“一带一路”倡议下深化兴边富民行动的思考

陶文庆，李俊杰

(中南民族大学 经济学院，湖北 武汉 430074)

我国幅员辽阔，陆路边境地区接壤邻国多达14个。因历史、地理、自然环境等诸多因素制约，边境地区经济发展较为缓慢，远远落后于沿海地区且差距逐步扩大，边境地区已成为全面建成小康社会的特殊短板。随着西部大开发战略的实施，党中央国务院强调要通过“兴边富民行动”专项规划的实施，达到“富民、兴边、强国、睦邻”的目的，推动边境经济社会发展。

兴边富民行动实施十几年以来，学者们不断丰富兴边富民行动理论基础、影响意义、主要模式、所取成效及存在问题等方面的研究，并呈现不断深化、不断创新的研究趋势。罗康隆系统论述文化生态耦合体系完整性在边境地区发展的重要性，强调文化制衡观应当成为兴边富民行动的指导思想[1]；战成秀提出要借助双边贸易的平台，加快边境经济合作区的建设，以此推动兴边富民进程[2]；周民良、马博和刘云喜通过对内蒙古呼伦贝尔市与兴安盟五旗市的调研，发现兴边富民行动存在推进中尚未完全解决好、列入政策范围但实施机制存在缺陷及未列入政策范围但值得政策关注等问题，明确兴边富民行动转型诉求[3]。在实证研究上，张嘉斐和李俊杰以广西龙州、东兴两地为例，进行中越兴边富民政策实施效果评价并提出相应政策建议[4]；胡超和孙李傲以内蒙古为样本，提出地方政府在兴边富民行动存在重基础设施等硬性指标建设、轻民生公共服务考核问题，需要构建更具针对性的民生公共服务领域考核指标[5]。而针对兴边富民行动“十三五”规划的实施，周民良提出要以改革创新精神不断推进兴边富民行动[6]；王文长和盛叶则通过构建兴边富民行动的扇形支撑结构，推进边境地州中心城市面向边境县域与面向内地市场双向拓展与聚集[7]。

党的十九大报告明确提出“要以‘一带一路’建设为重点，坚持引进来和走出去并重，形成全面开放新格局”，同时“继续加大支持民族地区、边疆地区加快发展力度和构建更加有效的区域协调发展战略”，兴边富民行动面临难得的发展机遇。本文在总结兴边富民行动所取成效和现实问题的基础上，基于新时代边境地区不断变化的新形势新特点，深化兴边富民行动政策内涵，探析“一带一路”建设下兴边富民行动的新途径，推动兴边富民行动取得更好成效，加快边疆发展，确保边疆巩固、边境安全。

一、“十二五”兴边富民行动实施情况

“十二五”期间兴边富民行动涵盖了全国136个边境县(旗、市、市辖区)[注]由于行政区划变动，兴边富民行动“十三五”规划涵盖我国边境县范围为140个。和新疆生产建设兵团的58个边境团场，其中民族自治地方107个；涵盖了190多万平方公里的国土面积、2 300多万的边境总人口，其中少数民族人口占50.2%。

(一)兴边富民行动成效

1.经济社会发展综合水平显著提升。“十二五”期间边境县地区生产总值、财政总收入、全社会固定资产投资等不断增加(见表1)，地区生产总值年均增速8.04%，高于同期国内生产总值年均7.8%的增速。

表1我国136个边境县经济社会发展指标统计情况单位：亿元

2.当地民众生活条件明显改善。边境地区社会保障水平持续提高，超过半数的边境县新型农村合作医疗参合率已达100%。同时城乡低保制度全面建立并不断提高保障标准，边境县城镇居民和农村居民最低生活保障分别由2011年的2 880元/人、1 667元/人增加到到2015年的4 421元/人、1 824元/人。边境地区的用水、用电、住房等公共设施建设水平也明显改善。特别是自2011年以来，边境地区新增公路里程2.2万多公里，当地交通瓶颈进一步被突破，发展的基础更加坚实。在此基础上，边境县规模以上工业总产值由2011年的476 1.45亿元增长到2015年821 1.94亿元，自我发展能力显著增强。社会销售品零售总额由2011年的151 6.71亿元增长到2015年的243 6.93亿元，边境县当地居民实际消费能力不断提高[注]该段数据来源于国家民族事务委员会经济发展司。。

