提出，需要构建现代农业产业体系、生产体系和经营体系，健全农业支持保护体系和社会化服务体系[5]。还有学者就具体区域乡村振兴道路进行探究。如郭晓鸣等认为，推进四川乡村振兴，应以深度贫困衰退地区为重点，以村庄整治与生态宜居村庄建设为突破口，以城乡融合为根本路径，以激活要素为关键，以壮大乡村集体经济为抓手[6]。然而，现有理论研究总体上都是高度宏观的对乡村振兴战略方向进行把控和分析，缺乏具体问题具体施策论证。另外，产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的乡村振兴总体纲要在实施时应轻重缓急有别，针对不同区域也应有所差异。

在乡村振兴战略20字总体纲要中，产业兴旺作为乡村振兴之首，是乡村振兴的源头根本和基础前提。习近平总书记指出：“发展产业是实现脱贫的根本之策。要因地制宜，把培育产业作为推动脱贫攻坚的根本出路。”[7]可见，产业发展在乡村振兴战略中的重要意义。少数民族广泛分布于高原、沙漠、山区以及边疆等地区，其中绝大部分是我国全面建成小康社会的重点扶贫支持地区，市场经济欠发达成为制约民族地区乡村振兴的瓶颈。因此，当前实施民族地区乡村振兴的首要任务是推进乡村产业振兴，进而为乡村其他4个方面振兴发展提供经济支撑，为实现全国全面建成小康社会补齐短板。基于此，本文立足于民族地区乡村产业振兴，以脱贫致富和全面建成小康社会为发展导向，在对西藏自治区山南市乃东区结巴乡滴新村产业振兴发展实践全面调查和探索基础上，深入探讨民族地区乡村产业振兴的理论本质、支撑动力与创新实践，为我国广大民族地区乡村产业振兴提供经验参考。

一、滴新村乡村产业振兴实践阐释

研究滴新村乡村产业振兴，首先要厘清民族地区乡村产业振兴的目的。我们认为，民族地区乡村产业振兴的目的，应该撇除两个极端：一方面，乡村资源大规模开发与偏重于乡村产业和乡村总资产扩张，而没有带动本集体成员就业或没有向集体内贫困群体增收倾斜，并不是民族地区乡村产业振兴的真正目的，因为集体成员没有分享到乡村产业振兴的发展成果，不符合社会主义本质——增进民生福祉是发展的根本目的。另一方面，将增收全部用于分配而没有形成资本有效积累也不符合民族地区乡村产业振兴的要求，这只是表面性的公平或共享发展，因为这种发展缺乏可持续性，尽管集体成员在发展中收入获得提高[注]在调研中我们发现，在西部地区部分农村基层，由国家拨付扶贫资金用于集体产业振兴发展，但是集体资产增值的部分在集体成员中全部分红，没有积累，形成平均主义，集体成员对集体产业振兴发展不上心，导致乡村产业振兴发展呈现停滞状态甚至是萧条和破产结局。。基于此，我们对民族地区乡村产业振兴内涵界定如下：民族地区乡村产业振兴是以农村土地集体托管(流转)以实现解放农村劳动力为前提和基础，以中央和各级地方政府资金和政策支持为保障，以农业专业合作社(农业公司)为载体，以农村集体经济为支撑，实现产业发展多元化、就业渠道多元化、收入来源多元化和集体资本保值增值路径多元化的发展过程，也是产业兴旺和农民致富的双重发展过程。从本质上讲，民族地区乡村产业振兴是实现民族地区乡村发展兼顾效率和公平双重属性的发展过程，也是实现民族地区乡村全面振兴的根本和基础前提。在此基础上，对滴新村乡村产业振兴实践全面阐释。