3.社会事业取得长足进步。边境地区基本实现“县县有图书馆、文化馆”的目标。边境县图书馆、文化馆总数分别由2011年的144个、135个增加到2015年的211个、152个，极大地丰富当地群众的精神文化生活。边境县医疗服务条件进一步改善，卫生机构床位数由2011年的74 231个增加到2015年的84 320个[注]数据来源于《中国民族统计年鉴2012》和《中国民族统计年鉴2016》。。同时，近年来国家不断改善当地教育条件，边境县社会事业正呈现出蓬勃发展的良好局面。

4.边境地区民族团结、边防巩固的局面得到进一步发展。兴边富民行动着力解决边境地区各族群众最关心最直接最现实的利益问题，着眼捍卫国家主权和领土完整，立足增进广大边民福祉和加快边区发展，得到了各族群众的拥护，为建设和谐边境奠定了坚实的基础。

(二)兴边富民行动现实问题

1.边境地区整体发展水平依然落后。与全国整体发展水平相比(见表2)，边境地区经济发展较为落后，2015年边境县地区人均生产总值占全国平均水平的73.35%，人均财政收入更是仅占全国平均水平的36.86%，农村居民人均收入也只占全国平均水平的83.06%。另外，尽管“十二五”期间边境县财政总收入、固定资产投资不断增加，但其年均增速(分别为6.63%、13.41%)明显低于全国财政总收入和固定资产投资的年均增速(分别为9.35%、16.54%)[注]数据来源于《中国民族统计年鉴2012》、《中国民族统计年鉴2016》和国家统计局网站。

表2 2015年我国136个边境县经济发展与全国平均水平对比情况单位：元

2.兴边富民行动杠杆撬动效应未能发挥。按照“国家支持、省负总责、市级联动、县级落实”的方针，部分边境县因财力有限造成兴边富民行动配套资金薄弱，未能带动其他资金流向边境地区。加之边境地区处在经济发展战略边缘地带，内在封闭的环境导致管理体制机制落后，兴边富民行动并未构建形成政府启动力充足、边民动力、市场动力、社会动力得到有效动员的动力机制，四方参与力量缺乏良性互动。政府启动力不够，边民内生动力不足，市场经济缺乏活力，非政府机构等社会力量社会资源并未广泛参与，造成兴边富民行动的杠杆撬动效应始终没有发挥出来[8]。

3.兴边富民行动投入力度不够。尽管2011—2014年国家安排中央财政兴边富民补助资金达61亿元，更是在“十二五”期间新设立兴边富民中央预算内投资专项，累计达40亿元[注]根据国家民族事务委员会经济发展司资料整理获得。，但中央财政下拨的兴边富民行动专项资金平均到每个边境县每年不到千万元。边境县由于复杂的自然地理环境，加之历史建设欠账多、发展投入总体不足，现阶段有限的投入规模难以满足边境地区内在的发展需求。

4.兴边富民行动资金配置不够合理。边境县社会发育程度和市场化程度差异明显，2015年边境县人均GDP最高与最低的相差达32倍之多[注]分别指的是内蒙古自治区呼伦贝尔市新巴尔虎右旗和西藏自治区日喀则市康马县。数据来源于《中国民族统计年鉴2016》，而且边境县周围地区特别是周边国家与我国经济发展水平不一，因此兴边富民行动在资金配置上应当因地制宜，避免等速推进、齐头并进，注重优先投向发展薄弱的边境县上。但当前兴边富民行动资金配置尚未明显体现出差别化投入趋势，有待后续进一步挖掘和体现自身行动价值。