滴新村有效利用集体资产与政府资金实施乡村产业振兴，以村两委为主导、以集体经济组织为载体、以农村经营管理能手为引领贯彻整个乡村产业振兴全过程，以构建经营性产业为主体和以公益性产业为支撑全面有序铺开。村两委通过构建公益性产业机构——农业专业合作社(丰收农业专业合作社和江北农机具专业合作社)集中托管农村土地，并免费为全村农业生产提供全产业链服务，在整个农业生产过程中农户不需要支付任何成本。这一措施将全村农业劳动力从农业生产中完全释放，农业劳动力的解放为村集体其他产业培育和发展创造了大量劳动力。在此基础上，以产业兴旺和农民致富为目的的滴新村产业振兴具体实践如图1所示。一方面，由于公益性产业发展释放了大量农村劳动力，经营性产业发展获得大量劳动力保证，从而实现乡村产业振兴的首要目的——产业兴旺。滴新村产业发展在村两委主导下，充分利用中央和各级地方政府财政扶贫资金及其当地资源，成立藏香猪养殖场、奶牛养殖场、兴隆砂石厂和惠民藏餐馆等经营性产业实体。兴隆砂石厂是滴新村早期惟一的经营性产业，由于砂石开采造成高原生态环境破坏，面临被关闭停业的危险，如何实现可持续发展成为滴新村面临的重要转折点。由此，滴新惠民藏餐馆、奶牛养殖场、藏香猪养殖场等经营性产业实体陆续成立，这些经营性产业的成立实现了滴新村产业的多元与可持续发展。另一方面，经营性产业发展也为滴新村创造了大量就业岗位，推动农民就业和增收，从而实现乡村产业振兴的另一目的——农民致富。由于公益性产业发展释放了大量劳动力，大量闲置劳动力亟待就业，村两委和村集体经济组织在农民自愿和保证至少每户有一个就业人员前提下，对闲置劳动力统筹分流：一是引导一部分有条件的壮年劳动力进城务工；二是引导一部分劳动力通过短期技术培育进入经营性产业中务工和公益性产业中负责管理及技术业务；三是在农忙季节根据农业生产需求引导一部分劳动力在集体托管土地中从事农业生产活动，而在农闲季节将闲置劳动力向藏香猪养殖场和奶牛养殖场转移；四是成立运输服务队运输砂石等业务，运输队通过集体经济组织统筹安排，有效防止个人在运输市场上的恶性竞争，为农村运输服务市场的有序发展创造了良好环境。通过以上分流，在优先让贫困群体就业基础上，农村劳动力获得全面释放，集体资本和资源获得高效利用，农民收入实现连年增长。另外，集体资本年终分红比例在民族地区乡村产业振兴过程中异常重要。滴新村制定预期动态资本分红制度，即年终时村集体资产结余现金，将扣除第二年产业发展规划投资所需资金(保证第二年投资大于前一年)，剩余现金部分用于分红、部分用于村集体的其他领域建设，分红占剩余现金的具体比例由集体成员代表讨论和举手投票决定，这种分红模式既体现民主又保证了乡村产业振兴的可持续性。

图1 滴新村乡村产业振兴实践框架[注]滴新村乡村产业振兴实践框架是根据四川大学课题组在对滴新村深入调研的基础上总结归纳所得。

总之，农业专业合作社是土地集体托管的前提，土地托管又是解放农村劳动力的前提。农村劳动力解放既促进了农业产业规模化和专业化生产经营，又为非农产业发展提供了劳动力保障。所以，公益性产业发展为经营性产业发展创造大量闲置劳动力，这是滴新村产业振兴的要素基础；而经营性产业发展则为公益性产业发展提供资金来源、就业渠道和年终分红，也实现了集体资产保值增值。公益性产业和经营性产业有机融合和协调共生，共同推进滴新村乡村产业振兴。