二、审视新时代兴边富民行动面临的新形势新特点

本文总结兴边富民行动所取成效和现实问题，目的在于更好地推进兴边富民行动，随着党的十九大对“一带一路”建设定位的深化，兴边富民行动将面临更为有利的推进形势。

(一)重新定位对边境地区战略地位认识

从历史主义视角来看，边境地区理所当然地被视为我国地理边缘和经济文化边缘。总体上，我国主流社会对边境地区存在认识上的盲区：经常陷入“中心—边缘”的固化认知，有着明显的差序格局和亲疏距离[9]。尽管国家通过兴边富民行动两个五年工作规划的实施，边境地区经济社会得到明显发展，社会各界对边境地区的认识及支持边境地区发展的主动性和责任感也明显加深，但其仍未摆脱“边缘”角色的定位。在当前国家战略重新进行顶层设计的背景下，特别是放眼于长时段、跨区域的历史地理纵横维度之中，“一带一路”建设将使得边境地区由“边缘”变为“中心”，逐步融入到国家经济社会发展主流通道之中，甚至成为区域社会“中心地带”。因此，兴边富民行动“十三五”规划的实施，应当转换观察边境地区的视角，充分意识到边境地区不再受地理空间的局限，应将自身规划的实施融入新时代全面深化改革开放之中，主动对接和服务“一带一路”建设，推动边境地区早日成为国家深化改革开放的前沿阵地，与周边国家合作交流的桥头堡。

(二)树立边境地区发展模式蜕变的新视域

由于国家改革开放由沿海率先开始，东中西阶梯式发展已成为我国经济发展基本态势，边境地区作为我国政治、经济、文化发展的神经末梢，自身难以孕育成熟的市场经济，缺乏内生发展动力，严重依赖于国家资源投入。正因如此，兴边富民行动已成为边境地区向外获取资源的重要途径并被优先用于边境地区急需改善的交通设施和民生保障之中。党的十九大报告指出新时代我国要“形成陆海内外联动、东西双向互济的开放格局”以及进一步优化区域开放布局，加大西部开发力度，“一带一路”建设的实施更意味着国家将开启“去边疆化”的新时代，边境地区不再将国家资源投入作为惟一出路，可以依靠自身边缘优势，充分发挥所在区域发展的共振效应，吸收整合周边国家和地区资源，深度参与到区域发展之中。边境地区发展道路将由依赖国家投入的传统模式蜕变为多元利益主体共同参与开发，充分利用国内外两种资源和两个市场。“一带一路”建设的实施，将极大地激发和释放边境地区内在发展潜力。兴边富民行动应当充分考虑边境地区未来发展模式的蜕变和快速发展的可能性，行动规划实施的视角不能仅仅单纯地关注边境地区内部结构，局限于原有实施思路和格局，要突出推动边境地区“走出去”和“引进来”的思维导向意识，行动规划要在此框架内开展，助力边境地区早日实现内生可持续发展。

(三)注重边境地区社会治理现代化水平

传统意义上，边境地区治理结构以国家政权力量为主体，缺乏企业、社会组织等其他主体参与，目标重点在于确保边境安全、政权稳定及处理各类民族事务。但自改革开放以来，这种传统边境治理模式式微，边境与内地发展差距逐步拉大，走私贩毒等非传统安全威胁日渐凸显、形势严峻，边境治理的现代化转型与重构迫在眉睫[10]。“一带一路”倡议的提出和实施，对边境地区治理水平和能力提出了更高的要求，边境地区治理现代化程度也直接关系到“一带一路”建设能否拥有必要的运作条件及和谐稳定的内外部环境。兴边富民行动在前期实施过程中为边境地区社会治理现代化进程的推进创造了良好环境和条件，但由于兴边富民行动前期规划注重扶贫式开发推动边境地区发展，未深层次触及到边境地区传统治理结构改变，边境治理现代化仍面临巨大挑战。新时代兴边富民行动应当重新思考并积极探索边境地区社会治理现代化路径和措施，积极推进边境地区社会治理结构多元化，吸引、培育边境地区各类企业、社会组织等非政府主体，加快构建边境地区现代治理体系。

三、深化兴边富民行动政策内涵

结合兴边富民行动所取成效和现实问题、新时代边境地区自身战略地位转变及发展模式蜕变和提升社会治理现代化水平内在要求，兴边富民行动理应被赋予更丰富内涵。

(一)兴边富民行动要有更为宽阔的格局

兴边富民行动要突出自身行动的系统性和全局性，不仅要促进边境地区开发，更要推动当地对外大开放，要置身于国家全面深化改革、推动形成全面开放新格局的整体框架中考虑，成为边境地区扩大开放系统不可缺少的必要环节。在具体政策落实上，要注重与边境地区开放政策的链接协调，既通过自身行动体现边境地区开放政策的落实，又协调不同开放政策在边境地区的区域关系。特别是要按照“一带一路”合作框架，构建对外交流合作机制，强化与周边国家在政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通方面的联系，促进边境地区形成大开发大开放新格局。

(二)兴边富民行动要有更为明确的思路

兴边富民行动要促使边境地区充分发挥“边”的优势，清醒地认识到在“一带一路”建设背景下，边境地区的发展离不开周边地区乃至更远地区的参与合作。边境地区必须通过对内外合作加速自身区域整合进程，强化区域合作交流，对内要注重与国内相邻区域的联动和内陆腹地城市的合作，以更好地参与国内社会资源分配，增添发展活力，要积极保持与周边国家进行资源和市场来往，注重发展跨境电商、跨境物流、跨境旅游及跨境劳务等合作，实现优势互补、合作共赢。同时，兴边富民行动要充分发挥自身项目资金使用外溢效应，突出项目资金杠杆撬动作用，动员更加广泛的社会资源，加大专项资金及配套资金扶持力度，从边境地区基础设施建设、民生保障、民族团结与边境安定、特色优势产业、对外文化交流合作等方面着手，注重与“一带一路”建设项目的相互配合，避免两个战略实施过程的冲突、交叉、重复、低效等弊端，形成强大合力，共同快速推进边境地区发展。

(三)兴边富民行动要有更为丰富的内容

兴边富民行动接下来不仅要着眼于改善边境地区基础设施等硬领域，也要关注边境对外文化交流合作等软领域，突出文化兴边、文化睦邻功能和作用，通过文化软实力推动富民与安邻、兴边与睦邻、强国与富邻的统一。特别是考虑到我国边境地区有30多个跨界民族与境外同一民族毗邻而居，语言相通、文化、习俗相同或相近，兴边富民行动在开展边境地区对外文化交流时，更要发挥边境地区自身独特的地缘、民族等人文要素，注重强化跨境民族文化交流互动，通过采取改善边境地区文化基础设施建设、文化遗产保护及开展民族宗教文化交流等措施，推动我国与周边国家地区共享文化价值观的构建，不断争取周边国家更多民心民意支持，为“一带一路”倡议不断注入亲和力和软实力，促进边境各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展，拓展边境地区经济社会发展空间。

(四)兴边富民行动要有更为广泛的行动对象

随着“一带一路”倡议的深化推进，边境地区的联通功能将愈加凸显，开放开发水平将不断提升。兴边富民行动对象以往局限于生活在沿边一线地区的边民，特别是贫困边民，新时代应扩展到其他参与到边境开发建设的各类群体。兴边富民行动应当认识到守土固边、兴边富边关键在于人才，人才聚集后资源、技术、信息等要素才能不断聚集产生效益。当前边境村寨、城镇普遍存在着人口流失问题，人才的匮乏严重阻碍着边境地区发展，如2015年边境县每千人口卫生技术人员数比例(4.2‰)仅为全国平均水平(5.8‰)的72.2%，边境地区医疗卫生事业明显落后于内陆地区[注]数据来源于《中国民族统计年鉴2016》。兴边富民行动应不断扩展行动对象涉及面，不仅要帮助边境地区留住本地人才，尤其是作为边境建设和发展主体的当地干部群众，也要想方设法吸引外来人才。通过聚集“边民”、打造高素质“边民”，推动边境发展。

(五)兴边富民行动要有更为精准的措施

考虑我国边境县数量多、涉及面积广、贫困人口多等特点，以及边境地区在“一带一路”建设中的发展定位和自身面临着开放动态环境的新态势，兴边富民行动在实践中要突出因地制宜的灵活性，增强政策措施的针对性和落实力，严禁资金使用上的“一刀切”“撒胡椒面”等现象。要注重区域政策的因地制宜、差异化实施，要从精准识别帮扶对象和精准选择帮扶工具着手，根据边境地区经济社会主要问题确定资金投入使用方向，例如针对边境地区资源禀赋差异的特点，兴边富民行动通过财政补贴、税收优惠、金融贷款等措施产生的扶持效果将明显不同，因此边境地区要因地施策，提高资源配置利用效率，确保兴边富民行动取得更理想的政策效果。