二、滴新村乡村产业振兴支撑动力

民族地区由于具有区域发展基础差、市场机制缺失等明显特征，市场决定资源配置的作用一般很难实现，政府与集体经济组织全面主导是民族地区乡村产业振兴发展的显著特色。滴新村产业振兴通过试点探索，切实解决了农村劳动力难解放、优质高效农业难发展、农村集体资源难盘活、老少边穷地区难扶贫等突出问题，为解决“三农问题”闯出一条新路。目前，滴新村产业已经形成农业、养殖业、建材加工业、交通运输业、餐饮业等三次产业结构合理、相互支撑与有机融合的发展格局。2016年全村人均纯收入1.74万元，村集体资产达4 200万元，村集体经济组织收入1 738万元，累积分红650万元，人均分红比例占人均纯收入的46.23%，集体经济发展收入分红成为农民人均收入的一个重要组成部分，也是滴新村特殊群体生存和发展的基本保障[注]数据来源于2017年8-9月四川大学课题组在西藏山南市乃东区滴新村调研时滴新村党支部书记为我们课题组提供的材料。。

(一)自治区、山南市和乃东区三级政府支持是滴新村产业振兴的外部支撑

完善的外部环境是滴新村产业振兴的前提和保障。三级政府支持并为滴新村产业振兴理顺了各种外部环境：一是完成农村土地确权登记颁证工作。滴新村作为试点村于2016年7月完成确权颁证登记，实现农村土地面积精准、边界清晰、空间位置明确、登记簿健全，土地承包经营权登记制度化、土地承包管理信息化、土地确权成果档案规范化。二是支持和授权土地抵押贷款。协助申报《西藏乃东区农村土地承包经营权抵押贷款试点县申报材料》等材料，并于2016年12月获得西藏自治区银监会同意中国农业银行乃东区支行在滴新村开展农村土地承包经营权抵押贷款试点。三是建设农村土地产权交易体系。乃东区农村土地抵押贷款交易服务中心于2016年7月挂牌，在乃东区人民法院设立区农村土地抵押贷款仲裁庭，在7个乡镇和47个行政村居设立农村产权交易服务办公场所，负责开展土地抵押贷款相关业务。四是完善土地抵押评估制度。由乃东区委农改办牵头，成立了农村土地承包经营权价值评估服务小组，并每年发布一次《乃东区物权抵押贷款农作物指导价》，为抵押物评估提供依据。五是引入农村信用体系。完成全区7个信用乡镇和46个信用村居创建，在农村土地承包经营权抵押贷款过程中，优先考虑信用评价高的农户，以降低贷款风险，并针对农户信用等级差异制定不同的贷款额度。六是健全风险防范和经营保险制度。设立100万乃东区农村土地经营权抵押贷款增信基金，由乃东区政府、农行乃东区支行、村居按照7：2：1共同承担贷款风险；区政府为全区农业生产购买30万农业生产经营保险；引导农村土地承包经营权贷款的农户购买贷款信用保险及意外伤害保险。

(二)坚持村两委主导是滴新村产业振兴的有力保障

为推动滴新村全面脱贫，村两委“管”“放”结合，全面支持以产业振兴推动集体经济组织建设和发展。一方面，“管”体现在更好的发挥基层政府的作用。一是发挥政府的宏观调控职能，为乡村产业振兴指明方向，既避免产业发展过度冒进和自由化，又避免徘徊不前；二是发挥政府的政策与金融支持职能，为乡村产业振兴发展提供融资风险担保；三是发挥政府的监管职能，防止因体制缺陷致使农村集体资产流失和利益分配冲突以及冒用集体名义损害个人利益[8]，[9]。另一方面，“放”体现在发挥市场在资源配置中的决定性作用。滴新村产业振兴在村两委的全面主导下，集体经济组织不断优化和完善，形成一个村级区域范围内的有效分工与有序合作的规模化、产业化、现代化的农村集体经营机构，实现本村内劳动力、资源、资本、土地等要素有机集聚和高效配置。总之，村两委在滴新村产业振兴发展中发挥主导作用，这是滴新村产业振兴的重要保障。