四、对策与建议

兴边富民行动要以改革创新的精神，积极探索自身行动的新途径，推动边境地区早日形成大开发大开放格局，确保自身在“十三五”期间取得更好成效。

(一)强化创新，做好战略对接

考虑到沿边各省区处在“一带一路”建设的前沿阵地，国家及民族地区地方政府要强化兴边富民行动的战略地位，深刻认识到兴边富民行动在“一带一路”建设过程中有着不可替代的作用。要不断强化改革创新精神，在兴边富民行动实施过程中，既发挥市场资源配置主体作用，促进生产要素自由聚集、合理分工，推动边境地区市场经济的孕育和成熟；又注重政府宏观调控功能，特别是与“一带一路”建设的对接配合，具体实施政策的有机融合。通过项目资金等各类资源的整合，正确处理好统筹兼顾和突出重点的关系，优先提供边境地区急需的公共产品，最大限度地发挥政策叠加优势。

(二)完善工作规划，突出分类指导

国家在考虑边境地区发展制定相关规划时，既要认识到边境地区存在的共性问题，又要具体分析边境不同地区发展制约瓶颈及突破路径。我国边境地区基本处于东北、西北和西南3个方向，资源禀赋、发展水平存在明显差异，结合国家“一带一路”倡议对沿边不同省份区域开放态势的定位，兴边富民行动要遵循一般性与特殊性相结合原则，具体实施中要分类型、分区域推进，例如人均收入较高的边境县应注重强化内生动力、增强自主发展能力，人均收入明显偏低的边境县应注重反贫困任务的推进，突出因地制宜和分类指导。

(三)以经济合作区为重点，提高开放水平

兴边富民行动应注重市场动力的构建，积极强化边境地区开放前沿地位，注重跨国合作、跨地区合作，提高内外贸一体化和投资便利化程度，推动边境口岸、边境经济合作区、综合保税区的建立，充分释放自身特殊区位优势。特别是在推动经济合作区建立和升级过程中，边境地区要积极主动作为，注重外来资金、企业、人才等生产要素资源聚集，鼓励、引导、争取大型央企和国企的项目投资，优先发展优势产业和特色产业，加大外向型企业的扶持力度，组织当地有实力的企业参与周边国家经济合作，充分开发利用国外市场和资源，不断扩大合作区规模和辐射能力。

(四)整合资源，推动边境城镇化发展

边境城镇和边境村寨作为边境地区发展的基本载体，其体现着边境地区生活环境和发展前景，是边境地区留住各类人才的关键。截止2015年，边境县城镇化率为39.8%，远远低于全国同期城镇化水平：56.1%[注]原始数据来源于《中国民族统计年鉴2016》，从侧面反映着边境县城镇化发展潜力空间巨大。兴边富民行动要立足于边境地区发展实际，推动边境地区口岸贸易、口岸加工、边境旅游等产业发展，注重打造一系列边境口岸特色城镇。同时，民族地区要把握新时代国家推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展的战略机遇，结合边境地区实际情况和开放发展要求，制定落实边境口岸发展规划，注重沿边城镇带建设，统筹指导发展较好的边境地州中心城市对边境县城镇化的示范、服务及城市文明的传播作用，帮助边境县提高城镇化质量，有效保障边民安居乐业，提升居住生活水平。

(五)以边民为本，不断固边强边

考虑边境地区人口、资源较为分散及地理环境和交通条件的限制，兴边富民行动应当鼓励边境地区采取针对当地中小企业特殊扶持政策，以充分开发利用当地特色优势资源和带动当地群众就业。中小企业的发展，丰富着边境地区社会治理现代化多元主体，倒逼边境地区社会治理不断创新，提升当地社会治理现代化水平。同时，边境地区要牢牢把握乡村振兴战略机遇，着力推进沿边村庄建设，在综合考虑守土固边需要和具备发展条件下，因地制宜合理设置边防定居点，对生存环境差、不具备基本发展条件的地区通过就地就近做好易地扶贫搬迁，鼓励和扶持边境地区常住居民抵边居住生产，完善边民补贴机制、提高边民补助标准，加大边境地区医疗卫生服务、乡镇干部培养等支持力度，不断改善边民居住生产条件，确保边境线村庄居民能够生活幸福、安心守边护边、不断固边强边，做神圣国土的守护者、幸福家园的建设者。