(三)农村集体经济组织是滴新村产业振兴的空间载体

在滴新村产业振兴过程中，农村集体经济组织是产业振兴发展的直接参与者和管理者，是产业振兴的空间载体。集体经济组织在村级区域范围内，通过构建各类机构，发挥村域范围内的资源优化配置职能，即经营管理职能，这是集体经济组织作为产业振兴发展推动力的决策依据。由于滴新村所面临的市场机制不完善，不能够实现集体资源和劳动力等要素的优化配置，小农户与现代农业难以实现有效衔接，这一空缺政府可以通过宏观调控，但却不能够直接参与管理，集体经济组织弥补了这一空缺。通过构建完善的农业专业经营机构，在全村范围内对集体资源进行调配，按照盘活农村资源、解放农村劳动力和发展高效优质农业等农业供给侧改革要求，在推进农村制度改革和完善基础上，实现农业专业化、产业化、规模化和现代化，并发展农村服务业，实现农村三产有机融合，推动滴新村乡村产业振兴。另外，集体经济组织还发挥了集体资产、生产经营、收益分配等监管职能和优先落实贫困户就业、收益分配兼顾公平等扶贫职能。总之，在滴新村产业振兴过程中，完善的集体经济组织是滴新村产业振兴的空间载体。

(四)充分挖掘经营致富能手是滴新村产业振兴的现实出路

在我国广大农村地区，不同地区农村产业发展差距明显，除客观因素外，主观因素变得尤为重要，经营致富能手是滴新村产业振兴的现实出路。在滴新村产业振兴过程中，村两委作用显著。在农村资源开发、农村土地集体托管、各类经营性实体机构设立、国家及各级政府扶贫资金管理利用等方面，村两委以战略性视角和前瞻性预测，推动了滴新村三产有机融合和可持续发展。此外，滴新村成立的各类经济实体机构，其负责人都是由集体成员根据其对产业发展贡献或者说其能力大小通过投票当选的，避免乡村产业振兴过程中的寻租行为。俗话说：火车跑得快，全靠车头带，经营致富能手就是民族地区乡村产业振兴发展的“火车头”。在滴新村产业振兴发展过程中，区域环境与市场机制驱动乡村产业振兴乏力，而经营致富能手则可以通过直接管理相关资源、要素、资金，并将其有机组合，实现相关要素利用效率的“帕累托改进”。总之，村两委及其公益性产业、经营性产业等机构负责人是滴新村产业振兴的现实出路。

三、民族地区乡村产业振兴实践框架重构

基于民族地区乡村产业振兴理论本质，围绕以资源全面开发、产业高速扩张、资本利用优化为主导的产业兴旺和以收益共用共享、农民多元就业、农村全面脱贫为主导的农民致富两条主线，以各级政府、村两委、集体经济组织和经营致富能手为支撑动力，构建“农村制度—农村市场—农村要素—农村产业—农村教育—农民收入”为一体、相互支撑、相互促进的民族地区乡村产业振兴的创新实践框架。

(一)多维度构建农村制度优化体系

构建以“产权制度”为基础、以“农村发展规划”为引领、以“人事制度”为推力、以“市场监管”为保障的民族地区多维度农村制度优化体系。一是深化推进农村产权制度改革。巩固和完善民族地区农村基本经营制度，深化民族地区农村土地制度改革，完善承包地“三权”分置制度；保持土地承包关系稳定并长久不变；深化民族地区农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大农村集体经济。二是构建多规合一的农村发展规划制度。根据民族地区农村发展实际，按照产业兴旺、生态宜居、村容整洁、特色鲜明、生活富裕的总要求构建民族地区多规合一的农村规划制度；通过强化国民经济和社会发展规划、土地利用规划、综合交通规划、城乡规划、环境保护规划、林地耕地草场保护规划、民俗文化与生态旅游发展规划等各类规划有效衔接，为乡村产业长远振兴保驾护航。三是构建“实用型”人事聘用制度。以民族地区乡村产业振兴战略为导向构建民族地区实用型人事聘用制度。在民族地区培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的少数民族“三农”工作队伍，对于以民族地区农村产业振兴和脱贫致富为己任的干部队伍和经营致富能人，要不拘一格加以聘用。四是打造多级联动的市场监管制度。加强民族地区农业生产经营监管，以市场需求为导向推进农业生产任务布局；加强财务监管和人事管理，以村两委直接管理、乡镇部门定期督查、区市县不定期检查构建民族地区乡村产业振兴的三级监督体系。

(二)多途径构建农村市场风险控制体系

构建以“土地抵押”为核心、以“农村信用”为参考、以“政府担保”为支撑、以“农业保险”为辅助的多途径农村市场风险控制体系。一是鼓励和完善土地抵押贷款与农村产业和金融资本市场对接。完成农村土地确权登记颁证，保证农村土地权属清晰无争议；加快完善民族地区农村土地抵押贷款制度建设，积极支持农业经营能手和农村企业家通过土地承包经营权和宅基地使用权抵押贷款业务；积极推动民族地区涉农企业对接资本市场，支持农村产业融合发展的融资租赁业务，支持符合条件的涉农企业通过发行债券、资产证券化等方式融资。二是加快构建民族地区农村信用体系。构建民族地区以乡镇、村居、农户三级主体参与的农村信用体系；根据不同信用等级体系评估制定不同的资质条件、贷款额度和贷款利率水平；以信用建设为导向，优先向信用乡、信用村和信用农户办理土地抵押贷款业务。三是加快建设以政府担保主导的风险担保体系。民族地区以县级政府为主导、以金融机构与农村集体为配合成立农村土地经营权抵押贷款增信基金，减轻金融机构风险负担；鼓励发展民族地区政府支持“三农”融资担保和再担保机构，为农业经营主体提供担保服务。四是加快构建民族地区农村农业经营保险体系。坚持社员制、封闭性、民主化原则，以县级政府为主导成立农业经营风险基金，用以分担地震、冰雪、旱涝等自然灾害造成的贷款损失；综合运用奖励、补助、税收优惠等政策，鼓励金融机构与新型农业经营主体建立紧密合作关系，促进构建合作共赢与风险共担的农业金融融合体系。

(三)构建多元化农村要素统筹体系

构建以“资源开发”为基础、以“资本利用”为关键、以“人力安排”为统筹、以“人才挖掘”为核心的民族地区多元化农村要素统筹体系。一是全面统筹农村资源开发。考虑到民族地区生态环境脆弱、生态保育能力差、生态承载能力低等特征，民族地区矿产资源、石化资源、旅游资源等开发必须与环境保护统筹跟进，不走先污染后治理和边污染边治理的区域经济发展老路，在一开始就将环境污染控制在最小值。二是高效推进农村资本利用。民族地区农村集体资本少，中央及各级地方政府扶贫和发展基金是民族地区农村集体资本的基本来源。有效利用国家扶贫和发展基金，推动民族地区乡村产业振兴和带动农民就业增收，是民族地区在乡村振兴中利用国家财政扶贫资金的优先安排。三是扩大农村劳动力就业选择渠道。民族地区贫困的一个重要因素就是农民被束缚在土地上，没有其他收入来源，因此，加快农村劳动力就业分流，有序引导农村劳动力进城务工、个体户经营、就近务工、务农等出路，实现农村劳动力多元就业。四是贯彻人才引领产业振兴发展战略。民族地区农村环境条件差，难以吸引外地优秀人才进来，因此，实现内部人才挖掘和培养，是民族地区人才培养的可持续发展路径。在集体内挖掘具有开放思想、管理技能、专业技能并且能够积极带动本集体成员脱贫致富的经营致富能手是民族地区农村人才建设的主要路径。

(四)构建多目标农村产业发展体系

构建以“集体托管和承包经营权流转”为基础、以“规模经营”为目标、以“多元发展”为延伸、以“产业融合”为导向的民族地区多目标农村产业发展体系。一是坚持推进农村土地集体托管和承包经营权流转。在民族地区，落实以农地集体托管为主导和以农地流转为配合的多种经营模式；根据农业发展和农民需求实际对农民土地实施全托管、半托管等托管模式，充分发挥民族地区集体经济组织优越的服务(公益)属性。二是推进农业适度规模经营。构建民族地区现代农业产业体系、生产体系、经营体系，完善农业支持保护制度；根据民族地区区域特征发展多种形式适度规模经营，培育新型农业经营主体，健全农业社会化服务体系，实现小农户和现代农业发展有机衔接。三是促进农村产业多元发展。人多地(耕地)少是民族地区的显著特征，利用生态环境、民俗风情等资源发展休闲农业和乡村旅游，利用集体“四荒”地等资源集中开发现代农业项目；在符合规划前提下，探索利用闲置宅基地与集体建设用地等发展相应产业；支持农村集体经济组织为农户和各类农业经营主体提供农业生产性服务；鼓励整合利用集体资本、政府扶贫与发展资金等发展集体产业。四是推进农村三产融合发展。以农牧结合、农林结合、牧草结合、循环发展为导向，加快发展民族地区绿色农业；延伸农业产业链，发展民族地区农业生产性服务业，从生产、加工、包装、物流、销售等产业链重点突破发展；以民族地区区域特色为导向，实施农业与教育、文化、旅游、养生等产业深度融合；实施“互联网+农业”发展行动，推动农业现代化、科技化、信息化和智能化发展。

(五)构建多层次农村教育发展支持体系

构建以“义务教育”为基础、以“职业教育”为核心、以“高等教育”为拓展的多层次农村教育发展支持体系。一是坚持发展民族地区农村义务教育。鼓励通过师资引进、大学生返乡、中东部发达城市师资去民族地区支教等途径，全面发展壮大民族地区乡村基层中小学师资团队，以此推进和提升民族地区中小学义务教育质量；支持将部分优秀学生输送到民族地区区域中心城市及北京、上海等大城市接受优质教育；通过政策资金支持普及民族地区高中教育。二是有序引导和全面支持民族地区发展职业教育。加大民族地区职业技术教育机构的财政补贴力度，鼓励社会机构参与创办民族地区具有区域特色的应用技术型职业技术教育机构；支持少数民族农民、农业技术能手和农民企业家等群体在农闲季节参与职业技术培训，并给予教育补贴和生活补贴。三是大力支持民族地区发展高等教育。对民族地区农村学生制定订单式高等教育培养，通过大学期间免学费和住宿费支持少数民族学生接受高等教育；鼓励民族地区高等院校开设专门针对民族地区乡村产业振兴相关的专业课程；有序引导毕业大学生返乡创业，对于在民族地区乡村创业的大学生群体制定专门资金资助与政策支持。

图2 民族地区乡村产业振兴实践框架重构

(六)多渠道构建农民就业增收体系

构建以“农业产出”为保障、以“就业收入”为支撑、以“集体分红”为改善的多元化农民就业增收体系。一是坚持以农业现代化助推农业产值增加。民族地区坚持市场引导原则、政府服务原则和政策扶持原则推进农业产业化发展；全面落实民族地区农村集体经济组织的服务职能，以农村集体经济组织具体落实农业的发展路径与发展模式；以农业现代化、产业化和专业化为导向，提高民族地区农业生产效率和农产品产出值。二是坚持以多元就业落实农民增收。有序推进民族地区农村劳动力转移市民化进程，以此引导农业人口向非农业人口就业分流；加快发展和完善民族地区农村集体经济组织，以产业振兴带动集体成员就业；根据民族地区区域特色，发展民族地区特色产业和特色产品带动就业，以多元就业落实农民增收。三是坚持以增进民生福祉导向分配集体资产。乡村产业振兴的最终目的就是为了增进民生福祉。因此，集体资产收益分红必须根据民族地区农村发展实际和农民贫困程度，在民族地区乡村产业振兴可持续条件下，对集体资本在集体成员之间进行灵活配置。